<<
>>

4.6 Совершенствование законодательства об административных процедурах

На данный момент, проблемы совершенствования государственного управления, реализации административных реформ и модернизации исполнительной власти являются актуальными, что подтверждается Посланием Президента РК народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» (Астана, 28 февраля 2007 г.) [276], а также рекомендациями Н.А.

Назарбаева, высказанными на совещании по вопросам проведения административной реформы (Астана, 17 сентября 2004 г.). По мнению Президента РК, необходимо, разделить функции государственного управления на стратегические, реализационные и контроля, то есть нельзя, чтобы один орган, сам писал правила, сам же их реализовывал и потом контролировал [277]. В этой связи, следует отметить, что имеющиеся исследования, которые касались вопросов статуса отдельных органов исполнительной власти, оказались недостаточными для обеспечения реализации административной реформы. На данный момент, имеются отдельные работы, посвященные формам правоприменения и компетенции органов исполнительной власти, касающиеся главным образом правил и организации работы аппарата государственного управления [278, С.52].

Принятие новых нормативных документов в области совершенствования административных процедур и новые тенденции в развитии отрасли административного права в Республике Казахстан обусловили необходимость детального исследования проблем природы административных процедур.

Административные процедуры - это основное требование реализации нормы права. Для определения границ их применения, необходимо исследовать их виды и дать классификацию. Практически, все рассмотренные нами выше кодификации и систематизации, так или иначе сталкивались с проблемой регулирования процедур взаимоотношений субъектов административного права в той или иной области отношений. Никакая из форм систематизаций, данную задачу, до конца не решила. Можно привести, например, положения Налогового кодекса, в качестве, более или менее «удачного» решения (с точки зрения полноты регулирования) процедурных вопросов в рамках налогового администрирования.

Однако, во-первых, это всего лишь одна из сфер взаимоотношений с государственными органами, а во-вторых, она не позволяет установить для таких взаимоотношений единых, универсальных принципов.

Таким образом, по-прежнему, как нельзя более актуальной остается задача разработки и принятия законодательства об административных процедурах, ставящего своей конечной целью решение проблемы административного произвола и коррупции в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, в законе «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года [279] «Под административными процедурами понимаются:

1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;

2) процедура организации работы государственного аппарата;

3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан;

4) основные начала процедур принятия решений в области экономики. При этом, под административными процедурами, должны в целом, пониматься установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам.

Известно, что во многих странах с развитой рыночной экономикой, достаточно эффективно действуют комплексные нормативные акты, устанавливающие общие принципы деятельности чиновников по рассмотрению заявлений граждан и организаций, а также универсальные административные процедуры (примерами могут служить Швейцария и Германия).

Предполагается, что соответствующий закон в Республике Казахстан должен охватывать широкий круг заявлений, рассматриваемых органами исполнительной власти. В Законе «Об административных процедурах» следует предусмотреть, что действие законодательства об административных процедурах должно распространяться на отношения в сферах:

а) регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

б) лицензирования отдельных видов деятельности;

в) регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

г) предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятия этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

д) предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств государственного и местного бюджета, а также средств государственных внебюджетных фондов;

е) размещения государственных (муниципальных) заказов;

ж) управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

з) выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

и) обязательной сертификации продукции, работ и услуг;

к) регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

л) регистрации транспортных средств;

м) предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

н) приватизации жилых помещений;

о) назначения и выплаты пенсий, пособий;

п) признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

р) выдачи документов, имеющих юридическое значение;

с) предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, за исключением некоторых отношений.

Приведенный перечень, сфер действия закона, позволяет сделать вывод о том, что общим критерием для них являлось бы, наличие волеизъявления гражданина или организации получить, удостоверить или зарегистрировать какие-то свои правомочия: приобрести определенный статус, заняться какой-либо деятельностью, получить материальное благо или освободиться от имущественных затрат и т.п.

Объединять эти процедуры должны общие принципы, на которых должно строиться рассмотрение индивидуальных заявлений и принятие индивидуальных решений. В связи, с этим, важным аспектом является четкое представление о том, что должно составлять сферу действия данного закона: закон должен определять принципы общих и специальных административных процедурах.

Данная деятельность предопределяет и целесообразность прямого или косвенного обозначения в законе тех административных процедур, которые остаются вне сферы действия данного закона. Не обязательно, что в таких случаях «выведение» определенных процедур за рамки закона (за рамки общей процедуры) ухудшает положение частных лиц.

На основании таких перечней, должно быть ясно, каковы данные исключения, а также то, что только такие исключительные случаи и не подпадают под общие правила – то есть на все остальное должны распространяться положения закона об административных процедурах.

В то же время, общеправовой принцип о том, что последующий закон, отменяет закон предыдущий, позволяет законодателю установить и иные исключения. Такие исключения требуют законодательного оправдания – они должны устанавливаться, только в случаях исключительной специфики регулируемых отношений и только с учетом баланса публичных и частных интересов. Основанием, для введения, таких исключений (ограничений) для законодателя, служит принцип правового государства, который в данном случае и предопределяет то, что недопустимость «ухудшения» положения гражданина по сравнению с положениями закона об общих административных процедурах может и должна реализовываться не путем ограничения свободы законодателя самим же законодателем (когда сам закон предусматривает невозможность введения других исключений из закона, что, в принципе, неправильно и невыполнимо), а путем увязки содержания будущих исключений с конституционными принципами (в частности, балансом публичных и частных интересов).

В связи, с этим, например, очевидными будут такие исключения из сферы действия универсального закона об административных процедурах, как налоговые и таможенные отношения, где определенное «ухудшение» позиции частного лица связано с высоким публичным интересом (формирование бюджета для целей всего общества), или, например, сфера социального обеспечения, где позиции частного лица должны быть «усилены» в связи с его слабой защищенностью в данной области.

Закон «Об административных процедурах» содержит перечень подобных исключений, уже в самом тексте. Действие предусмотренных настоящим Законом процедур не распространяется на:

1) рассмотрение обращений граждан и иных дел, порядок рассмотрения которых установлен законодательством об административных правонарушениях, уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством;

2) подготовку нормативных правовых актов, процедура подготовки которых предусмотрена иными законодательными актами;

3) стратегический, бюджетный и индикативный виды планирования, порядок осуществления которых устанавливается специальными законодательными актами.

Однако, положения закона не должны распространяться на отношения в сферах:

а) подготовки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления;

б) приватизации государственного и муниципального имущества, кроме жилых помещений;

в) производства по делам об административных правонарушениях, конституционного, уголовного и гражданского судопроизводства;

г) установления, введения и взимания налогов и сборов, в том числе таможенных платежей;

д) государственной и муниципальной службы или трудовых отношений;

е) проведения публичных конкурсов и других отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, регулируемых гражданским законодательством РК;

ж) эмиссии и обращения ценных бумаг;

з) подготовки и принятия актов, не связанных с предоставлением, удостоверением, регистрацией и приостановлением (прекращением) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц;

и) подготовки и принятия актов субъектами, не являющимися исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления или их должностными лицами.

Стоит согласиться, что специфика сфер, приведенных в перечне, вполне может претендовать на особенность и может быть оправдана «для исключения» из сферы действия закона.

Другим вариантом, могло бы быть решение, статья которого устанавливает, что:

1) Настоящий закон устанавливает процедуры издания, изменения и отмены индивидуальных актов административными органами.

2) настоящий закон, не применяется в рамках административных дел, к процедурам защиты правовых ценностей, за исключением норм, регулирующих заявления в органы надзора, и принципов правового государства.

3) Допустимо принятие отклоняющихся или дополняющих норм в других правовых актах. Акты административных органов, несовместимые со смыслом предписаний данного закона, не имеют правовой силы».

В первом, и во втором случае, речь идет о соотношении общих и специальных административных процедур.

То есть, концептуально, это должно бы выглядеть так: закон об административных процедурах, устанавливает общие принципы административных процедур, а законодатель, в исключительных, «оправданных» случаях в специальном (по отношению к законодательству об административных процедурах) законодательстве устанавливает специальные процедуры. Типичным примером, являлось бы, соотношение закона об административных процедурах и положений Налогового кодекса.

Два приведенных выше примера законопроекта, решают этот вопрос по-разному. В первом случае – устанавливаются закрытые перечни, как сферы действия закона, так и исключений из него. При этом устанавливает, что «другие законы, регламентирующие административные процедуры предоставления, удостоверения, регистрации, приостановления (прекращения) отдельных видов правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, не должны противоречить настоящему закону».

Закон, делая положения общими, устанавливает некоторые исключения, а также допускает принятие «отклоняющихся или дополняющих норм в других правовых актах».

Вторая альтернатива, оставляет законодателю больше простора для маневров в смысле введения «исключений» из регулирования.

Теоретически это не совсем так. Ранее, мы уже говорили о том, что законодатель, не может сам себя «связать» положениями простого закона: законы являются актами одного уровня, и, в случае коллизии применению подлежит более поздний и/или специальный закон. В целом, вопреки не совсем верному принципу приоритета акта, первичного по времени, оставление за последующим законодателем права изменить содержание регулирования представляется более корректным с позиции законодательной техники и политической логики. Единственная особенность, может прослеживаться в отношении кодексов. Их «приоритет» по отношению к последующему законодательству связан, скорее, не с их большей юридической силой, а с тем, что они полным образом регулируют соответствующую сферу, не оставляя простора для дополнительного регулирования. В связи, с этим, остается, одна возможность внесения изменений в кодифицированный акт.

Вопрос о том, в какой степени можно вести речь о принятия не закона, а кодекса об административных процедурах, – остается открытым. Во-первых, все предложенные проекты говорят об обычном, и систематизирующем законе. Во-вторых, до сих пор нет четко очерченной сферы, которую бы полностью покрывал соответствующий кодекс, сообразно с правилами кодификации. До конца не ясно, какие сферы останутся специальными по отношению к общим правилам кодекса (закона) об административных процедурах и каким образом «сдержать» законодателя от расширения перечня этих специальных областей.

В связи с этим интересно добавить положение Закона «Об административных процедурах»: «Не допускаются принятие и применение нормативных правовых и административных актов, ухудшающих по сравнению с настоящим законом положение организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах».

Данная норма направлена на то, что в рамках специального законодательства должны быть соблюдены общие принципы законодательства об административных процедурах.

Очевидно, что одной из основных причин, обусловливающих потребность в наличии четкого и прозрачного законодательства об административных процедурах, является необходимость защитить заявителя от недобросовестности, коррумпированности и непрофессионализма административного органа (должностного лица), а также предупредить возможность коррупционного сговора между заявителем и соответствующим должностным лицом.

Вполне ясно, что основными целями законодательства об административных процедурах должны служить:

- унификация и универсализация условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней, заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и тем самым осуществление систематизации законодательства, регулирующего эти отношения;

- обеспечение открытости, публичности, прозрачности всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;

- установление гарантий от административного произвола;

- рационализация работы государственного аппарата.

Для достижения данных целей, в закон об административных процедурах, должны быть заложены определенные основные элементы, которые могут сделать данный акт, до определенной степени «универсальным» в своей области – то есть позволили бы ему, с одной стороны, заложить основы (основные принципы) административных процедур, а с другой – учесть специфику отдельных отраслей и соответственно процедур.

В связи, с этим, наиважнейшей задачей является введение общих принципов административных процедур и связанных с ними понятий, которые находили бы, реальное воплощение в конкретных нормах законодательства об административных процедурах, регулирующих конкретные процедурные шаги.

Центральным понятием, на котором должно базироваться унифицированное законодательство об административных процедурах и, которое до сих пор является чрезвычайно противоречивым, должно быть названо определение административного акта (в смысле индивидуально-правового акта).

Необходимо учитывать, что сложность такого определения, связана не только с отсутствием единства подходов к определению административного акта в науке административного права, но и в необходимости отразить в ясной и доступной форме те универсальные черты форм выражения власти, которые присущи всем многообразным действиям администрации.

Можно установить исчерпывающий перечень форм действий администрации для достижения публичных целей. Однако, пока законопроекты, не идут по этому пути, отдавая, в частности, предпочтение установлению понятия административного акта и предлагая перечень формальных и материальных критериев его законности.

Формальные критерии законности акта, включают целый перечень условий: начиная от процедуры его принятия и заканчивая его формой, как таковой (например, письменной или устной).

С учетом того, что органы (должностные лица) не всегда «приучены» руководствоваться в своих действиях (при принятии ими актов) исключительно теми формальными требованиями, которые предписаны законодательством, важным представляется, установление принципа недопустимости ограничения применения закона к актам, которые по формальным основаниям не подпадают под его действие. Нарушивший формальные стороны (в частности форму) принятия административного акта, орган, не должен избегать ответственности (в виде оспоримости данного акта). Другими словами, если административный орган, сам допустил формальные нарушения при принятии акта (например, подпись акта неуполномоченным должностным лицом и т.п.), это не должно, приводить к тому, чтобы от подобных нарушений, страдало правовое положение и законные интересы гражданина или юридического лица, в отношении которого был издан данный административный акт.

Вместе с тем, закон об административных процедурах, должен, прежде всего, служить одной из важнейших своих целей – предоставить общие для административных процедур основания определения законности административного акта.

При установлении процедур необходимо учитывать определенные этапы и требования, которые подлежат обязательному включению, как вытекающие из общих принципов, а именно: статус и заслушивание участников, ознакомление участников с материалами дела, обязательное указание на право и механизм обжалования административного акта и др.

Таким образом, актуальной остается задача разработки и принятия законодательства об административных процедурах, то есть законодательства, устанавливающего нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам. Конечной целью данного законодательства, должно стать, решение проблемы (установление гарантий от) административного произвола и коррупции в административных органах и повышение эффективности государственного аппарата.

В настоящее время, рассматриваются варианты принятия систематизирующего закона об административных процедурах (или об основах административных процедур), который мог бы четко прописывать принципы и порядок осуществления общих административных процедур, а также, допускал возможность существования специальных административных процедур, как в рамках данного закона, так и в рамках иных нормативных актов. Опасность того, что несмотря на «самоограничение» законодателя, тот, все же, может, воспользоваться правилом о том, что последующий закон (и более специальный закон) отменяет (развивает) закон предыдущий, и тем самым свести к нулю, положения систематизирующего закона об административных процедурах, наталкивает на необходимость рассмотрения возможности о принятии кодифицирующего акта. Так как кодекс является обычным законом, законодатель, в последующих своих законах, может отклониться от предыдущего содержания. Поскольку кодекс, претендует на полноту регулирования, и такая полнота должна соблюдаться (то есть все мыслимые специальные административные процедуры, которые должны содержаться в таком кодексе или, по крайней мере, должны заложить основы для каждой специальной процедуры), любые последующие «отклонения» повлекут за собой внесения изменений в данный кодифицированный акт. Такие изменения, вносить сложнее, так как, они не могут косвенно «ломать» принципы, содержащиеся в общей части кодифицированного акта. С точки же, зрения содержания изменений, недопустимость «ухудшения» положения гражданина по сравнению с положениями закона административных процедурах может и должна реализовываться путем увязки содержания будущих законов об административных процедурах с конституционными принципами, составляющими основу взаимоотношений гражданина (юридического лица) и государства.

Принятие кодифицированного акта, было бы, наиболее предпочтительно для регулирования административных процедур.

Центральным понятием должно:

- базироваться унифицированное законодательство об административных процедурах;

- быть определение административного акта (в смысле индивидуально-правового акта);

- четкое установление формальных и материальных требований (критериев) к формам действия (бездействия) администрации.

Данные критерии, должны предоставить общие для административных процедур основания, определения законности административного акта. С учетом того, что администрация не всегда полностью следует в своих действиях (при принятии актов), тем формальным требованиям, которые предписаны законодательством, важным представляется установление принципа недопустимости ограничения применения закона к актам, которые по формальным основаниям не подпадают под его действие: если административный орган, сам допустил формальные нарушения при принятии акта, это не должно приводить к тому, чтобы страдало правовое положение и законные интересы гражданина или юридического лица, в отношении которого был издан данный административный акт.

Исследование категорий административных процедур с различных позиций, приводит к выводу о том, что процедуры, признаваемые, как порядок работы органов исполнительной власти, в новых условиях взаимодействия государства и общества получают межотраслевое значение и могут быть, использованы, как инструмент познания правовой действительности и обеспечения прав, свобод и защиты законных интересов физических и юридических лиц.

Сущность административных процедур, хотя и связана с моделью государственного управления, но не тождественна полномочиям органов исполнительной власти, а является, как связующим звеном между управленческой, так и охранительной деятельностью государства. Важна не только констатация взаимосвязи стратегических, реализационных, контрольных функций, но и их разграничение с помощью процедур, применительно к каждому виду органа, его структурам.

Востребованность административных процедур, сопряжена с усилением роли административных органов, их полномочиями, которые постоянно корректируются, отвечая на вызовы времени. Значение этих обстоятельств и тенденций, напрямую связаны с практикой, которая периодически требует уточнения курса движения, и достижения определенных результатов.

Следует констатировать, что административные процедуры могут быть взаимосвязаны с производством и административным процессом, а их проявления свидетельствуют о разных характеристиках (принятие акта и принятие постановления по делу об административных правонарушениях). Несмотря, на различные версии, определяющие содержание административных процедур, они имеют общую идею, которая отражена в энциклопедических изданиях. Процедуры в переводе с латинского языка – это установленный порядок ведения, рассмотрения каких-либо дел [280, С.56].

Предложения о кодификации административного права, включая административную процедуру государственных органов, возможны лишь теоретически. Не следует увязывать кодификацию административного права с деятельностью специализированных административных судов. Идея кодификации, может быть и конструктивной, если иметь в виду, что - это позволит унифицировать правила применения административных процедур, а также упорядочить управление отдельными сферами, не прибегая к искусственному формированию строительного, дорожного, школьного, медицинского права.

Полагаем, что понимание административной процедуры основывается на системных признаках самого административного права, и дает, в свою очередь, право специалистам полагать, что ценности права, органично воплощаются в практическое администрирование.

Использование административных процедур в рамках проводимой в Республике Казахстан, административной реформы предполагает изучение административных процедур и правильное их применение.

В этой связи, можно отметить, что:

1) административные процедуры существуют относительно автономно от иных правил и регламентов (технических и иных порядков деятельности);

2) административные процедуры полезно развивать профессиональным специалистам права и управления;

3) административные процедуры концентрируются и систематизируются в определенной степени.

Абстрагируясь от деталей администрирования, важно установить, кто правомочен принимать решения и какое значение будет иметь соответствующий правовой акт.

Конструктивность процедур выражается в том, что они применяются на основе знания правовой действительности. Например, с точки зрения формальной логики, доставление, привод, задержание означают принудительное препровождение лица. В качестве процедур обеспечения, данные действия применяются к разным лицам и по разным поводам (для составления протокола, выяснения личности, участия в производстве).

С учетом многочисленных характеристик, практики администрирования, можно сделать вывод о том, что процесс представляет содержание юридической деятельности, а процедура – модель такой деятельности (порядок ведения дела). Если, организацию дорожно-постовой службы дорожной полиции, можно рассматривать, как процесс, то особенностью осуществления отдельных действий, возможно, регламентировать процедурами (контроля, досмотра, отсрочения, задержания). Полагаем, что процесс связан с масштабом законопослушного поведения, а процедура – матрица (правило конкретного случая).

Можно согласиться с тем, что административные процедуры нуждаются в систематизации, обеспечивающийиндивидуальную правовую защиту граждан от действий органов власти. В этой связи, необходимо, определиться в предмете публичного (административного) иска и порядке принятия его к рассмотрению.

Следовательно, административные процедуры, как и другие категории административного права, представляют высшую ступень абстрактных знаний в теории административного права и процесса.

Необходимо подчеркнуть правореализующий, правоприменительный характер, признаваемый за административными процедурами. Именно, по этим основаниям, административные процедуры, прежде всего, сопряжены с необходимостью нормировать, упорядочить и обеспечить виды позитивной управленческой деятельности. В этом контексте, теоретических дискуссий вокруг административных процедур, ограничиваются констатацией положений: 1) связаны ли они, с защитой субъективных прав или мерами по пресечению каких-либо ограничений этих прав;

2) необходимы ли, процедуры всякий раз, когда требуется разрешение публичного спора, либо спора о нарушении публичной нормы, которая ведет к ограничению субъективных прав;

3) и возможна ли кодификация этих процедур.

Подобная коллизия сложилась, скорее всего, из-за попыток обосновать управленческий и административно-процессуальный кодексы. Критически, оценивая подобную ситуацию, Бахрах Д.Н. отмечает, что регламентация административных процедур, может активизировать «роль государственных служащих в отказе запросов граждан, поскольку это не предусмотрено процедурой» [281, С.29].

При выявлении сущности правоприменительных процедур, следует установить, возможность действия (требования), управомоченным лицом, определенных действий или воздержания от действий. Например, принятия организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения (ст. 6 Закона РК «Об административных процедурах»). Это, позволяет характер прав и обязанностей, предусмотренных административными процедурами отличать от иных требований (технических, общественных и др.).

Анализ внутриорганизационных отношений, а также отношений, направленных во вне (межотраслевые, межгосударственные) с позиции прав и обязанностей участников отношений, свидетельствует, что сами процедуры направлены на достижение конечного результата.

Нередко, законодатель, исходит из общих положений правового статуса государственного органа, а не характера деятельности. Например, по законодательству аудиторская и оценочная деятельность относятся к разным видам (предпринимательская и иная) деятельности.

Административные правоприменительные процедуры - суть искусственно сконструированные правовые отношения на основе познания управленческих связей. Повторяемость, общность, объединительность позволяют сделать вывод о том, что процедуры выступают законами управленческих связей.

Цель процедур - реализация компетенции субъектов права, законов, подзаконных актов и иных норм, регламентов. Кроме того, административные правоприменительные процедуры направлены на преобразование будущего и связаны с реализацией политического интереса.

В исследовании, обращается внимание, что законодатель, нередко своеобразно трактует содержание процедур. В Законе РК «Об административных процедурах», под процедурами, понимается порядок принятия и исполнения решений, порядок организации работы государственного органа, рассмотрения обращений граждан и т.д. В то время, как в Законе РК «О нормативных правовых актах», дается перечень производных нормативных актов, которые регулируют, те же вопросы, фактически определяющие содержание правоприменительных процедур (внутренний порядок деятельности, статус соответствующих органов и порядок осуществления полномочий правоприменительных органов). Подобное разночтение является относительно-определенным. Даже, в тех государствах (США и др.), где имеются многочисленные правоприменительные процедуры, они проводятся в зависимости от требований статуса органа (должностного лица). К ним относят процедуры регистрации, отстранения, односторонние действия, альтернативные способы решения спора и т.д.

Особого внимания заслуживают административные процедуры, задачами которых, является систематизация технико-юридических норм, стандартов, регламентов. Сегодня, нет единого взгляда на природу технико-юридических норм и ответ на вопрос, следует ли их относить к правовым актам.

Полагаем, правоприменительные процедуры, должны учитывать не только объективные свойства предмета, но и правовое положение субъекта (например, право приостанавливать и (или) отменять действие разрешительных документов, привлекать к ответственности лиц, регулирующих продукцию, подлежащую уничтожению, ибо она не соответствует установленным требованиям). Соответственно и техническое регулирование, содержит административные требования (процедуры) к установлению, применению и исполнению требований уполномоченных органов (должностных лиц) к продукции, услугам, процессам.

Сущность административных правоприменительных процедур, таким образом, связана с организацией управленческих, правоприменительных отношений.

Таким образом, существуют следующие виды административных процедур.

Так, переговорно-согласительные процедуры предназначены для решения публичных проблем, с участием многих субъектов права (внутри государственных, межгосударственных), на примере коллизий в деятельности Всемирной торговой организации (ВТО). Характерная особенность подобных процедур заключается в том, что они имеют адресную направленность и реализуются при наличии данного адресата. Суть этого, заключается в том, что, следуя предписанию нормы (процедуры), воплощающей организацию, соответствующие субъекты, в известной мере, отождествляют себя с этой организацией, а соответственно реализуют свои возможности во времени, пространстве и реальном поведении.

Организационные процедуры, следует отделять от правоприменительных решений, поскольку, понятие «акт», может иметь значение не только, как источник действия, но и акт-документ; организационные процедуры - это результат применения юридических норм, нормативов; подход к установлению организационных процедур должен быть творческим, то есть давать возможность действовать по своему усмотрению.

Функциональные процедуры раскрывают теоретическое значение и особенность функциональных процедур. Решающее значение в проведении статистического сегмента действия функциональных процедур, выражается в правомочности принятия уполномоченными органами (должностными лицами) организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения. Особенность функциональных процедур заключается в том, что они обеспечивают реализацию индивидуального предписания (установление сроков исполнения и конкретных исполнителей для обеспечения исполнения правовых актов, решение о прекращении производства по обращениям граждан и т.д.). Таким образом, функциональные процедуры способствуют выполнению самого решения.

Фактически контрольные процедуры, входят в механизм системы сдержек и противовесов судебной и исполнительной власти. Так, с точки зрения формы процессуального документа, заявления и жалобы рассматриваются по разным правилам (ГПК РК, Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»). Суть не только в разных нормах, но и в бремени доказывания в связи с защитой нарушенных прав и свобод граждан [282, С.170].

Названная проблема подведомственности дел, связана с обеспечением конституционности. как нормативных правовых актов, так и действий органов (должностных лиц). При этом, контроль, может быть непосредственным (когда отменяется акт), так и опосредованным (когда приостанавливается действие акта). И, хотя в Законе РК «Об административных процедурах» (ч. 2 ст. 5) говорится о том, что противоречащие требованиям Конституции РК и законодательству, акты являются недействительными, но масса фактов признания их таковыми, сопряжена со специальными процедурами. Так, в соответствии с требованиями Закона РК «Об административных процедурах» должностные лица могут осуществлять возложенные на них функции от имени:

1) конкретного должностного лица, государства в порядке единоличного распорядительства;

2) конкретного государственного органа и его структурных подразделений (как в порядке единоличного распорядительства, либо в коллегиальном порядке), а применительно к Кодексу об административных правонарушениях речь идет, как о судье, так и о суде (ст. ст. 539, 541 КоАП РК). Возникает корректный вопрос: от чьего имени осуществляется контроль и принимается решение? Путем логического толкования можно сделать вывод - от имени судьи административного суда. Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что законодатель в статьях КоАП РК указывает то на суд, то на судью (ст. 541 и др.).

В этом контексте, на административного судью налагаются необходимые полномочия, которые надлежащим образом следует применять при применении контрольных процедур (особенно при подготовке, рассмотрении и вынесении постановления или определения - ст. ст. 643, 646, 648-651 КоАП РК). Типичные проблемы исполнения, применения контрольных процедур, возникают при обеспечении исполнения судебных, административных решений (постановлений, правовых актов). Указанное соотношение контрольных процедур, обеспечивающих исполнение судебных и административных решений, является одной из важных теоретических проблем административной юстиции.

Действующее законодательство (административное, налоговое, таможенное и др.) устанавливает не только формы контроля, но и соответствующие контрольные процедуры, многие из которых не всегда обеспечивают надлежащую защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства.

Проведенное исследование проблем реализации контрольных процедур, позволяет сделать вывод о том, что следует обратить внимание на общность отдельных элементов контрольных процедур и условий их применения.

Контрольные процедуры, применяются, теми структурными подразделениями (должностными лицами), которые не принимали служебные документы. Тем самым, исполнение правовых актов, служебных документов, можно обеспечить путем постоянного совершенствования контрольных полномочий, соответствующих процедур. Отметим, что попытки законодателя систематизировать процедуры контроля в одном законопроекте так и не увенчались успехом. При этом, проблема дублирования контроля со стороны разных органов так и не разрешена.

Анализ социальных процедур позволяет выявить особенности права в целом. Подчеркивая социальную значимость административной и судебной жалобы, правомерно отмечается, что они различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения [283, С.13]. С подобным утверждением следует согласиться, поскольку если в суде первой инстанции не предполагается состязательность сторон, то такой принцип может быть востребован. Из содержания ст. 664 КоАП РК, можно сделать вывод о том, что судья может вынести новое определение по делу. Возникает ряд вопросов, связанных не только порядком обжалования (опротестования), но сохранившимися понятиями, которые не отвечают самой процедуре. Кроме того, есть особенность в порядке пересмотра постановлений (определений), вступивших в законную силу. КоАП РК, не устанавливает возможность принесения надзорной жалобы, фактически - это ходатайство, которое может быть поддержано Генеральным Прокурором, его заместителем, прокурорами областей и приравненных к ним прокурорами и их заместителями. Конкретизируя особенности общей, административной и специальной жалоб важно отметить, что такая классификация не направлена на их противопоставление, а позволяет усилить защиту прав физических и юридических лиц. Об этом свидетельствуют, как положения Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» [284] и КоАП РК.

На наш взгляд, не во всех случаях, удается определить порядок рассмотрения обращений:

а) в соответствии с Законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»;

б) в соответствии с КоАП РК, ГПК РК, УПК РК. Нередко органы констатируют, что законодательные акты, могут содержать пробелы или применение понятий в разных контекстах (например, запрещение деятельности лицом, не имеющим специального разрешения и запрещение деятельности - как меру административного взыскания). Поэтому следует различать, что в общем порядке, жалоба может быть подана любым лицом, а в специальном порядке - только лицом, которое привлекается к административной ответственности. Полагаем важным отметить, что социальные процедуры в рамках закона регламентируют порядок рассмотрения и таких жалоб, которые прямо или косвенно затрагивают субъективные права граждан, о чем свидетельствует статистика решений Конституционного Совета и других органов.

Еще один вид процедур – это коллизионные. Несмотря на накопленный опыт рассмотрения жалоб, обращений и практику правового регулирования имеется немало нерешенных проблем, которые имеют непосредственное отношение к процедурам. В этой связи, особого внимания, заслуживает Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» от 12 января 2007 г. По версии законодателя, под обращением, понимается предложение, заявление, жалоба, запрос или отклик. Однако, по закону, жалоба - право требования о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов, об устранении неправомерных действий должностных лиц, а также отмене незаконных решений (п. 13 ст. 1 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»). Данная норма корреспондирует ч. 1 ст. 34 КоАП РК, когда должностные лица, могут быть привлечены к ответственности в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими служебных обязанностей.

Таким образом, приходим к следующим выводам:

1) жалоба - право требования;

2) жалобы могут быть классифицированы на общие, административные и специальные;

3) рассмотрение жалоб регламентируется законами и при их удовлетворении наступают определенные правовые последствия (восстановление прав, свобод и законных интересов и отмены решений, признанных противоречащими Конституции РК, законодательству РК);

4) действие Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» не распространяется на порядок обжалования незаконных действий и актов, для которых установлены иные правила, предусмотренные КоАП РК, УПК РК, ГПК РК.

Специалисты отмечают, что жалоба и заявление, являются разными процессуальными документами, соответственно порядок производства, также может быть различным [285, С.83]. По этой причине, жалоба не рассматривается по правилам ГПК РК.

Законодатель, придерживается сложившихся подходов и понятий, по версии которого, заявление - официальное обращение граждан в органы для реализации субъективных прав Указ Президента РК, имеющий силу Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 19 июля 1995 г. Действующий Закон РК «О порядке обращений физических и юридических лиц» содержит более расширенную версию заявления, которое рассматривается, как ходатайство лица о содействии в реализации его прав и свобод или прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе субъектов, рассматривающих обращения, должностных лиц, либо критика их деятельности. На наш взгляд, в данном определении, «заявления» объединены такие понятия, как «ходатайство», «сообщение». Ранее, путем заявления, пытались отделить такую форму обращения от жалобы, новая версия заявления такие границы явно размывает. К тому же, сообщения или заявления согласно ст. 634 КоАП РК рассматриваются, как поводы для возбуждения дела. Учитывая подобные обстоятельства, отличие заявления от жалобы является условным, соответственно и порядок рассмотрения дела должен быть связан с процессуальной свободой обжалования, оспаривания действий и решений. Только, таким образом, можно подтвердить, что подобное право требования является неотчуждаемым правом гражданина. Необходимо, обратить внимание на то, что законодатель, может вводить те или иные ограничения в реализации права требования (заявления, жалобы), а соответственно и влиять на пересмотр решений (например, исключительный порядок пересмотра вступивших в законодательную силу постановлений - ст. 672 КоАП РК). И, хотя, специалисты, полагают, что право на жалобу не имеет ограничений, думается, что такие ограничения имеют место [286, С.10].

Таким образом, коллизионные процедуры призваны снять неопределенность, обеспечить необходимое решение и применяются в случаях, когда возникают несоответствия между актами, обладающими разной и одинаковой юридической силой. Фактически такие процедуры определяют ясность, каким актом следует руководствоваться в решении дела [287, С.65].

Вместе с тем, в законодательстве об административных правонарушениях, сохраняются коллизии, которые необходимо урегулировать с помощью специальных процедур:

1) установить основания для наложения одного и того же взыскания в качестве не только основного, но и дополнительного (ч. 2 ст. 46 КоАП РК приостановление либо запрещение деятельности применяется как основное, так и дополнительное);

2) определиться, в каких случаях за одно административное правонарушение, может быть наложено одно основное, либо одно основное и одно дополнительное;

3) изменить правило, по которому, судья, не может изменить квалификацию деяния лицом, составившим протокол о совершении административного правонарушения;

4) пересмотреть, рассмотрение таких дел, как производство по делам об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), поскольку гражданское дело, рассмотренное в суде первой инстанции по правилам гл. 26 ГПК РК в вышестоящих судах подлежит рассмотрению по правилам Кодекса об административных правонарушениях. Правильней было бы исключить гл. 26 из ГПК РК и включить ее в КоАП РК.

Данные выводы, бесспорно, связаны с совершенствованием мер административного воздействия и обеспечения исполнения тех решений, которые сопряжены с коллизионными процедурами. В этой связи, контроль за обеспечением решений, на наш взгляд, нельзя рассматривать вне реформы правовых основ административной деятельности [288, С.6]. Достаточно напомнить о том, что Закон РК «Об административных процедурах» содержит противоречивые положения, которые не «вписываются» в административную реформу, объявленную Президентом РК Н.А. Назарбаевым. Так, ст. 1 данного закона, предоставляет возможность, не только издавать акты, определяющие общеобязательные правила поведения, но и управлять, регулировать общественно значимые отношения и контролировать соблюдение указанных правил. Для обеспечения эффективности коллизионных процедур, как минимум, необходимо сокращать число истребуемых документов, административных инстанций и указание конкретного органа (его должностного лица), правомочного принимать окончательное решение (например, для согласования инвестиционного проекта необходимо до 49-ти согласований).

Отдельного внимания заслуживают смешанные процедуры. Подобные процедурные предписания вынуждают орган государственного управления, судью административного суда к тому, чтобы избирать четкую с правовой точки зрения форму действия, которая наиболее эффективна, экономична и отвечает требованиям принципов административного производства.

Несмотря на относительную разработанность проблем судопроизводства, многие ведущие специалисты полагают, что судебная реформа должна основываться на принципиально новых подходах. Так, в законодательстве, достаточно, длительное время, существует понятие «производство по делам об административных правонарушениях». На наш взгляд, такой подход был оправдан, поскольку все были заинтересованы в единых рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях, рассматривались ли они в судебном или административном порядке. В административных органах «накапливались» свои нюансы рассмотрения дел об административных правонарушениях. На данный момент, 37 различных административных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, за исключением дел, указанных в ст. 541 КоАП РК. Соответственно, имеются не только определенные различные особенности административного производства, но и статуса участников производства. Достаточно напомнить, что в административном производстве, отсутствуют принципы состязательности производства, что влияет на правовое положение лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, смешанные процедуры, имеют ряд характерных признаков: они составляют часть управленческой деятельности (реализационные функции); их содержанием является деятельность по применению норм отраслей права (административных и иных); они входят в систему различных производств (административного, гражданско-процессуального и др.); они связаны с деятельностью субъектов, имеющих специфический материально - и процессуально-правовой статус, режим исполнения обязанностей которых, предполагает совершение активных правовых организационных действий (наложить взыскание, прекратить противоправные действия, обеспечить явку в суд, орган и т.д.).

«Регистрационные процедуры», показано значение регистрационных процедур, призванных обеспечить охрану прав граждан и их законных интересов, а также полномочия юридических лиц на какое - либо благо. Регистрационные процедуры, могут быть самостоятельной ценностью, либо включены в производство по осуществлению регистрационных действий [289, С.81]. Особенность этих процедур, заключается в том, что в одних случаях регистрируются факты или явления, в других - процессы, динамику этих явлений. Их значение, заключается в обеспечении государственного контроля за законностью регистрируемых действий и фактов.

Упрощенные процедуры выражаются в справедливом, законном обращении должностных лиц с людьми, поскольку подобные процедуры инициируются чаще административными органами, их должностными лицами. Трудно найти процедуру, содержащую норму о справедливости и должном поведении. Чаще всего, такие требования, содержатся в документах, определяющих правила этического поведения. Хотя, в контексте интересов «обывателя» возникает вопрос, рассмотрены ли процедурами все действия, которые проявляются в поведении должностных лиц? Необходимо обратить внимание на то, что законодатель, не уделяет достаточного внимания перечню возможных действий должностных лиц, ограничиваясь описанием тех решений, которые могут быть приняты по результатам дела.

На данный момент, нет единого законодательного акта, определяющего статус юридических служб в государственных и иных органах, хотя подобная заявка была прописана в одной из первых программ правовой реформы в Казахстане. На наш взгляд, законодательство об административных процедурах должно дать описание различных процедур, в том числе и упрощенных.

Следующим видом процедур являются правотворческие процедуры. Ранее министерства участвовали в правотворческой деятельности, путем издания нормативных приказов и иных документов (правил, инструкций). Указ Президента РК от 29 сентября 2004 г. № 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» [290] усиливает роль министерств в ведомственном правотворчестве. Усиление этой роли не следует противопоставлять правотворческой деятельности Правительства РК. Как Правительство, так и министерства обладают такими полномочиями, которые отвечают требованиям суверенизации и иерархии правовых актов.

Определенные сложности могут возникнуть при определении перечня стратегических и иных функций, поскольку Закон РК «Об административных процедурах» не учел и не учитывает эти аспекты.

Полагаем, что в концепции административной реформы следует предусмотреть более реальные рецепты участия населения в управлении и решении социально-экономических проблем. Эти меры, следует рассматривать с позиции совершенствования организации и деятельности органов. На наш взгляд, данная перспектива, проявляется в установлении прозрачности работы всех государственных органов, тем более что этот вариант разрабатывается процедурой «электронного правительства».

К сожалению, предпроектный этап подготовки нормативных правовых и индивидуальных актов, не урегулирован в законодательном порядке, следовательно, эту проблему предстоит решить в контексте реализации административной реформы.

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 4.6 Совершенствование законодательства об административных процедурах:

  1. § 4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства
  2. 2.3. Правовое регулирование применения мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований по законодательству государств ближнего зарубежья
  3. Юридические формы реализации административных процедур.
  4. Сравнительно-правовая характеристика мерадминистративного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства, по законодательству Российской Федерации и государств ближнего зарубежья
  5. 2.1. Понятие и нормативно -правовая основа производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства
  6. 1.4 Основные тенденции и закономерности развития административного законодательства
  7. 2.2 Сущность, понятие и значение систематизации административного законодательства Республики Казахстан
  8. 2.3 Формы выражения систематизации административного законодательства
  9. 2.4 Теория кодификации и ее применение в систематизации административного законодательства
  10. 4.6 Совершенствование законодательства об административных процедурах
  11. 2.3. Правовое регулирование применения мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований по законодательству государств ближнего зарубежья
  12. Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  13. Проблемы административного правотворчества в сфере антимонопольного регулирования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -