<<
>>

2.2 Сущность, понятие и значение систематизации административного законодательства Республики Казахстан

Правовая наука и практика свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Однако, постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохранение в неприкосновенности сложившейся структуры системы права.

Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их - все это в значительной мере десистематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодействие нормативных правовых актов. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификация предписаний и приведение их в соответствие друг с другом. Все это обуславливает значительную роль в функционировании законодательства систематизации.

Для того чтобы система законодательства оставалась именно системой, обладала необходимой и достаточной совокупностью элементов, была внутренне согласована, непротиворечива, нормально функционировала, а также совершенствовалась и развивалась, она нуждается в постоянном воздействии на нее специального процесса - систематизации.

Систематизация - это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его внешней и внутренней обработки с целью поддержания системности законодательства и обеспечения субъектов права необходимой нормативно-правовой информацией. Необходимость систематизации обусловлена тем, что постоянно идет процесс издания новых нормативно-правовых актов, с течением времени некоторые акты фактически утрачивают силу, устаревают, накапливаются противоречия между юридическими предписаниями и т. п.

Систематизация законодательства необходима для совершенствования законодательного регулирования, освобождения законодательства от устаревших актов и противоречивых норм, облегчения пользования нормативными материалами, повышения уровня правового воспитания, юридической культуры общества.

/104/

Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизации различного уровня и формы.

В научной юридической литературе принято выделять неоднозначные теоретические подходы к содержанию понятия и элементам систематизации законодательства. Сторонники «узкого» подхода С.Н. Братуся и И.С. Самощенко связывают систематизацию законодательства с упорядочением законодательства[105], приведением его в единую внутренне согласованную систему, посредством инкорпорации и кодификации. Одним из сторонников «широкого» подхода, А.С. Пиголкин, связывает систематизацию законодательства с упорядочением законодательства, но расширяют ее виды и выделяют: инкорпорацию, кодификацию, консолидацию и учет нормативных актов[106, С.236].

В соответствии с юридическим энциклопедичес­ким словарем под систематизацией законодательства понимается деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную внутренне согласованную систему[107, С.422].

Систематизация законодательства (систематизация права) характеризуется как процесс сведения к единству нормативных правовых актов путем внешней или внутренней обработки их содержания. В зависимости от того, как обрабатывается нормативно-правовой материал, различают инкорпорацию (консолидацию) и кодификацию[108, С.558].

Целью любой систематизации является облегчение участникам правореализации установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться в их системе.

Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие - все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений. Бессистемное нагромождение нормативных правовых актов, противоречащих друг другу, не способно быть полноценным регулятором общественных отношений.

Как совокупность правовых норм, административное право является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому большее значение имеет систематизация законодательства, которая проводится во всех отраслях права.

Деппе Й. делая анализ казахстанского административного законодательства отмечает, что до сих пор существуют неясности и трудности понимания предмета административного права. Это вызвано тем, что нормативной базой для административного права республик являлись в Советском Союзе кодексы об административных правонарушениях, которые постоянно дополнялись и снабжались общими принципами и процессуальными предписаниями, создавая впечатление, что являются отправной точкой и фундаментом особого административного права. К области их применения относилось только преследование нарушений общественного порядка[109, С.24].

По мнению Деппе Й, административное право, представляло собой регулирующее публичное право государства, которое, действовало повсеместно и должно было соблюдаться каждым. На этом фоне индивидуальные ненормативные административные акты, играли в правоотношении «государство – гражданин» довольно незначительную роль. Корни сложившейся правовой ситуации, нужно было, искать в бытовавшем при советском социализме отношении к гражданским правам. Права граждан, рассматривались, не как субъективные правомочия, за которые пришлось бороться, добиваться и отстаивать их у государства, а как само собой, разумеющиеся, предоставленные и распределенные властью.

Если представить себе, что вопрос наделения граждан правами однозначно решен и не вызывает сомнений, то сразу же возникает проблема справедливой реализации этих прав государством и наказания правонарушителей. Вопросы приобретения и защиты индивидуальных правомочий и действия государственных ведомств по отношению к каждому отдельному гражданину, оказываются большей частью за пределами регулирования. Советские юристы занимались главным образом внутренней организацией административных органов и правилами издания и исполнения повсеместно действующих административных распоряжений, в то время как западноевропейские правовые системы разрабатывали правовые масштабы к вопросу соразмерного участия и заслушивания гражданина в административном споре. Социалистический подход, оказал влияние на дальнейшее развитие основных материй общего административного права, в том числе на защиту доверия к действительности государственных решений, на правовую судебную защиту, а также на исполнение административных распоряжений, издаваемых в отдельном конкретном случае.

Венгерский ученый в своих исследованиях отмечает, «что и по сей день особую проблему для государств СНГ представляет разграничение частного и публичного права. Обоснования судебных решений демонстрируют порой, насколько нечеткую границу между обеими правовыми областями, а в повседневной жизни обращает на себя внимание, что понятия «общественный интерес» и «общественная задача» не получили в сознании людей того значения, которого заслуживают. Мысль о том, что не только гражданин должен служить государству, но и государство со своей стороны имеет определенные обязанности по отношению к гражданам, носит на фоне современной экономической и социальной ситуации несколько утопический характер и является для большинства скорее идеальным представлением, чем серьезным требованием. Несмотря на это, имеется множество общественных задач, которые непременно должны выполняться как в интересах государства, так и в интересах граждан, и это только вопрос времени, когда юридическая наука и административное судопроизводство определят данные понятия более четко»[110, С.25].

Существуют различные принципы и правила при рассмотрении частноправовых и публично-правовых правоотношений. Трудности вызывает сам вопрос отнесения правоотношения к публично-правовым. Правоотношение, не может быть, квалифицировано, как публично-правовое только потому, что в нем участвует государство или носитель общественной управленческой деятельности. Применение для этой цели, критерия, «кто является субъектом рассматриваемого правоотношения» не годится здесь уже хотя бы по причине обширной области частноправовой деятельности, в которой государство принимает участие, как равноправный субъект экономического оборота и в соответствии с гражданско-правовыми законами. Это означает, что государство, с одной стороны, обладает свободой заключения договора, но с другой – должно точно так же, как отдельные граждане или предприятия, обращаться в суд, чтобы осуществить свои правовые требования. Какие-либо односторонние распоряжения здесь невозможны.

Как правило, решения административных органов, являются для граждан обязательными. Этот факт объясняется функцией административных органов, состоящей в выполнении порученных им общественных заданий. Адресат административного распоряжения, должен исполнить его, или прибегнуть к имеющимся средствам обжалования.

Правовые отношения, возникающие вследствие того, что государственные органы приказывают, разрешают или предоставляют гражданину что-либо, традиционно обозначаются, как отношения подчиненности гражданина государственной власти. Такая оценка основана на том, что государственные и административные органы действуют в общественных интересах и могут, как правило, без предварительного согласия с гражданином принимать решения и отдавать приказы.

Данная концепция прослеживается и в теории, которая рассматривает публичное право, как особое право государства и задается вопросом, действует ли правовая норма только по отношению к государству, давая ему какое-либо право или накладывая обязанность, или же ее адресатом является любое частное или юридическое лицо.

Публично-правовые нормы наделяют государственные и административные органы полномочиями государственной власти, которые позволяют им не только быстро и эффективно выполнять свои задачи, но одновременно с этим осуществлять вмешательство в защищаемые Конституцией основные права граждан. Граждане, в свою очередь, должны акцентировать свою подчиненность государственной власти, но только при соблюдении целого ряда правовых предпосылок. Формулировка основополагающих предпосылок законности действий государственных органов и является предметом общего административного права. Принципиальные проблемы, возникающие у отдельных граждан или юридических лиц в результате действий государственных органов, схожи во многих странах.

Подопригора Р.А. отмечает, что правовое определение административного акта, облегчает решение многих предметных вопросов общего административного права, поскольку оно создает четкие единообразные правила для этой формы административных действий. Предварительные высказывания административного органа или шаги, предпринимаемые им перед изданием административного акта, не могут быть обжалованы изолированно. Как правило, гражданин должен дождаться вынесения заключительного решения органа в форме административного акта. Изначально недействительным административный акт бывает только на определенных и перечисленных в законе основаниях. При их отсутствии даже противозаконный акт, сначала является действительным и подлежит исполнению. Любой административный акт можно обжаловать в течение определенного срока. По истечении данного срока акт вступает в постоянную силу, и тогда даже само ведомство, издавшее этот акт, вправе отменить его только при наличии предпосылок, перечисленных в Законе РК «Об административных процедурах»[111, С.57-60].

Подобные правила можно было бы установить и без единообразного определения в законе понятия «административный акт», создав, например, для каждой области административного права особые предписания относительно действенности и отмены принятых решений. Преимущество единообразного регулирования формы действия административного акта, состоит в том, что в интересах гражданина, закон в каждом случае, предоставляет ему наиболее важные права (например, право на заслушивание, право участия и т. п.), причем это касается также простых или неформальных административных процедур. Если орган, вторгается в права затронутого административным актом лица, то он должен предоставить этому лицу возможность высказать свою точку зрения. Кроме того, затронутые лица имеют право на ознакомление с документами дела, если эта информация является необходимой для защиты их правовых интересов[112, С.26].

Теоретически различные предметы общего административного права, включая административную процедуру государственных органов и административное судебное производство, могут быть урегулированы, как в одном всеобъемлющем административном кодексе, так и в отдельных законах. Первое время вопрос кодификации был тесно связан с введением специализированных административных судов. После их введения оказалось, что обстоятельство не является решающим. Важно, чтобы правовая защита гражданина от органов власти продолжалась и в суде и подчинялась бы определенным правилам. В Европе кодификация общего административного права также не представляет единой картины.

В Германии, наряду с законом об административных процедурах (1976), существует закон об административном судопроизводстве (1959). Кроме того, были введены независимые, отделенные от обычной подсудности, специализированные административные суды. Грузия и Армения переняли такое разделение на закон о работе административных органов, с одной стороны, и закон о судебном процессе – с другой, без введения специальных административных судов. В Грузии для рассмотрения административных споров были созданы специализированные коллегии при обычных судах В Эстонии существует, как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве. Для первой инстанции были введены административные суды, начиная со второй инстанции административные споры, рассматриваются специализированными коллегиальными органами общих судов[113, С.26].

В России решением публично-правовых споров занимаются, как экономические, так и обычные гражданские суды – в зависимости от того, идет речь о юридических или физических лицах. Таким образом, соответствующие судебные положения содержат главы, посвященные публично-правовым спорам. Для сравнения: предписания кодекса об административных правонарушениях касаются исключительно санкционирования административных правонарушений. К сожалению, общий закон об административных процедурах существует много лет только в виде законопроекта, которому еще не удалось преодолеть парламентский барьер.

В Казахстане в 2000 г. был принят короткий, состоящий из 25 статей, Закон «Об административных процедурах», который, не играет сегодня большой роли. В 2003 – 2004 годах для первой инстанции были введены специализированные административные суды. В соответствии с сегодняшним распределением судебных компетенций, эти суды занимаются, главным образом, административными правонарушениями Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушенияхПублично-правовые споры, касающиеся правомерности вмешательства государственных органов в индивидуальные основные права человека с процессуально-правовой точки зрения, регулируются специальными предписаниями гражданского процессуального кодекса. Единые правила о досудебном обжаловании отсутствуют[114, С.26].

Представляется необходимым разработать и издать нормативный правовой акт «Правила досудебного обжалования административных дел».

Систематизация административного законодательства имеет существенное теоретическое, практическое и познавательное значение. Административные нормы требуют введения внешних форм своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться участники правоотношений, которым они адресованы. Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, заключается в наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Очень часто теоретики и практики называют систему источников административного (финансового и других отраслей) права, административным (финансовым и т.д.) законодательством.

Система административно-правовых актов требует совершенствования. Основные направления этой работызаключаются в:

- повышении качества, взаимосвязи правовых норм;

- принятии всех необходимых для проводимых реформ норм;

- усилении роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок сделано много. Приняты законы Республики Казахстан о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

- устранении пробелов в административно-правовом регулировании.

В Казахстане реформа административного права еще не завершилась. Существующие пробелы в административном законодательстве полностью еще не устранены. Отсутствие многих законов, а иногда дублирование норм других законодательных актов, требует дальнейшего изучения и устранения этих недостатков. Решением данной проблемы и является систематизация административного законодательства, которая приведет к упорядочению всех нормативно-правовых актов.

Наличие значительного массива различных законодательных и подзаконных актов, регулирующих специальные виды административной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, ставит проблему систематизации административного и административно-процессуального законодательства; тормозит его развитие в условиях формирования правового государства. Данные акты, зачастую противоречат друг другу по аспектам формального характера, то есть по вопросам процедур принятия индивидуально правовых актов и регулирования определенных областей деятельности в сфере административно-правовых отношений.

С усложнением системы административно-правовых отношений растет и число их регулирующих нормативных актов. Растущий массив нормативных актов требует периодического проведения работы по их упорядочению: очевидно, что нормативно-правовые акты реально действуют только тогда, когда они дополняют и развивают друг друга, а не тогда, когда они противоречат друг другу, порождая пробелы правового регулирования.

Задачу приведения нормативно-правовых актов в систему, их группировки, переработки выполняет систематизация нормативно-правовых актов – деятельность по упорядочиванию и совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативно-правовых актов или их сборников[117, С.284].

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 2.2 Сущность, понятие и значение систематизации административного законодательства Республики Казахстан:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. § 3. Исследование вопросов источников трудового права в дореволюционной, советской и современной науке трудового права
  3. § 4 Понятие системы источников трудового права и их классификация
  4. § 3 Международные договоры государств - членов ЕАЭС в сфере труда: понятие, классификация, современные тенденции
  5. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК[1131]
  6. 4.2 Юридический анализ обстоятельств конкретного дела и судейское усмотрение в практике отправления казахстанского правосудия
  7. 2.3. Правовое регулирование применения мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований по законодательству государств ближнего зарубежья
  8. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  9. § 2. Видовой и непосредственный объекты преступлений, направленных против ребенка, как критерий их систематизации
  10. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  11. Введение
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. 1.1 Соотношение административного права и административного законодательства
  14. 1.3 Основные принципы административного законодательства
  15. 2.2 Сущность, понятие и значение систематизации административного законодательства Республики Казахстан
  16. 2.4 Теория кодификации и ее применение в систематизации административного законодательства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -