<<
>>

3.5 Законодательное обеспечение института органов местного самоуправления

Модернизация государства - явление объективное и необходимое. В изменяющемся мире, в котором мы живем, государство, тоже должно меняться, чтобы сохранить возможность влиять на ход событий, содействовать эволюции общества в направлении, определенном демократическим волеизъявлением граждан.

Именно, государственные органы, воплощают в жизнь политику государства (законы, принимаемые парламентом, подзаконные акты, постановления правительства и т. д.) и следят за ее осуществлением. Отсюда, вытекает необходимость приспосабливать их структуру и деятельность к происходящим в стране политическим, социальным, экономическим и правовым преобразованиям. С другой стороны, эффективность государственного управления напрямую зависит от правовых возможностей государственных органов и их должностных лиц в реализации государственной политики. Поэтому потребность в административной реформе будет всегда актуальной.

С 1995 года мы живем в новом государстве: формально это выразилось принятием новой Конституции Республики Казахстан на всенародном референдуме. Сделав шаг в направлении реформирования государственного механизма, по разным причинам, мы, используем традиционные формы и методы управления, которые противоречат современным принципам построения демократического правового государства и гражданского общества. В данном случае государство идет легким путем, применяя по аналогии те нормы, правила поведения, которые отображали и фиксировали совершенно иные социально-экономические и политико-правовые реалии. Для перехода от одной к другой общественной системе, необходим временной промежуток – переходный этап, в рамках которого будут приниматься, и реализовываться управленческие решения, которые должны привести нас к качественно иным условиям. Этот переходный период должен быть не столь продолжительным, поскольку необходимо оценить социальную и экономическую эффективность проводимых реформ.

Постоянный пересмотр текущих целей и задач реформирования не способствует их достижению. Наглядным примером этому служит фактическая безответственность исполнительной власти перед остальными ветвями государственной власти. Органы власти, относящиеся к разным ветвям государственной власти, должны быть независимы друг от друга, но в процессе осуществления государственной деятельности их основная задача – обеспечить устойчивое и непротиворечивое исполнение воли граждан, образующих государство.

В этой связи, важным представляется подготовительный этап реформы, в ходе которого, предстоит решить в какие сроки, каким образом, с привлечением каких сил и средств надо скорректировать или изменить.

В начале 1990 годов Казахстан имел старую систему командно-административного управления, неэффективную в новых политических и экономических условиях постперестроечного периода.

Процесс реформирования власти на местах на территории бывшего СССР начался в апреле 1990 года с принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [184]. Он же явился и основой реформирования местного самоуправления в Казахстане.

15 декабря 1990 года был принят Закон «О собственности в Казахской ССР». В соответствии, с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве, субъекта коммунальной собственности, определялась административно-территориальная единица, от имени населения, которой, местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом. Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность[185].

Одним из важных законодательных актов, создавших правовую базу для развития системы государственного управления стал Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», принятый 15 февраля 1991 года./186/ Данный закон закреплял их собственная материально-финансовая база, которая, затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления.

В законе, закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же законом, допускались договорные отношения де­легирования полномочий по взаимному согласию между Советами.

Следует отметить, что этот закон не разграничивал понятия «местное государственное управление» и «местное самоуправление», которые представляли два различных института управления. По данной причине органы местного самоуправления олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.

Следующим шагом, в реформировании местных органов власти был Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», принятый 13 января 1992 года [187]. Новшеством этого закона заключалось в замене исходного начала «верховенства представительных органов» на принцип «разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов».

В тот же день, Верховный совет принял Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» [188], связанных с изменениями в структуре местных органов, что дало возможность, последовательно, провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов. Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

Так, к примеру, на основании постановления Верховного совета Республики Казахстан «О порядке введения в действие Закона Республики Казахстан о внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан» [189] Актауский городской совет народных депутатов на внеочередной X сессии ХХI созыва принял постановление № Х/213 от 03.03.92 «Об упразднении исполкома городского Совета народных депутатов [190].

Исполнительным органом на территории города становится глава городской администрации, который выступает непосредственным представителем Президента Республики Казахстан и назначается на должность главой областной администрации по согласованию с Президентом Республики Казахстан.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности администрации и ее органов был образован аппарат Актауской городской администрации. В полномочия городской администрации, входила разработка проектов бюджета, программ и планов развития города, образование, ликвидация и реорганизация предприятий на подведомственной территории, осуществление контроля за рациональным использованием природных ресурсов и земель, организация правильной эксплуатации жилищного фонда и сооружений коммунального хозяйства, ведание образованием, вопросами социальной защиты населения, развитием культурно-массовой и спортивной работы среди населения, решение вопросов, связанных с укреплением общественного порядка, и другое.

Внедрение института местных администраций и их глав, было связано с укреплением системы местных исполнительных органов республики, однако оно обусловило возникновение двоевластия на местах.

В законе, отмечалось, что местные Советы народных депутатов любого уровня теперь «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отне­сенные к ведению глав администраций», а главы местных администраций «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению со­ответствующих местных Советов народных депутатов».

Переход к рыночной экономике и несоответствие старых управленческих институтов новым условиям, привели к принятию следующего законодательного документа в феврале 1992 года - Указа Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы» [191]. В нем, впервые, были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.

28 января 1993 года Верховный совет принял первую Конституцию Республики Казахстан, как независимого государства [192]. Порядок организации управления на местах определяется в главе Конституции, где речь идет о территориальной организации государства и местном самоуправлении. В первой конституции обращает на себя внимание тот факт, что в ней были сохранены местные представительные органы на местах, и даже декларировалось их право, принимать по вопросам своей компетенции самостоятельные решения. Само слово «Советы» уже не упоминалось. В связи с этим, назрела необходимость пересмотра старого названия представительных органов. Понималось, что в условиях переход к рыночной экономике монополизм одной ветви власти мог привести к непредсказуемым последствиям.

Разделение ветвей власти на местном уровне является, традиционным и классическим для демократического мира, переходом к разделению властей на местах, иным, чем на высшем, центральном уровне. Смысл ее заключается не в полном разделении сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а в том, чтобы предотвратить возникновения монополизма.

В принципе, передача всех хозяйственных функций, главам местных администраций представляется логичной, тем более что в тот период альтернативы вертикали исполнительной власти не существовало. Причина была не только в отсутствии желания местных Советов нести несвойственные им функции, но и в неумении местной администрации в их лице выполнять работу и быть ответственными за социально-экономическое развитие на соответствующих территориях.

Принятие Конституции 1993 года, сняло некоторую остроту в отношении местных представительных органов. Действовавшее тогда, законодательство, о местных Советах и местном самоуправлении не создавало должную правовую основу для эффективной организации управления на местах. С введением института глав местных администраций акценты переменились. На момент принятия Закона о местных Советах и местном самоуправлении вплоть до 1 февраля 1992 года, они имели свои исполнительно-распорядительные органы.

В годы становления независимости, все больше полемизировались вопросы, об органах общественного самоуправления, относящиеся к институтам непосредственной демократии и признанные в законодательном порядке. Несмотря на то, что в Конституции 1993 года, местное самоуправление вообще не упоминается, во многих территориальных сообществах создавались комитеты общественного самоуправления (КОСы), уличные, домовые и квартальные комитеты. Некоторые главы администраций по собственной инициативе поддерживали деятельность КОСов, которые разгружали их по многим вопросам социально-бытового характера, коммунального обслуживания населения, экологических и других проблем.

В конце 1993 года события в Республике приобрели бурный характер и привели к резким политическим изменениям. В ноябре 1993 года Алатауский райсовет народных депутатов г. Алматы принял решение о самороспуске. Депутаты райсовета опубликовали обращение к депутатам Верховного и местных советов с призывом самораспуститься. На следующий день, депутаты Ленинского и Октябрьского районов столицы, также досрочно сложили свои полномочия, за ними - депутаты Ауэзовского и Фрунзенского районов Алматы. Далее события приобрели характер обвала [193].

9 декабря Верховный совет принял Закон «О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Республики Казахстан» [194]. 10 декабря 1993 года Верховным советом РК был принят Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» [195], и в тот же день более 200 из 360 депутатов Верховного совета также сложили спои полномочия досрочно.

Все это привело к тому, что 10 декабря 1993 года Верховный совет, принял решение о самороспуске. Это означало не только то, что Казахстан остался без парламента, но и то, что в республике была ликвидирована советская власть.

В тот же день, 10 декабря 1993 года, накануне своего самороспуска, Верховный совет, принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах» [196], который ввел совершенно новую модель органов местного управления: во-первых, исчезли понятия «органы государственной власти» и «исполнительные органы, формируемые Советами». Во-вторых, представительные органы, которые стали называться маслихатами, уже не формировали местные исполнительные органы (ст. 1 закона РК от 10.12.1993). Исполнительную власть осуществлял глава местной администрации, который теперь, являлся представителем не местного населения, а Президента (ст. 1 закона РК от 10.12.1993). В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности. Эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в законе, уже не было понятия «местное самоуправление», появилось другое понятие - «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» (ст. 53 закона РК от 10.12.1993). Собрание представителей граждан, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава собрания. В законе было зафиксировано, что решения собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории (ст. 54 закона РК от 10.12.1993).

С другой стороны, собрание имело некоторые признаки самоуправления. Жители улиц, домов, микрорайонов, получив нормы представительства, выбирают своих представителей и посылают их на собрание. Фактически это собрание являлось аморфным образованием. Несмотря, на кажущуюся демократичность, это был разовый сбор представителей населения, который собирается главой сельской администрации по своему усмотрению, поскольку сроки созыва не оговариваются; так называемые полномочия собрания выполняются им, а готовятся и решаются главой администрации. По существу, этот Закон, сузил понятие местного самоуправления до уровня села и позже свел его на нет. Органы выше сельского уровня - районные, городские и областные маслихаты, называвшиеся местными представительными органами населения на территории области, города, района, на деле являлись государственными органами. Закон отнес к полномочиям маслихатов утверждение положения об органах территориального общественного самоуправления на территории области. Этот пункт просто перешел из Закона Казахской ССР о самоуправлении 1991 года.

После обретения суверенитета в 1991-1993 годах в республике, сложилась уникальная ситуация. Местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Наблюдалось дублирование полномочий. Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в подчинение местного государственного механизма.

В первые годы становления новой государственно-правовой системы Республики Казахстан, организация органов власти и управления на местах была решена на уровне местного государственного управления, не было создано необходимой правовой основы для эффективной организации управления на местном уровне.

В октябре 2006 года был опубликован проект Закона РК «О местном самоуправлении» [197], который можно отнести к числу наиболее ожидаемых событий в обществе. Дело в том, что законодательное закрепление местного самоуправления прямо вытекает из Конституции Казахстана (1995 г.), а в том, что решение вопросов демократизации казахстанского общества во многом зависит от его принятия и содержания. Определенная работа по его обсуждению ведется в соответствии с постановлением Мажилиса Парламента от 4 октября 2006 года. Комитету по экономической реформе и региональному развитию поручено подготовить заключение. В настоящее время функционирует новый состав Парламента, и возникает потребность в принятии законодательства о местном самоуправлении.

Предполагается, что под местным самоуправлением будет пониматься система самостоятельной организации деятельности населения административно-территориальной единицы, осуществляемая в границах местного сообщества и решающая вопросы местного значения под свою ответственность в порядке, определяемом законом, другими нормативными правовыми актами и уставом местного сообщества. К примерам, подходящим под структуры местного самоуправления, можно относить КСК (собственники квартир), или КТС (территориальное самоуправление), получившие определенное развитие в тех или иных регионах.

Важным представляется определение основы или базы, на которую можно сделать организационную ставку. Если опираться на акиматы и систему местных государственных структур, в частности, на исполнительные органы, то такой опыт уже имеется. К решению задач и проблем на местах можно отнести положительные попытки проведения экспериментальных выборов сельских акимов (1999 г. и 2001 г.). Этому способствовал Указ Президента РК «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков» от 23 июня 2001 года /198/.

Вопросы местного значения, относимые к компетенции органов местного самоуправления, могут охватывать обеспечение жизнедеятельности населения аула, села, поселка, района в городе и городов, причем в части, не регулируемой органами местного государственного управления. Организационно подчеркнем, что возможны нюансы, которые также необходимо решить.

Самоуправление, на законодательном уровне, необходимо наполнить детальным содержанием, позволяющим гражданам, действительно, самостоятельно решать свои жизненные проблемы по месту жительства, важно дать простор для гражданской активности жителей, четкие ориентиры, формы и гарантии поддержки.

Предполагается образование только одного местного сообщества на территории, одной административно-территориальной единицы (кроме областных центров и городов республиканского значения). Под местным сообществом, понимается совокупность граждан, постоянно проживающих на данной территории, в границах которой, осуществляется органы.

Важно, исходить из элементов понятия «местное самоуправление», где главным представляется понятие «самоуправление», рассматриваемое как вид социального управления в целом. Важной представляется оценка местного самоуправления, как способа организации местных дел. Оно должно обладать всеми характеристиками управления в целом. Следует отметить и соединение элементов демократии, что отвечает задаче политической модернизации в обществе, о чем и говорил Президент страны Н.А. Назарбаев.

Общество нуждается в качественном управлении, и государство предпринимает шаги в этом направлении, исходя из конституционной характеристики профессионального государства. Буквальное понимание, самоуправления, как самостоятельного решения людьми собственных проблем, противоречит идущим процессам специализации человеческой деятельности, включая самоуправление. Для этого, необходимы, профессиональные управленцы и важно найти оптимальное соотношение, как в децентрализации власти, так и разделении государственного управления и самоуправления.

В этой связи, самоуправление, представляется демократически организованным управлением с дополнением профессионального аппарата управления. Существуют предложения о подключении к становлению местных представительных органов в лице маслихатов, либо использование их для непосредственной работы. Действительно, потенциал маслихатов, может позволить в дальнейшем влиять на решение проблем социального значения путем оформления соответствующими актами. С другой стороны, возникает вопрос о том, что, не получится ли «растворение» еще не возникшего института местного самоуправления в государственных структурах?

В качестве основополагающих принципов деятельности органов местного самоуправления могут рассматриваться следующие:

- органы местного самоуправления, не входя в систему органов исполнительной власти, будут вступать во взаимодействие с ними, реализуя отдельные государственные полномочия, а также реализуя решения, принятые последними в соответствии с законами:

-финансовые средства органов местного самоуправления должны быть достаточными для реализации полномочий;

-органы местного самоуправления должны быть наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и нести ответственность перед населением соответствующей административной единицы;

-органы местного самоуправления должны действовать на основе единой организационной формы осуществления местного самоуправления;

-органы местного самоуправления должны действовать на основе коллегиальности с участием всех членов в подготовке и принятии решений;

-органы местного самоуправления должны работать открыто и прозрачно с регулярным информированием населения о проделанной работе.

Важное значение будут иметь органы управления, под которыми предполагаются кенесы, избираемые из членов местного сообщества, и тор-ага, как лицо, осуществляющее организацию исполнения принимаемых решений.

Для нормального функционирования, необходимо, выстроить модель взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления, в которой первые должны создать необходимые правовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления. Необходимо решить вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, предусмотрев средства, выделяемые из государственного бюджета, добровольные сборы, доходы и выделенное имущество.

Изменения и дополнения в Конституцию нашей страны, в мае 2007 года, концептуально решили вопросы, связанные с образованием и организацией местного самоуправления. Данная корректировка, исключила из Конституции, запрет на слияние общественных и государственных институтов. М. Шиманский отмечает, что в Конституции Республики Казахстан упомянуто, что «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых, компактно, проживают группы населения», тем самым, законодатель, относит маслихаты к одному из видов органов местного самоуправления [199].

Таким образом, на базе действующих местных представительных органов - маслихатов с соответствующими государственными полномочиями, с предоставлением гражданам права на создание других органов местного самоуправления, создана основа для формирования в Казахстане, современной системы местного самоуправления. В условиях нового конституционного поля, местное самоуправление, выступает не только важнейшим институтом, но и важнейшим инструментом формирования гражданского общества.

Как отмечает депутат нижней палаты Парламента Республики Казахстан М. Абенов, «развитие рыночных отношений, информационные и управленческие революции в мире приводят к тому, что возможности централизованного государственного воздействия на деятельность субъектов сокращаются. В таких условиях, рационально организованное самоуправление, позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снять социальную напряженность в обществе и повысить доверие населения к власти» [200].

Вопрос о самоорганизации территорий обсуждался больше десяти лет. Проблемам децентрализации системы управления, посвящено немало научных исследований. Изучен международный опыт, рассматривались вопросы, касающиеся правовых основ деятельности местных органов власти, совершенствования государственного управления. Именно на местном уровне, берут начало все общественно-политические процессы, именно там, закладывается отношение народа к власти, формируется общественное мнение. Только демократическое государство, может решать основные задачи, при наличии развитой системы самоуправления.

При сложившемся глобальном финансовом кризисе, главной движущей силой Стабилизации, выступает, использование потенциала самоорганизации и самоуправления граждан для улучшения условий жизнедеятельности. «Местное самоуправление, повышая активность людей в решении насущных проблем, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса» [201].

Однозначно, что проведенные реформы, позволили смягчить жесткий принцип разделения государственного управления и местного самоуправления. В связи с этим созданы хорошие предпосылки для формирования новой демократической культуры на местах. Депутаты маслихатов наряду с акимами, несут ответственность за судьбы регионов перед своими избирателями и Президентом страны.

Благодаря последовательному курсу на демократизацию общества, маслихаты, получили реальный механизм влияния на исполнительную власть. Это выражается в том, что акимы всех уровней дважды в год отчитываются перед депутатами о выполнении возложенных на них задач. В июне 2007 года Президентом страны подписан Указ «О порядке назначения акимов районов, городов областного значения, районов в городах» [202], где установлено, что эта категория акимов назначается на должности с согласия соответствующих маслихатов. Надо отметить, что непосредственное участие маслихатов в назначении акимов является одним из базовых аспектов местного самоуправления. Перед маслихатами открываются новые горизонты по расширению их полномочий.

Подчеркивая важность конституционных реформ, Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев отмечал: «В новой политической системе, меняется сама природа деятельности маслихатов. Они не будут придатками к исполнительной власти, а самостоятельными органами власти, обеспечивающими продвижение запросов гражданского общества. Маслихаты, являются основой местного самоуправления» [203, С.8]. Эта идея прозвучала в Послании Президента 2007 года, а в посланиях 2004 и 2005 года, были определены задачи по становлению местного самоуправления. Кроме этого, были внесены изменения в отношении сроков полномочий маслихатов, также введены назначение акимов с согласия маслихатов и возможность выражать им недоверие. Все это означает, что маслихаты и самоуправление - неразделимы.

Логическим завершением проведенных реформ, в части демократизации и децентрализаций власти, стало принятие закона, регулирующего местное самоуправление. Несмотря на предложение о принятии отдельного закона о местном самоуправлении, внесены изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении» от 23.01.2001 года и другие акты [204].

Несмотря на то, что законодатель, исходил из желания выбрать оптимальную модель самоуправления, последние изменения привели к еще большим противоречиям нормативного характера.

В пункте 2 статьи 2-1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении» указано, что «акимы области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляют функции органов местного самоуправления».

Пунктом 1 статьи 28 этого же закона, определено, что «аким области (города республиканского значения, столицы) назначается на должность Президентом РК с согласия маслихата области (города республиканского значения и столицы)». Мы считаем, что назначение акимов о согласия маслихатов, не может возложить на них функции органов местного самоуправления. Согласно, вышеназванному закону маслихаты, и акиматы включают в себя двойственные функции. В данном случае, неизбежно то, что акимы, выполняя основные функции государственной централизованной политики, будут ставить в ущербное, второстепенное положение функции органов местного самоуправления.

Одним из основных принципов местного самоуправления, является его выборность, заключающаяся в том, что члены органов местного самоуправления избираются непосредственно населением на собрании голосованием. Это означает, что на акима, назначаемого Президентом и являющегося представителем Президента и правительства, который обеспечивает проведение государственной политики, возлагать функции органов местного самоуправления недопустимо. Если-взят курс на сближение общественных и государственных институтов, это не говорит о том, что эти институты нужно смешать окончательно.

По нашему мнению, в первую очередь, необходимо определить, какие именно органы относятся к местному самоуправлению.

Конституцией закреплено, что маслихаты - органы местного самоуправления, необходимо конкретизировать, то есть разграничить и разделить функции акиматов и маслихатов. Акиматы могут выступать только в качестве исполнительных органов государственной власти, а маслихаты в качестве представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Учитывая двойственный статус маслихатов, функции местного самоуправления необходимо возложить только на них. В связи с этим, мы предлагаем создавать другие органы местного самоуправления на том территориальном уровне, где акиматы не создаются, а именно на уровне аульного (сельского) округа, аула (села). Аким аула, он же избранный председатель (руководитель) органа местного самоуправления, будет подотчетен в части проведения общегосударственной политики вышестоящему акиму, в части решения проблем местного значения - маслихата района. Акиматы, как исполнительный орган, проводящий государственную политику, будут заниматься только своими установленными законом функциями. Нельзя забывать о городском самоуправлении. Необходимо отметить, что городское самоуправление нужно создавать на уровне микрорайонов, кварталов. Учитывая особенности городской жизни, данные органы местного самоуправления будут существовать в тесном взаимодействии с аппаратами акимов районов.

Создание местного самоуправления открывает широкие возможности для решения очень важного вопроса об организации взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами. Местное самоуправление, должно стать эффективным механизмом согласования интересов государства и местных сообществ в решении вопросов территориального развития.

Как отмечает профессор Жанузакова Л.Т., «Местные исполнительные органы являются составной частью единой системы исполнительной власти Республики Казахстан» [205, С.320]. Если основное предназначение маслихатов состоит в том, чтобы выражать волю населения, проживающего на их территории, то исполнительные органы призваны проводить на местах общегосударственную политику, сочетаемую с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Таким образом, местные исполнительные органы, являются прежде всего, проводниками политики центра в регионах. Общегосударственная политика является для них приоритетной. Аким любого уровня это представитель Президента и правительства на соответствующей территории и является политическим государственным служащим. Акиматы не создаются ниже районного и городского (областного значения) уровня, а назначаются акимы.

Маслихаты это выборный орган, избираемый населением области или района, выражающий волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан, определяющий меры, необходимые для ее реализации, и контролирующий их осуществление. До недавнего времени, маслихаты имели статус местных представительных органов государственной власти. После внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан 21.05.2007 года [206], исключивших недопустимость слияния общественных и государственных институтов. Маслихаты признаны органами местного самоуправления. Это стало закономерным итогом их представительного характера, выборным порядком формирования, приоритетом в их деятельности прав и свобод человека и гражданина. Местные представительные органы встроены в механизм государства, являются логическим продолжением его власти на местах, выступают в качестве противовеса местным исполнительным органам, призванным осуществлять государственную политику на местах. Необходимо отметить, что маслихаты и акиматы создаются только на двух территориальных уровнях: на уровне области (города республиканского значения) и района, (города областного значения). Исходя из вышеизложенного, маслихаты имеют государственно-общественную природу. С развитием местного самоуправления, данный конституционный институт, начнет наполняться и расширяться за счет создания других органов местного самоуправления, причем маслихаты, так или иначе будут занимать особое положение среди них, в связи с их двойственным статусом. Выборность маслихатов находит отражение в таком важном признаке, как представительный характер, что указывает на их самоуправленческую природу» [207, С.262, 275]. В действующем Законе Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» определены основы организации местного самоуправления; основания участия граждан в местном самоуправлении; права и обязанности членов местного сообщества; обязанности органов местного самоуправления; взаимоотношения с государственными органами, их ответственность. Мы полагаем, что в настоящий закон, необходимо включить статью о должностных лицах органа местного самоуправления, об их статусе. Также конкретно, более подробно, определить круг прав и полномочий органа местного самоуправления.

Одним из основных вопросов, требующих конкретных ответов в развитии местного самоуправления, является финансирование. Назрела необходимость для внедрения сельского бюджета. Как, предлагает депутат маслихата г. Экибастуза Р. Елюбаева: «Для повышения ответственности акимов в развитии сельских округов и внедрения принципа самоуправления их надо, наделить самостоятельным бюджетом» [208, С.18].

Мы поддерживаем данную позицию и предлагаем финансировать созданные на сельском уровне, органы местного самоуправления, из сельского бюджета, формируемого за счет налоговых и других поступлений, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления и реализации государственной политики в соответствующей территориальной единице. Именно из этого бюджета, необходимо оплачивать работу должностных лиц органа местного самоуправления, решать проблеме социально-экономического характера.

Для современного Казахстана, необходима система органов местного самоуправления, обладающих самостоятельностью в области экономики, способных оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнять возложенные на них, социальные функции. Органы местного самоуправления, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций, будут способны решать различные вопросы местного значения, в том числе эффективность обеспечения местных задач, учет и защиту интересов населения, тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и многое другое. Все это, превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.

В настоящее время, необходимо участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь, такая постановка взаимоотношений между орга­нами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач [209].

Важным показателем в определении значения местных органов власти служит тот фактор, что на этом уровне управления будет занята значительная часть местного населения. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы самоуправления наделяются правом на материально-финансовые ресурсы за счет государства. Развитие органов местного самоуправления, отвечающих нуждам всех граждан, придаст новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского, общества.

Таким образом, необходимо внести изменения и дополнения в нормы национального законодательства Республики Казахстан, в части повышения роли и обеспечения реального участия широкой общественности в местном самоуправлении.

По нашему мнению, эффективность работы в рассматриваемом направлении, будет иметь место в процессе реализации следующих положений:

1) создавать органы местного самоуправления на уровне аульных (сельских) округов, аулов (сел), в городе создавать на уровне микрорайона, квартала, которые сконцентрируют в себе местное государственное управление и самоуправление, тем самым произойдет слияние общественных и государственных институтов;

2) возложить на акиматы только функции их прямого назначения, то есть функции исполнительной власти;

3) учитывая двойственный статус маслихатов, необходимо:

а) внести изменения в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», обозначив их функции, как представительного органа местного самоуправления. Необходимо, возложить на них функции тесного взаимодействия с населением, с Акимом (руководителем органа местного самоуправления) того участка, от которого он был избран;

б) закрепить мандат депутатов маслихата императивным, чтобы население при его неудовлетворительной работе имело возможность отзыва мандата;

4) финансировать созданные на сельском уровне органы местного самоуправления из сельского бюджета, в городе - по отдельной специальной статье расходов из городского, бюджета, оплачивать работу должностных лиц органа местного самоуправления и решать проблемы социально-экономического характера на местах.

Развитие государства предполагает создание системы эффективных органов власти, соответствующих экономическим, социальным, политическим и иным условиям жизни общества и обладающих социальными свойствами легитимности и эффективности. Все структуры государственного аппарата, должны обладать адекватным специфике их деятельности правовым статусом, юридически обеспечивающим выполнение возложенных на них функций, необходимыми и достаточными полномочиями по реализации конкретных предметов ведения (компетенцию). Условием и критерием социально эффективной деятельности органов государства выступает степень реального соответствия требованиям конституционной формулы новой государственности: Республика Казахстан – демократическое правовое социальное светское государство с республиканской формой правления, рыночной экономикой и плюрализмом общественно-политической жизни, носителем суверенитета и единственным источников власти в котором является ее многонациональный народ.

Учреждая органы публичной власти (как государственной, так и муниципальной, местной), необходимо не только зафиксировать правовые возможности органа, но и, в полном объеме, определить его правовой статус, задающий систему координат и образующий легитимные основания многоаспектной деятельности властного субъекта. До сих пор законодательная практика не выработала четкой дефиниции государственного органа и не придерживается единообразных подходов в определении юридически значимых элементов его статуса, хотя отдельные шаги в этом направлении обнаруживаются в ряде указов Президента РК [209], в некоторых законах и иных нормативных актах РК [210]. Такое положение, несомненно, во многом обусловлено недостаточной теоретической разработанностью и нечеткостью в определении ряда юридически значимых свойств, охватываемых понятием «орган государства». В силу этого, при переходе от советской модели организации публичной власти к парадигме новой государственности законодатель оказался не в состоянии избежать ряда пробелов и противоречий в регулировании статуса органов государственной власти, которые оказали негативное воздействие на функционирование государственных и муниципальных органов и расшатывали режим законности в сфере государственного управления.

В рамках советской модели, государство и его органы, рассматривались в качестве главного орудия достижения общественных целей, а праву придавался подчиненный, политической целесообразности характер, то ныне, в условиях развития рыночных отношений, обособления субъектов экономической деятельности, обеспечения равенства всех форм собственности и осуществления административной реформы, возникает необходимость переосмысления правовой природы органа государственной власти, и установления рациональных и легитимных пределов его активности в экономической сфере, места в системе властеотношений, в целом, в системе правоотношений, складывающихся в Республике Казахстан, как демократическом правовом социальном государстве.

Иной характер общественных отношений требует формального разграничения негосударственного и государственного секторов общества.

Четкое определение статуса органа позволяет устанавливать границы ответственности различных субъектов правоотношений, интересующих нас органов государственной власти и местного самоуправления. Установление ответственности, создает необходимые предпосылки для укрепления законности в административно-правовой сфере, профилактики «беловоротничковой преступности» и, как минимум, для снижения уровня коррупции в государственном аппарате. Появляются факторы, обуславливающие возрастание эффективности деятельности государственных органов и самого государства.

Представляется, что теоретическому описанию правового статуса органа публичной власти логически должен предшествовать анализ такого общеправового понятия, как «юридическое лицо». Законодатель, как отмечалось, настойчиво обращается к данной категории, что, безусловно, имеет определенный смысл, поскольку упрощает анализ общественных и правовых явлений. Кроме того, использование универсальных, понятных всем участникам правоотношений, терминов и понятий необходимо для строгого, внутренне непротиворечивого и «экономичного» (в плане ограничения нормативно-терминологической избыточности) построения систем правового регулирования, наконец, для обеспечения по возможности единообразного понимания смысловых границ нормативных предписаний. В этом и состоит социальная ценность правового формализма.

В современных условиях законодатель, следуя распространившимся теоретически невнятным юридическим представлениям, активно использует, конструкцию юридического лица [211]. Так, например, в законе «Об органах местного самоуправления в РК» устанавливается, что «территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации» [212].

Полагаем, что в современных условиях использование данного общеправового понятия исключительно в его гражданско-правовом статусе. Это приводит к грубым нарушениям общественного порядка, оказывает негативное воздействие на характер осуществления государственной власти и местного самоуправления, поскольку «развязывает руки» руководителям органов публичной власти, теоретически оправдывая бесконтрольное произвольное распоряжение бюджетными средствами, расшатывает бюджетно-сметный режим и, режим законности в деятельности органов государственной власти в целом. Включая гражданско-правовую версию общеправовой категории юридического лица в характеристику статуса органов государственной власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления, законодатель формирует организационно-правовые предпосылки для злоупотреблений, для использования властных полномочий в личных и групповых целях, увода от ответственности должностных лиц за принятые ими отнюдь не в публичном интересе решения. В конечном счете, эти предпосылки становятся одним из факторов распространения коррупции, снижения престижа государственной власти в стране, цепной реакции роста правонарушений в различных сферах общественной жизни. Данные социологических опросов показывают, что население в целом относится к государственной власти настороженно, без доверия.

Необходимо ввести новые нормы, устанавливающие статус органов власти и иных публично-правовых организаций. В связи с особенностями государственного устройства, изменению и дополнению должны подвергнуться нормативные правовые акты, принятые на разных уровнях государственной системы. Необходимо существенно скорректировать акты, принятые высшими органами государственной власти.

Предлагаются следующие шаги по совершенствованию законодательства:

1. Принять Административный кодекс Республики Казахстан, центральной категорией которого, станет понятие юридического лица публичного права (публично-правового юридического лица).

Юридическое лицо публичного права – это организация, создаваемая на основе нормативного правового акта, правомочного государственного или муниципального органа для самостоятельной цели, не связанной с получением прибыли; организация, структура, руководство, предельная численность работников и лимиты расходов на содержание которой утверждаются актом уполномоченного органа; организация, наделенная в соответствующем порядке государственным или муниципальным имуществом (на специальном вещном праве), финансирование деятельности, которая производится из средств соответствующего государственного или местного бюджета (бюджетно-сметный режим использования финансовых и материальных ресурсов), а подотчетность и контроль осуществляется в административно-публичном порядке Республикой Казахстан, местными государственными органами и органами местного самоуправления.

Требуется разработать классификацию «numerus clausus» юридических лиц публичного права, которая будет включать:

- юридические лица публичного права полного режима:

- органы государственной власти,

- органы местного самоуправления,

- иные государственные органы,

- военные организации;

- юридические лица публичного права специального режима:

- учреждения социально-культурного назначения (воспитательные, образовательные, учреждения культуры, здравоохранения, науки и т.п.),

- государственные и муниципальные унитарные предприятия (в том числе казённые);

- юридические лица публичного права особого режима:

- общественные организации,

- политические партии,

- религиозные организации.

Предлагаемые меры, позволят решить сложнейшую проблему современного административного законодательства (и административного права) – «перегруженность некорректной терминологией» [213]. В административно-правовой науке и практике будет зафиксирована непротиворечивая базовая правовая категория, что позволит сформировать систему административного права и законодательства на общей основе.

2. Необходимо создание специального закона о юридических лицах публичного права, в котором устанавливались бы общие нормы, а также фиксировались отличительные особенности разных видов публично-правовых юридических лиц. В этом законе должна быть определена процедура формирования и признания юридических лиц публичного права. Целесообразно использовать термин «признание» вместо «регистрация», так как для оформления публичного коллективного интереса важен не факт регистрации того или иного права, публичное право признается или не признается другими участниками правоотношения и, прежде всего, государством. Вместе с тем, это не односторонний шаг, а особое взаимодействие, в ходе которого устанавливаются права и обязанности обоих (или большего числа) субъектов правоотношений. При этом, сохраняется и упрощается характер связи между субъектами публично-правового отношения, основанный на принципе «запрещено все то, что прямо не разрешено».

В специальном законе, устанавливаются пределы вмешательства публично-правовых организаций в деятельность друг друга, а также механизмы и процедуры контроля за их деятельностью.

3. В связи с объективным участием публично-правовых организаций в гражданском обороте и необходимостью их отграничения от юридических лиц частного права, статус, которых целиком и полностью должен быть установлен гражданским законодательством.

В связи с этим, предлагается внести изменения в Гражданский кодекс РК и дополнить его отдельной статьей, содержащей бланкетную норму, отсылающую правоприменителя к Административному кодексу РК и (или) специальному закону о публично-правовых юридических лицах.

В Гражданском и Административном кодексах, необходимо указать, принципы разграничения полномочий различных государственных органов, как публично-правовых образований и публично-правовых организаций. В Административном кодексе необходимо установить ответственность должностных лиц публично-правовых организаций перед публично-правовыми образованиями.

Наличие специальной нормы о юридических лицах публичного права в Гражданском кодексе позволит описать единую систему юридических лиц в РК и установить определенное взаимоотношение между ними.

4. Необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс РК в части определения порядка и механизмов взаимодействия публично-правовых организаций в ходе бюджетного процесса. В современных условиях орган государственной власти практически может выступать распорядителем и получателем бюджетных средств. Четкая классификация публично-правовых организаций позволит избежать сочетания прав по распоряжению и использованию бюджетных средств, что приведет к претворению в жизнь принципов реструктуризации бюджетного сектора в РК.

Потребуется, сформировать на всех уровнях бюджетной системы, соизмеримые и взаимозависимые нормативы минимальных социальных стандартов, которые будут использоваться при планировании показателей бюджетов, что позволит формировать последние на реальной основе.

5. Внести изменения в подзаконные нормативные акты, определяющие статус государственных органов, устанавливающие принципы ведения бюджетного учета, осуществления бюджетного контроля:

- на уровне высших органов государственной власти, требуется внесение изменений в законы и подзаконные нормативные акты;

- на уровне местного самоуправления – в уставы и нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления; особенности бюджета и бюджетного процесса; участие государственных органов и предприятий, организаций, учреждений в гражданском обороте.

Данные меры позволят:

1) произвести унификацию и систематизацию административного, финансового и гражданского законодательства, а, соответственно, оптимизировать процесс правоприменения;

2) создать сбалансированный государственный механизм, каждый системообразующий элемент которого будет наделен таким объемом компетенции, осуществление которой будет способствовать реализации целей государственного управления;

3) установить пределы и характер ответственности каждого элемента государственного механизма.

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 3.5 Законодательное обеспечение института органов местного самоуправления:

  1. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕ\' СОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. 4.1. Развитие федерального законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности личности
  3. § 2.2. Правовые основы взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления
  4. 2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  5. 4.3. Место институтов гражданского общества в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  6. § 3. Направления совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности
  7. § 5. Общественный контроль в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
  8. § 2. Организационные проблемы обеспечения деятельности адвоката (защитника) на стадии исполнения наказания
  9. 2.4. Ведомственный контроль за обеспечением законности и служебной дисциплины в деятельности полиции
  10. 3.5 Законодательное обеспечение института органов местного самоуправления
  11. § 3. Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство»
  12. § 1. Проблемы обеспечения доступа человека и гражданина к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
  13. § 2. Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
  14. Государственно-правовой механизм обеспечения личной безопасности несовершеннолетних лиц
  15. Содержание и роль законности в деятельности органов местного самоуправления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -