ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В течение последнего десятилетия в административном законодательстве Республики Казахстан произошли коренные изменения, которые связаны, прежде всего, с принятием огромного количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование норм, регулирующих данную сферу, с одной стороны, и обстоятельством расширения сферы судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц, с другой стороны.

Однако, в целях защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц необходимо разграничить материальные и процессуальные административные нормы.

К сожалению, существующие различные позиции ученых-юристов и практиков по вопросам толкования самого понятия «административное законодательство», что усложняет проблему систематизации и организации системы административного законодательства.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1) Под административным законодательством понимается система законодательства, которая состоит не только из Конституции и Кодекса РК об административных правонарушениях, но и из совокупности законов (в том числе конституционных), и иных законодательных и подзаконных правовых актов (например, Указов Президента РК, конституционных постановлений Конституционного Совета, Верховного Суда РК, постановлений Правительства РК, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РК, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты местных представительных и исполнительных органов и т.д.), в которых содержатся нормы административного права. Необходимо отметить, что не все нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, являются частью административного законодательства. Существует множество иных нормативных актов, которые в том или ином объеме содержат нормы административного права, однако нельзя сказать, что они будут являться частью административного законодательства.

В административном праве правовую базу составляют, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием «собственных» норм, то есть полностью соответствующие предмету отрасли. На подобной основе строится фактически все казахстанское законодательство, не только административное.

О системе административного права как отрасли можно судить на основе анализа содержания отрасли административного законодательства. Не смотря на то, что термин административное законодательство часто употребляется, тем не менее, ему не нашлось места в системе казахстанского законодательства. По своей регулятивной роли административное право имеет все основания для того, чтобы быть представленным в системе действующего законодательства, которое разделяется на отрасли в зависимости от области регулируемых общественных отношений. Объяснить данное положение можно, исходя из учета особенностей административно-правового регулирования и характере выражающих его административно-правовых норм. С другой стороны, нельзя не учитывать широкой масштабности исполнительной власти, практическая реализация которой обеспечивает жизненность правовых норм иных отраслей казахстанского права. Все эти качества норм административного права приводят к тому, что они являются непременным элементом механизма правового регулирования, закрепленного, например, в финансовом, трудовом законодательстве и т.д.

3) Административное законодательство нашего государства находится на достаточно низком уровне, разрознено, противоречиво и только формируется в систему, как таковую.

Под системой административного законодательства понимается единство взаимосвязанных нормативных предписаний, отражающих содержание административно-правовых норм, различающихся по выполнению строго определенных функций в регламентации административных общественных отношений и объединенных в нормативных правовых актах, являющихся средством их объективности, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики административного права.

Система административного законодательства складывается в результате издания административно-правовых норм, закрепления их в официальных актах и их систематизации. В зависимости от оснований можно выделить ее структуру: горизонтальную, вертикальную, комплексную.

Горизонтально строение системы административного законодательства обусловлено фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются институты административного законодательства, соответствующие институтам системы административно права, но не всегда совпадающие между собой.

Вертикальное строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативно-правовых актов по их юридической силе. Во главе системы административного законодательства Республики Казахстан стоит Конституция, конституционные законы и законы РК, КРК об АП, признанные международные принципы и нормы, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти, локальные нормативные правовые акты.

Комплексные образования в системе административного законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления.

Формирование системы административного законодательства является закономерной тенденцией развития системы законодательства РК.

На наш взгляд, система административного законодательства концептуально включает в себя законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие административные общественные отношения, а также акты, содержащие в себе административные правовые нормы и находящиеся в соответствующей вертикальной иерархии:

- Конституцию Республики Казахстан;

- Конституционные законы и законы;

- Действующий Кодекс РК об административных правонарушениях;

- Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РК;

- Указы и распоряжения Президента РК;

- Постановления Правительства РК;

- Нормативные акты министерств и ведомств;

- Нормативные акты местных представительных и исполнительных органов.

3. Административное законодательство основывается на принципах, основополагающих идеях, определяющих организационно-правовую основу реализации данного института и которые закрепляются, прежде всего, в Конституции Республики Казахстан, конституционных законах, Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях и других нормативно-правовых актах.

В правовой литературе отсутствуют научные исследования, связанные с изучением принципов развития административного законодательства в Республике Казахстан, поэтому в целях совершенствования административного законодательства предлагается ввести понятие принципов административного законодательства.

Под принципами административного законодательства понимаются основополагающие идеи, определяющие организационно-правовую основу реализации данного института и которые закрепляются в Конституции Республики Казахстан, конституционных законах, Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях и других нормативно-правовых актах, регулирующих не только административно-правовые отношения, но и актах содержащих административные правовые нормы. К ним относятся: конституционализм, общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, полновластие народа, демократизм, гуманизм, социальная справедливость, законность, принцип императивности, принцип устойчивого управления, принцип приоритета прав и свобод граждан, принцип равенства всех перед законом, принцип самостоятельности и непосредственности, охрана оправданного взаимного доверия, принцип соразмерности.

4. В ходе исследования выявлены основные приоритеты и тенденции развития административного законодательства в Республике Казахстан, к которым относятся:

- необходимость принятия комплекса законодательных мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования, таких подотраслей административного законодательства, как административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы;

- необходимость разработки ряда законов о системе органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности;

- совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно-правового регулирования, которые в современных условиях приобретают новое содержание и форму;

- совершенствование современного законодательства об административных правонарушениях;

- интеграция в казахстанское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РК.

- приведение всего административно-законодательного массива в соответствие с Конституцией РК. Этот процесс включает в себя пересмотр действующего административного законодательства, отмену устаревших административно-правовых актов, создание новых законов, совершенствование законодательной техники и законодательного процесса;

- формирование новых комплексных институтов административного законодательства – административное процессуальное законодательство и т.д. Комплексное административно-правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать вопросы в данной области;

- становление новой системы административного законодательства - систематизации административного законодательства.

5. Анализ ведомственного нормотворчества показывает, что данная деятельность осуществляется на компетенционной основе. В связи с этим, серьезной проблемой разработки подзаконных нормативных правовых актов является наличие норм в законодательных актах, прямо не определяющих компетенции конкретного государственного органа на урегулирование тех или иных правоотношений. Мировой опыт показал, что полнота и своевременность правового регулирования, эффективность реализации законов являются важнейшими факторами успешного проведения экономических и политических реформ.

Предлагается внести изменения в законы, определяющих компетенцию органов государственного управления или исполнительно-распорядительных органов в сфере нормотворчества и наделить конкретными полномочиями данные органы по разработке подзаконных нормативно-правовых актов.

В связи с этим, в рамках административной реформы, важным направлением является совершенствование административно-правового регулирования механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

В действующем законодательстве регламентируется вопрос оформления лишь проектов постановлений Правительства и распоряжений Премьер-Министра в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 22 июля 1998 г.

6. Представляется необходимым разработать и издать нормативный правовой акт «Правила досудебного обжалования административных дел».

В Казахстане в 2000 г. был принят короткий, состоящий из 25 статей, Закон «Об административных процедурах», который, кажется, не играет пока большой роли. В 2003 – 2004 годах для первой инстанции были введены специализированные административные суды. Однако в соответствии с сегодняшним распределением судебных компетенций эти суды занимаются главным образом административными правонарушениями Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Публично-правовые споры, касающиеся правомерности вмешательства государственных органов в индивидуальные основные права человека с процессуально-правовой точки зрения, регулируются специальными предписаниями гражданского процессуального кодекса.

7. Необходимо разработать и издать Свод законов административного законодательства в целях инкорпорации административного законодательства. Свод законов должен быть как официального, систематизированного собрания издаваемого государством административных нормативно-правовых актов, издаваемого на бумажных и электронных носителях и поддерживаемого в контрольном состоянии, в котором помещаются сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) действующие нормативные правовые акты.

На электронных носителях необходимо ввести в республике эталонный банк административных нормативных правовых актов, который облегчит правоприменение и создаст возможность использовать контрольные тексты этих актов (первоисточники).

8. В целях расширения практики консолидации административного законодательства полагаем необходимым внести изменения и дополнения в Закон РК «О нормативных правовых актах», закрепив понятие консолидированного законодательного акта, структуру и иные требования к юридической технике данного акта.

Теоретико-правовые проблемы систематизации обусловливают необходимость пересмотра содержания, элементов, механизмов проведения и реализации результатов систематизации законодательства и отмечается необходимость внесения изменений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».

Значение систематизации законодательства неоценимо в процессе совершенствования законодательного регулирования, освобождения законодательства от устаревших актов и противоречащих норм, облегчения пользования нормативными материалами, повышения уровня правового воспитания, юридической культуры общества только при условии создания и выработки эффективных и действенных механизмов реализации результатов систематизации.

9. На основе изученного опыта кодификации административного законодательства Республики Казахстан принципами являются: принцип конституционности и законности, объективности, системности, преемственности, демократизма, унитаризма, принцип комплексности и оптимальности при создании актов кодификации, научного подхода, плановости.

10. С учетом масштабной кодификационной деятельностью, важное значение на всех ее этапах приобретает кодификация научного подхода. Научный подход к подготовке и принятию кодификационных актов, призван обеспечить их соответствие потребностям поступательного развития рыночной экономики и культуры, достижениям науки и техники, учет технико-экономических и статистических данных, возможных социальных последствий их применения. Реализация данного принципа - это необходимое условие должной эффективности всего права, его высокого организующего и воспитательного значения. Однако, данный принцип, не находит широкого применения в деятельности правотворческих органов при создании кодифицированных актов. Данный недостаток, может быть преодолен, благодаря разработке научно-методических рекомендаций, по подготовке кодификационных актов. Этот документ, должен быть, основан на учете и использовании новейших данных и достижений науки, состоять, не меньше чем из двух разделов. В первом разделе - Общие положения следует изложить определение понятия кодификации, цели, задачи, виды, принципы и т.д. Второй раздел целесообразно посвятить правилам кодификационной техники, где закрепить основные виды кодификационных актов, издаваемых теми или иными государственными органами, формы их изложения, расположение структурных частей и т.д.

11. Статья 1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях утверждает, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса. Такое утверждение не совсем соответствует ни Закону «О нормативных правовых актах», определяющему параметры нормотворчества, ни фактическому положению вещей. Так как, в соответствии с законом «О нормативно-правовых актах», под законодательством, понимается совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. В связи с этим данная статья нуждается в корректировке, с точки зрения полного толкования законодательства об административных правонарушениях.

Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях посвящен не только различным составам правонарушений, но и в нем предусмотрены вопросы административной ответственности. Кстати, административные правонарушения очень часто перечисляются не только в самом Кодексе, но и в других актах: решениях маслихатов, актах центральных исполнительных органов. Тогда, как, ответственность за эти правонарушения, предусмотрена, только Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях. Однако, в отдельных статьях Кодекс, сам использует формулировки «законодательство об ответственности за административные правонарушения».

Следует внести изменения в статью 1 Кодекса РК об административных правонарушениях, а именно «законодательство об административных правонарушениях состоит их настоящего Кодекса, а также нормативно-правовых актов, предусматривающих административную ответственность, не противоречащих нормам Конституции РК и настоящему кодексу».

12. Административный процесс - это процедура трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (т.е. административных и дисциплинарных споров), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса).

В области права, понятие процесса, неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа, спор в правовом смысле отсутствует. При отсутствии спора, государственный орган, действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования.

Характерные черты административного процесса, состоят в следующем: административный процесс связан с государственным управлением в узком смысле. Однако, в содержание административного процесса, включается не вся управленческая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а лишь ее чисто юридические виды, реализуемые в правовых формах; административный процесс связан с материальным административным правом. Эта связь, выражается в том, что в ходе реализации задач административного процесса, происходит разрешение индивидуально конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Решить индивидуально конкретное дело – значит, применить соответствующую норму материального права, к данному случаю, возможность возникновения которого, предусматривается этой нормой (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т. п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса

13. Новый Административно-процессуальный кодекс РК, по аналогии, с иными кодексами, может состоять из Общей и Особенной частей.

Общая часть кодифицированного административно-процессуального закона, должна закрепить, такие общие понятия, как административный процесс, административное производство, административное дело, административный орган, административный акт. В Общей части, должны быть, сформулированы, также, наиболее общие принципы административного процесса, которые реально действуют в различных видах административных производств. В числе, таких принципов, можно, в частности, назвать принципы законности, гласности, самостоятельности и независимости административных органов при разрешении индивидуальных дел, равенства лиц, участвующих в административном деле, перед законом и перед органом, разрешающим дело, обязанности административного органа представлять заявителю или обязанному лицу информацию, необходимую для возбуждения и правильного разрешения дела. В Общей части, кодифицированного административно-процессуального акта, должен быть, определен также перечень лиц, которые могут участвовать в административном деле, с установлением их процессуальных прав и обязанностей. Представляется необходимым, определить в Общей части, наиболее общие правила разрешения административного дела по стадиям - от возбуждения до исполнения вынесенного по делу решения.

Особенная часть кодифицированного административно-процессуального акта, должна, систематизировать по институциональному признаку нормы, регулирующие порядок осуществления административно-распорядительного и административно-охранительного процессов и входящих в них административных производств. При этом должны быть, определены лишь, наиболее общие правила осуществления каждого из административных производств, входящих в структуру административно-распорядительного и административно-охранительного процессов. Правовое регулирование, любого из указанных в Особенной части кодифицированного акта, административных производств, может быть, построено по следующей схеме;

1) понятие производства, его задачи, цели и специальные принципы;

2) основные специальные понятия, используемые в ходе осуществления производства;

3) стороны, участвующие в производстве, особенности их правового статуса;

4) стадии производства и их особенности.

Особенная часть, должна включать особенности рассмотрения административных споров в зависимости от сферы их применения: по жалобам граждан, дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные, медицинские и др.

Детальная правовая регламентация отдельных видов административных производств, может быть, осуществлена, только на уровне специальных нормативных актов, объединяющих, как правило, соответствующие материальные и процессуальные нормы. Например, административно-процессуальные нормы, регулирующие, наиболее общие правила осуществления лицензионно-разрешительного производства, могут быть систематизированы в кодифицированном акте. Регулирование же, порядка лицензирования отдельных видов деятельности, должно осуществляться специальными нормативными актами.