<<
>>

1.1 Соотношение административного права и административного законодательства

Продвижение политических реформ в Казахстане поставило на повестку дня вопрос о том, насколько положения, ныне действующей Конституции Республики Казахстан страны, будут соответствовать существующим политическим преобразованиям.

Исходя из ответа на поставленный вопрос в казахстанском обществе развернулись публичные дискуссии по поводу возможностей и пределов использования действующих конституционных норм и перспектив конституционной реформы в контексте дальнейшего развития страны. Говоря об оценке потенциала действующей Конституции необходимо отметить то, насколько она адекватно регламентирует в качестве основного закона и главного нормативного документа страны и определяет перспективы развития нашего государства и общества. Другими словами, чтобы иметь четкое представление о перспективах дальнейшего конституционного развития Казахстана, необходимо рассматривать уже осуществленную Конституцией 1995 года деятельность, и что она еще может дать нашей стране в ближайшем будущем.

В действующей Конституции Республики Казахстан свое выражение находит целевая задача по консолидации казахстанского общества в сфере проводимой политики системной модернизации страны, а именно «общественное согласие и политическую стабильность, экономическое развитие на благо всего народа…». Наряду с этим, действующая Конституция реализует себя, как демократическая идеология развивающегося Казахстана, направленная на либеральное видение общественного развития и предлагая казахстанскому обществу идеологические горизонты и перспективы развития[8].

Следует отметить, что содержание конституционной реформы не может быть сведено к проблемам обновления Конституции Республики Казахстан как в целом, так и его отдельных частей как нормативно-правового акта. Сущность конституционной реформы, как важного этапа в развитии общества и государства, определяет необходимость рассмотрения ее с различных позиций.

Особенности конституционной реформы заключаются в том, что она является, с одной стороны, социально-политическим, а с другой стороны, правовым процессом, выражает динамику наиболее важных общественных отношений и динамику средств их правового регулирования. В нашем исследовании она направлена на совершенствование административного законодательства Республики Казахстан. Под системой законодательства, понимают совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм. Термин «система законодательства» имеет собирательное значение. Так, Рогов И.И. в своих исследованиях отмечает, что источники права различают в материальном и формальном смыслах. Напрашивается вопрос, могут ли нормы Конституции РК выступать в качестве источника уголовного права? Могут, но только в качестве материального источника права.[9, С.11-14].

К одному из важнейших направлений правовой реформы следует отнести реформу науки административного права. Современное состояние юридической науки не может быть оценено однозначно. Наряду с некоторыми достижениями имеются серьезные недостатки, препятствующие ее теоретическому углублению и повышению ее роли в жизни общества. В целом сложилась ситуация, когда существуют, «как бы» две юриспруденции, плохо взаимодействующие друг с другом - теоретическая и практическая. С теоретической точки зрения можно представить, как выдвигаются и обосновываются идеи и принципы высокого порядка в идеале. На практике эти идеи и принципы не всегда должным образом реализуются и обеспечиваются. В современных условиях особую актуальность приобретает проблема укрепления связи юридической науки и практики.

В области административного права происходят постоянные изменения, связанные с осуществлением административной реформы и реформы административного права как самостоятельной отрасли права.

Реализация административной реформы по намеченным направлениям, должна существенно повлиять на содержание административного права, которое пополниться новыми институтами.

Все они связаны с повышением качества государственного управления и его эффективности, с новой ролью государства в условиях активизирующегося гражданского общества.

Административное право, как отрасль правовой системы РК представляет собой совокупность правовых норм, целью которых является регулирование управленческих общественных отношений. Поскольку эти отношения разнообразны и имеют различный объем административно-правового регулирования, возможна их определенная систематизация, в результате которой происходит группировка административно-правовых норм по однородным комплексам, к которым относят нормы, объединенные по признаку регулирования однородных управленческих отношений. С одной стороны, это позволяет отразить целевые особенности соответствующих норм административного права, а с другой стороны, такой подход призван обеспечить целостность системы административного права. Следовательно, происходит необходимое сочетание общих качеств с проявлением их регулятивного воздействия, то есть сочетания общего и особенного.

Следует остановиться на соотношении конституционного права и конституционного законодательства. Под конституционным законодательством понимается система законодательства, которая состоит не только из Конституции, но и из совокупности других законов (в том числе конституционных), и иных правовых актов (например, конституционных постановлений Конституционного Совета, Верховного Суда РК и т.д.), в которых содержатся нормы конституционного права. Хотелось бы отметить, что не все нормативные правовые акты, содержащие нормы конституционного права, являются частью конституционного законодательства. Существует множество иных нормативных актов, в том или ином объеме содержащих нормы конституционного права. Однако нельзя сказать, что они будут являться частью конституционного законодательства.

Следует отметить, что те или иные нормативные правовые акты, не являясь частью конституционного законодательства, могут выступать в качестве частичных источников конституционного права, если эти акты содержат нормы конституционного права.

Так, В. Рыжов отмечает, «конституции, конституционные и им подобные законы всегда в полном объеме являются источниками конституционного права, обычные же законы - либо в полном объеме, либо частично, в зависимости от места, которое в них занимают конституционно-правовые нормы».[10, С.17]

Как правило, под конституционно-правовыми нормами понимают нормы, регулирующие особый круг общественных отношений, которые направлены на регулирование отношений, связанных с укреплением основ конституционного строя, закреплением основ правового статуса человека и гражданина, с определением системы органов государства. Эти нормы обладают наибольшей юридической силой. При делении конституционно-правовых норм на материальные и процессуальные существует определенная специфика.

В Конституции Республики Казахстан 1995 года не отражены различия конституционных норм по их юридической значимости. Так, существенное значение, для понимания структуры конституционного права имеет деление конституционных регулятивных норм на управомачивающие, запрещающие, обязывающие.

Следует отметить, что в отношении определения понятия «конституционно-правовая норма» существует иная точка зрения. В частности, А.А. Черняков отмечает, что «Общепринятый термин «конституционно-правовые нормы» не совсем полно передает объем и смысл существующего массива норм данной юридической отрасли и, по существу, содержит в себе лишь те акты, которые изложены в Конституции. Представляется, что более приемлемым будет термин «нормы конституционного права», который охватывает своим содержанием как конституционные, так и субконституционные (находящиеся за пределами Конституции) законы»[11, С.17/].

Полностью отрицать существование данного понятия невозможно по следующим причинам, указывающим на то, что понятие «конституционно-правовые нормы» и «нормы конституционного права» являются равнозначными. Во-первых, привязывать термин «конституционно-правовые нормы» только к нормам, содержащимся в Конституции, неверно, так как, приставка «правовой» предполагает не только нормы Конституции, но и нормы конституционных и обычных законов, а также иных нормативных правовых актов.

Соответственно, если иметь в виду только нормы Конституции, то в данном случае наиболее удачным был бы термин «конституционные нормы. Во-вторых, понятие «нормы конституционного права» предполагает в своем содержании, кроме норм Конституции, нормы законов и иных актов, находящиеся за пределами Конституции.

Рассматривая понятия «конституционно-правовые нормы» и «конституционное законодательство» необходимо остановиться на том, что конституционно-правовые нормы выступают, как один из необходимых структурных элементов системы конституционного права, наряду с принципами и институтами конституционного права. Леушин В. под принципами права, понимает руководящие начала, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе[12, С.242]. В качестве общеправовых принципов, можно выделить: демократизм, гуманизм, справедливость, неотчуждаемость прав и свобод человека, единство прав и обязанностей, равенство всех перед законом и судом, взаимная ответственность государства и личности и т.д. Автор отмечает, что указанные принципы не формулируют конкретные права и обязанности, но нормативно закрепляются в текстах законов и иных нормативных актах и содержат общие установки регулятивной и охранительной функции права.

Точка зрения по данному вопросу авторов, Гойман В.И, Радько Т.Н. в книге «Право в системе нормативного регулирования» выражается следующим - «нормативность выражается через систему регулятивных средств различного уровня. Наибольшей формально-юридической определенностью характеризуются нормы предписания - юридические установления, исходящие от государства. В то же время им присущи и издержки. Они обладают гораздо меньшим уровнем нормативности в сравнении с принципами права, всегда требуют официального удостоверены в правотворческих актах. Наиболее универсальным регулятором выступают принципы права, которые характеризуются высоким уровнем нормативности и не обязательно требуют закрепления в социальных актах[13, С.98].

Такой признак права, как нормативность, многие ученые относят к принципам права, а не к нормам-предписаниям, которые содержатся в текстах законов.

Так, Г. Сапаргалиев считает, что «нормативные правовые акты состоят не только из норм права, но и из других правовых элементом: правовых определений, понятий, принципов, идей, деклараций, преамбулы и т.д. Не только нормы права, а в целом нормативный правовой акт направлен на регулирование (регламентацию) общественных отношений»[14, С.28].

Безусловно, признак нормативности для писаного права является неотъемлемым. На современном этапе государственного развития Республики Казахстан немаловажным является учет всех общеправовых принципов, которые нормативно закреплены в Конституции РК 1995 года как акте обладающим высшей юридической силой.

Таким образом, проблема соотношения понятий «конституционное право» и «конституционное законодательство» требует дальнейшего более тщательного изучения в связи с тем, что вышеперечисленные проблемы не являются исчерпывающими, и их решение требует дальнейшего анализа.

Следует отметить, что в «чистом» виде практически не существует ни одна отрасль права. В каждой из них, как правило, правовую базу составляют нормы различного отраслевого профиля с преобладанием «собственных» норм, полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе строится фактически все казахстанское законодательство, в том числе и административное.

Так, один из ведущих ученых Сабикенов С.Н. отмечает, что одним из обстоятельств, сдерживающих изучение законодательства с помощью системных методов исследования и применения к нему ряда понятий и категорий общей теории систем, является значительная специфика законодательства как явления социальной действительности, а также существование собственных закономерностей в нем как в юридическом феномене. Обоснованное использование выводов общей теории систем плодотворно, поскольку ведет к более глубокому и всестороннему изучению правовых явлений. Начальным этапом изучения законодательства, как системы, является обоснование его понятия. Без решения данного вопроса нельзя вести речь о целостности, органичности национального законодательства Республики Казахстан, поскольку эти характеристики неразрывно связаны с признанием какого-либо объекта системой[15, С.30-31].

Согласно теории государства и права, первичным элементом системы права выступает норма права. Определение первичного элемента системы законодательства – сложный процесс. Необходимо дать определение понятию элемента. «Элемент - это относительно устойчивая, качественно определенная реальность, находящаяся во взаимосвязи с другими относительно устойчивыми, качественно определенными реальностями…»[16, С.243]. Элементы являются теми компонентами системы, которые, вступая во взаимосвязь, создают ее. Они выступают носителями общих закономерностей системы, а их природа определяет и их способ связи[17, С.31-32].

Существуют различные точки зрения к решению данной проблемы. Некоторые ученые, не проводящие различия между правом и законодательством, признают норму права первичным элементом системы законодательства. Другие ученые, например С. Укин считают, что первичным элементом законодательства является статья нормативного правового акта[18, С.53-54].

Нередко в литературе и на практике в одном и том же значении применяются термины «административное право» и «административное законодательство». Следует отметить, что в данных понятиях имеется существенное различие. Административное право представляет собой совокупность административных норм, которыми регулируются административные отношения. Административное законодательство – это совокупность тех правовых актов, в которых сформулированы, выражены указанные административные нормы.

Нормы, регулирующие то или иное административное правоотношение, не могут действовать через правовые акты. Прежде чем стать административно-правовыми и регулировать определенное правоотношение, эти нормы должны получить официальное признание, поддержку со стороны государства, которое и придает им юридическую силу с помощью правовых. Государство само в ходе правотворческой деятельности устанавливает нормы, закрепляя их в законодательных актах. Поэтому вне рамок административно-правовых актов (законодательства) нормы, регулирующие поведение людей, не обладают качеством административно-правового характера и не могут регулировать отношения называемые административно-правовыми[19, С.53].

В связи с этим большое значение приобретает вопрос о соотношении системы административного права и системы административного законодательства.

В подтверждение существующей проблемы Хропанюк В.Н. в своей работе отмечает, что «…право не существует вне законодательства. Эти два понятия соотносятся как форма и содержание»[20, С.315].

Казахстанский исследователь в области конституционного права А. Котов отмечает: «Где же оно, право, как не в своей естественной нормативности, предметно регулирующей разными методами и в определенных целях общественные отношения, в зависимости от чего складываются отрасли права?! Что есть, к примеру, отрасли гражданского, уголовного или административного права со своими кодексами, законами и иными нормативными правовыми актами, как не отрасли законодательства? В действительности отрасль законодательства - это и есть отрасль права - это отрасль нашего законодательства»[21, С.11].

Данное высказывание, по нашему мнению, не означает, что административное право, как отрасль права, «зажата» рамками своего отраслевого законодательства. Говоря о законодательстве, необходимо иметь ввиду, что позитивное право, в том числе и отрасли права (как материальные, так и процессуальные), действительно совпадают с законодательством, в том числе и с отраслевым. В этом случае можно отметить, что система права и система законодательства совпадают, т.к. в их основу вкладывается представление о наличие кодексов у практически каждой отрасли права. Исключение составляет административное право. Так как, например, особенная часть административного права содержит в себе различные сферы государственного управления (политические, экономические и т.д.), а особенная часть Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях включает в себя различные виды правонарушений.

Все это обусловило появление дискуссий о соотношении права и законодательства. Однако, при вычленении логических правовых норм, стало известно, что из поля зрения выпадают существенные для регулирования общественных отношений положения закона, в силу их значительного абстрактного характера. Таким образом, стало необходимым отличать норму права и положения закона. Так, А.В. Мицкевич [22, С.34], под правовым предписанием, понимает то или иное логически завершенное положение, прямо сформулированное в тексте акта государственного органа и содержащее обязательное для других лиц, организаций решение государственной власти. Взгляд на нормативное предписание, как на первичный элемент системы законодательства и уточнение отдельных его положений, получили развитие в работе А.П. Парфентьева [23, С.10], положившего в основу своих рассуждений мысль о формировании нормы права несколькими нормативными предписаниями. Предложенная вышеуказанными авторами конструкция нормативного предписания весьма плодотворна. Она дает возможность провести четкие различия между нормой права, как первичным элементом, и нормативным предписанием, как первичным элементом законодательства. Данные высказывания дают возможность для дальнейшего исследования права и законодательства, их соотношения.

Формирование правового государства и проводимая правовая реформа на основе Конституции Республики Казахстан, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне административное право. В разные периоды административное право рассматривалось как совокупность подзаконных актов, а именно постановлений правительства, актов министерств и ведомств, которые нередко подменяли закон, изменяли его суть и создавали почву для произвола, ограничения, стеснения прав и свобод граждан, коррупции. На современном этапе основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов президента РК.

Российские ученые, такие как, Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов под административным правом понимают отрасль правовой системы, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная особенность которой состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти во всей стране[24].

В современной науке административного права существует множество определений отрасли административного права. И.Т. Тарасова в своих исследованиях определяет административное право, как совокупность «правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве, в данную эпоху»[25, С.5-6]. Б.М. Лазарев утверждает, что «советское административное право может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государства исполнительной и распорядительной деятельности», [26, С.42]. На современном этапе административное право также определяется как «самостоятельная публичная правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью»[27, С.306].

Не достаточно полно понятие административного права Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что административное право – «это системная совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти; в области административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений; форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления указанной власти»[30, С.47]. В своем высказывании авторы выделяют различные виды общественных отношений при объективной невозможности такого перечисления в силу бесконечной множественности предмета отрасли.

Отступая от традиции определения отрасли через ее предмет, профессор Ю.А. Тихомиров определяет административное право как «отрасль права есть система правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан»[31, С.79].

Изучив различные научные источники, мы считаем, что источниками норм административного права могут быть абсолютно все виды нормативно-правовых актов, принимаемые в Казахстане, включая Конституцию РК и законы. Более того, административное право едва ли не единственная отрасль в казахстанском праве, имеющая в составе своих источников столько актов законодательного уровня. Другое дело, что в структуре источников отрасли действительно масса и подзаконных актов, изданных самими управляющими субъектами.

Структура административного права может быть описана, как совокупность составляющих административное право норм, объединенных в институты, подотрасли и части административного права. Однако, Ю.Н. Старилов предлагает рассматривать административное право, как совокупность сегментов права, объединяющих нормы по функциональному признаку. Так, общее административное право представляется профессору системой общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:

- организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации;

- управленческий процесс, как порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;

- административный процесс (административное судопроизводство), как судебную защиту граждан от действий и peшений органов публичной власти;

- административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право, по мнению Ю.Н. Старилова, состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право и процессуальное административно-деликтное право[32, С.313-314].

В юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную. В административном праве существуют дискуссионные проблемы при отнесении правовых институтов к Общей или Особенной части[33]. К Общей части принято относить группы норм, закрепляющие:

а) основные принципы государственного управления;

б) правовое положение субъектов административного права;

в) основы государственной службы;

г) формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;

д) способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении.

К Особенной части относятся три большие группы норм, осуществляющие:

а) государственное управление в сфере хозяйственной деятельности;

б) государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.);

в) государственное управление в сфере административно-политического строительства (оборона, иностранные дела, государственная безопасность и т. д.).

Современные ученые-административисты предлагают отдельную систематизацию административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях. Данная систематизация может найти свое отражение в дополнительной, третьей части административного права – процессуальной. Однако, данное предложение своего законодательного закрепления не нашло. Принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств.

Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение: она дает возможность правильного понимания содержания административно-правовых норм.

Соглашаясь с указанным описанием структуры административного права, необходимо отметить, что административное право, может быть представлено как совокупность множества законченных административно-правовых режимов (под которыми целесообразно понимать группы норм административного права, обуславливающих комплексное регулирование определенной группы отношений), установленных в отношении конкретной группы регулируемых отношений. Административно-правовые режимы легко группируются по сферам регулирования и в состоянии дать довольно четкое представление о структуре отрасли, поскольку не "страдают", как институты, межотраслевым характером и более или менее вычленимы на уровне источников административного права.

Таким образом, мы выявили, что административное право - это отрасль публичного права, представляющая собой совокупность императивных норм права, призванных урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных и иных органов функции государственного управления процессами и явлениями общественной жизни с целью их приведения в соответствие с публичными интересами.

Исследовав и сформировав структуру административного права, мы считаем необходимым затронуть вопрос места административного права.

Принято считать, что административное право является одной из самых объемных отраслей публичного права, поскольку занимается регулированием спектра общественных отношений, непосредственно связанного с организацией государственного управления. Государственное управление, рассматриваемое в рамках административного права как процесс, нуждается в правовой регламентации.

Так, много общего административное право имеет с конституционным правом. Административное право регулирует ту часть общественных отношений, которая является одновременно предметом правового регулирования конституционного права. Государственное управление, исполнительная власть, государственная служба, принципы соотношения управляющих и управляемых субъектов права - в равной степени интересуют и конституционное, и административное право. Конституционное право закрепляет основные принципы организации институтов, деятельность которых детально регулирует административное право. В целом административное право детализирует нормы конституционного права, посвященные государственному управлению. Основываясь на принципе охраны прав и свобод человека и гражданина, закрепленном в Конституции РК, административное право расшифровывает и дополняет положения о генеральной линии общественного развития, установленной конституционным правом в целом.

От частного права административное право отличает принцип правового регулирования, функции и метод регулирования. Гражданское право противостоит, прежде всего, административному и уголовному. Частное право основано на принципе автономии и равенстве участвующих в регулируемых отношениях воль. Отрасли частного права призваны определять соотношение юридически автономных единиц в отношениях между ними, но не с государством.

Таким образом, отграничение административного права от всех отраслей частного права выглядит довольно естественным и понятным.

Более интересным будет отграничить административное право от других отраслей публичного права. Прежде всего, надо напомнить, что многие отрасли права, в настоящее время признаваемые самостоятельными, в свое время выделялись лишь в качестве подотраслей административного права, поскольку основывали свое правовое регулирование на сходных приемах и способах, совмещаемых в глобальном понятии метода административного права. Со временем предмет указанных отраслей оформился в достаточно обособленную область общественных отношений, совокупность принципов регулирования и способов воздействия на общественные отношения приобрела устойчивость и характерную специфику, что и привело к выделению подотраслей административного права в самостоятельные отрасли российской системы права.

Уголовное право - отрасль весьма специфичная, поскольку содержит нормы исключительно запретительного характера. Данная отрасль права сравнима с одним из центральных институтов административного права - институтом административной ответственности. В остальном административное право характеризуется позитивным регулированием, т.е. не касается вопросов санкционирования и ответственности. В части же соотношения административной и уголовной ответственности различие лежит в области характера и степени посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами как одной, так и другой отрасли права. Если обратиться к нормам административного права об ответственности, можно увидеть, что составы административных правонарушений зачастую сходны с составами преступлений, закрепленными в Уголовном кодексе РК. Объекты указанных правонарушений практически идентичны (отношения в области охраны личности, собственности, общественного порядка, основ государственного управления и т.д.). Однако, уголовное право предусматривает более суровые меры юридической ответственности за более серьезные правонарушения с точки зрения степени общественной опасности.

Наи­более сложно проведение граней между, например, административ­ным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения заключается в том, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, ре­гулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

О системе той или иной отрасли права можно судить на основе анализа содержания отрасли законодательства. Не смотря на то, что понятие административное законодательство употребляется довольно часто, ему не нашлось места в системе казахстанского законодательства. По своей регулятивной роли административное право имеет все основания для того, чтобы быть представленным в системе действующего законодательства, которое подразделяется на отрасли в зависимости от области регулируемых общественных отношений. Объяснить данное положение можно, исходя из учета особенностей административно-правового регулирования и характера выражающих его административно-правовых норм. Имеется в виду то, что эти нормы легко обнаруживаются в сфере действия норм иных отраслей казахстанского права. С другой стороны, нельзя не учитывать широкой масштабности исполнительной власти, практическая реализация которой обеспечивает жизненность правовых норм иных отраслей казахстанского права. Все эти качества норм административного права приводят к тому, что они являются непременным элементом механизма правового регулирования, закрепленного в финансовом, трудовом законодательстве и других. Данное обстоятельство не должно рассматриваться в качестве препятствии, о чем свидетельствует тот факт, что нормы административного права не сводятся к тем, с помощью которых нередко регулируются и защищаются нормы других отраслей права. Сущность административно-правового регулирования состоит в юридическом опосредовании реализации исполнительной власти. Все это предопределяет акцент на те административно-правовые нормы, которые можно выделить в однородный и общий для всех проявлений их регулятивной роли правовой комплекс. В рамках такого комплекса находятся те нормы административного права, которые максимально выражают специфику и самобытность административно-правового регулирования.

Козлов Ю.М., Попов Л.Л. в своих исследованиях отмечают, что в системе таких норм выделяется такая группа, предмет которой охватывает всю сферу государственного управления, независимо от ее особенностей. Таким образом формируются административно-правовые институты, являющиеся важнейшей частью системы административного права. К административно-правовым институтам относятся нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера: административно-правовой статус граждан; административно-правовой статус органов исполнительной власти; методы реализации исполнительной власти; правовые формы управления; административная ответственность; контроль и надзор. В рамках системы административного права можно выделить такую их группу, которая регулирует в соответствии с требованиями, заложенными в административно-правовых институтах, управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления, отражает особенное в административно-правовом регулировании. Следовательно можно выделить две группы административных норм, которые слагаются в систему административного права. Следовательно, не исключается такая же классификация административного законодательства Республики Казахстан[34]. Необходимо отметить, что в науке административного права и законодательстве активно начинает доминировать тенденция исследования институтов права, законодательства в контексте нормативно-культурологической характеристики права, разделения властей и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. В то же время, действующая отрасль административного права направлена на правовое обеспечение:

- Правительства и иных органов исполнительной власти;

- государственной службы;

- административно-правовых режимов;

- порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Подобные различия имеют место быть и могут предопределяться различными подходами изучения и отражения административно-правовых явлений, то есть в одном случае административные явления изучаются в контексте сущности правовых явлений, а в другом – в значении практических целей законодательства.

Анализ этих тенденций приводит к тому, что предмет административного права нередко «размыт». В итоге это может привести к попыткам разрешения проблем с помощью властного воздействия. Достаточно отметить, что ни законодатель, ни исполнитель не вникают в анализ проблем, связанных с соблюдением, исполнением, применением норм административного права. Данные субъекты административного права ограничиваются увеличением размеров штрафов, сроков наложения взысканий.

Благодаря совершенствованию институтов административного права, появляется возможность не рассматривать данную отрасль как систему, которая традиционно объяснялась в качестве формы одностороннего властного выражения воли государственных органов.

Такой подход позволяет развивать административное право не в «режиме пожарной команды», конструирования правовых связей, в котором заинтересованы субъекты административного права. Так, согласно статье 12 Конституции РК [35], абсолютные и неотчуждаемые права и свободы человека определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.

В науке административного права недостаточно изучены проблемы административной правосубъектности, хотя сама правосубъектность нередко рассматривается, как бланкетная возможность, быть субъектом определенных административных правоотношений. Можно сделать вывод о том, что административная правосубъектность не должна рассматриваться как бланкетная возможность, необходимо допускать и иную возможность.

Действующие гарантии прав и свобод граждан явно недостаточны, хотя законодатель предпринимает активные попытки, которые отстают. В законодательстве наблюдается «разброс» принципов реализации процедур, производства и процесса. Например, принцип равенства перед законом настолько произвольно воспринимается отраслевыми специалистами, что возникают сомнения относительно уровня правовых знаний. Кроме того, законодательство в государственной службе, как правило, мотивирует карьерные способности, а не своевременное обеспечение услуг гражданам.

Созданная нормативная правовая база деятельности организаций и их отношений с государством, со всеми ее достоинствами и недостатками, отвечает новым реалиям существования организаций в различных сферах общественной жизни. Современный этап развития казахстанского государства и общества выдвигает свои требования к правовому регулированию деятельности коллективных образований, которые, соответственно, должны быть закреплены в административном законодательстве.

Так, за последние годы, причиной неритмичного развития отрасли административного права стала нерешимость вопросов об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала «рассыпаться»; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов[36, С.23]. Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования»[37, С.23].

По мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы[38, С.71, С.74-75, С.88].

Ряд таких ученых, как Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Пронина В.С, Xангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К. предполагают, что правовое регулирование отраслей и сфер управления может привести к выделению самостоятельных отраслей законодательства. Следовательно, потребуется разработка новой теории развития законодательства в экономической, социально-культурной и иной сферах и решение вопроса о том, «следует ли развивать законодательство в данных отраслях и сферах в качестве подотраслей административного права с акцентом на управление или самостоятельных отраслей законодательства»[39, С.44]. Постановка такого вопроса недопустима, так как практика развития управления выделяет потребность в создании той или иной теории как законодательства, так и отрасли (либо подотрасли) права. Развивать законодательство в указанных отраслях или сферах управления в качестве подотраслей административного права невозможно. Это, как известно, относится к организационно-управленческому праву, т.е. к той части административного права, которое регулирует организационно-структурные управленческие отношения.

На наш взгляд, актуальным считается другой подход к разделению административного права. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права следует положить предмет регулирования. Считается целесообразным сгруппировать в Общей части административного права правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Исходя из Общее административное право можно представить следующим образом:

1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;

2) субъекты управленческих действий;

3) структура и содержание государственного управления;

4) управленческий процесс (т.е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);

5) административное принуждение;

6) административно-юрисдикционный процесс;

7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;

8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);

9) контроль и надзор в сфере государственного управления.

Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами, она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. Старилов Ю.Н. отмечает, что в отличие от гражданского и уголовного права, общая часть которых кодифицирована, административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений[40, С.125-126].

По нашему мнению, в Особенной части административного права было бы целесообразным объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Данному критерию соответствуют, например, предпринимательское право (его административно-правовая часть, т.е. административно-хозяйственное право), социальное право, полицейское право, служебное право и т.д. Естественно, полагать, что. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей административного права), должна предшествовать практическая деятельность, как законодателей, так и ученых. Необходимо много времени, может потребоваться для принятия специальных законодательных актов, регламентирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части административного права. Новая система административного права в целом будет направлена на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юридических учебных заведениях и на рост его эффективности.

Таким образом, следует подчеркнуть, что существующая система административного права является традиционной, то есть такую точку зрения на структуру административного права выделяют большинство исследователей основополагающих проблем административного права и предмета его правового регулирования.

Обобщая идеи казахстанских административистов и опираясь на последние научные разработки, можно сделать следующие общие выводы:

1) разработка проблем административного права и законодательства должна осуществляться в контексте идей нормативно - культурологической характеристики права, разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную;

2) необходима ревизия всех актов законодательства в соответствии с новыми требованиями времени и стратегий и целей Казахстана;

3) использование перспективы разработки институтов административного права через

- институты государственной, гражданской и муниципальной служб;

- институты административных и иных процедур совершенствования представления управленческих услуг;

- институты, связанные с порядком подготовки и принятия нормативных правовых актов;

- судебное и административное производства.

Необходимо отметить, что в административном праве слабо разработаны общие и специальные вопросы развития данной отрасли права. Неудивительно, что эти проблемы активно восполняются институтами трудового, гражданского права. Именно этим «вкраплениями» можно объяснить слабость законодательства о государственной службе и порядка исполнения, применения нормативных правовых актов.

Таким образом, административное право - это отрасль публичного права, представляющая собой совокупность императивных норм права, призванных урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных и иных органов функции государственного управления процессами и явлениями общественной жизни с целью их приведения в соответствие с публичными интересами.

Под административным законодательством понимается система законодательства, которая состоит не только из Конституции и Кодекса РК об административных правонарушениях, но и из совокупности законов (в том числе конституционных), и иных законодательных и подзаконных правовых актов (Указов Президента РК, конституционных постановлений Конституционного Совета, Верховного Суда РК, постановлений Правительства РК, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РК, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты местных представительных и исполнительных органов и т.д.), в которых содержатся нормы административного права. Необходимо отметить, что не все нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, являются частью административного законодательства. Существует множество иных нормативных актов, которые в том или ином объеме содержат нормы административного права, однако, нельзя сказать, что они будут являться частью административного законодательства

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 1.1 Соотношение административного права и административного законодательства:

  1. Соотношение состязательного и следственного начал по гражданскому процессуальному законодательству РСФСР и РФ: старый и новый подходы
  2. § 1. Категория вреда в уголовном праве и оперативно-разыскном законодательстве
  3. 2.3 Понятие инновационного права и его соотношение с основными отраслями российского права
  4. § 1. Элементы административно-правового механизма регулирования деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности
  5. § 3. Соотношение административной и специальной земельно-правовой ответственности за использование земельных участков с нарушением законодательства Российской Федерации
  6. Административно-деликтологические аспекты механизма совершения административного правонарушения и мотивация административно-деликтного поведения
  7. Органы административной юрисдикции как субъекты административно-деликтологических исследований. Концептуальные проблемы административно-правовой политики.
  8. Классификация мер профилактики административной деликтности. Проблемы виктимности в административной деликтологии
  9. 1.1 Соотношение административного права и административного законодательства
  10. 1.3 Основные принципы административного законодательства
  11. 1.4 Основные тенденции и закономерности развития административного законодательства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -