<<
>>

1.5 Проблемы повышения эффективности и системности административного законодательства

Под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права. Система законодательства является внешним проявлением системы права.

Эти две категории, и система права, и система законодательства существуют самостоятельно и имеют собственные тенденции развития.

Теоретический анализ поиска, путей повышения системности казахстанского законодательства охватывает вопросы иерархии нормативных правовых актов и специфики круга, регулируемых каждым видом этих актов общественных отношений, и процессы, происходящие на уровне нормативных правовых предписаний.

Один из них связан с попытками урегулирования на уровне закона отношений, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. В течение последнего времени Парламентом был принят целый ряд законов о различных видах деятельности, начиная от туризма и заканчивая здравоохранением.

Известно, правовое регулирование – это многоуровневая система, в которой имеют место общие правила поведения во всех областях жизни общества, и отдельные, специальные правила, обусловленные характером этих отношений и механизмом их реализации. При определении уровня регулирования данного отношения, должно действовать общее правило управления; заключается в том, что принимать на том уровне, где имеется наиболее подробная информация и оптимальная возможность ее оценки и использования.

Анализ правового регулирования выявил необходимость более тщательной экспертизы подзаконного нормотворчества государственных органов. Например, иногда появляются подзаконные нормативные правовые акты, которые содержат иные правила, чем законы. В последующем разрабатывается внесение изменений и дополнений в законы, т.е. происходит последующая легализация принятых подзаконных решений. Так, в Концепции правовой политики, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 [83], указывается, что законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей.

Выявляются серьезные проблемы, связанные с несвоевременным, неполным приведением или неприведением в соответствие с нормами законодательных актов подзаконных актов. Так, принимаются Законы РК, устанавливающие новую процедуру, однако вносимые изменения в Законы не находят своего отражения в подзаконных актах. В соответствии с пунктом 7 статьи 14 Закона «О нормативных правовых актах» [84] устанавливается, что для обеспечения действия норм готовящегося проекта законодательного акта Республики Казахстан, нормативного правового указа Президента Республики Казахстан, нормативного правового постановления Правительства Республики Казахстан необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, одновременно с проектом основного акта должны быть подготовлены проекты актов с указанными изменениями и дополнениями или дано поручение соответствующим органам о подготовке таких актов. Так, принимаются Законы РК, устанавливающие новую процедуру, однако вносимые изменения в Законы не находят своего отражения в подзаконных актах.

На практике данное требование не соблюдается. В связи с этим необходимо одновременное приведение в соответствие всех ранее принятых нормативных правовых актов с принимаемым нормативным правовым актом.

Анализ ведомственного нормотворчества показывает, что данная деятельность осуществляется на компетенционной основе. Серьезной проблемой разработки подзаконных нормативных правовых актов является наличие норм в законодательных актах, прямо не определяющих компетенции конкретного государственного органа на урегулирование тех или иных правоотношений. Мировой опыт показывает, что полнота и своевременность правового регулирования, эффективность реализации законов являются важнейшими факторами успешного проведения экономических и политических реформ.

Предлагается внести изменения в законы, определяющие компетенцию органов государственного управления или исполнительно-распорядительных органов в сфере нормотворчества, наделить данные органы конкретными полномочиями по разработке подзаконных нормативно-правовых актов.

Первым приоритетом ежегодного Послания народу Казахстана Президентом [85] определена необходимость проведения анализа и корректировки действующей нормативно-правовой базы, обеспечивающей интеграцию Республики Казахстан в международную экономику и укрепление конкурентоспособности страны на международных рынках.

В связи с этим в рамках административной реформы важным направлением является совершенствование административно-правового регулирования механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

В действующем законодательстве регламентируется вопрос оформления лишь проектов постановлений Правительства и распоряжений Премьер-Министра в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 22 июля 1998 г. № 678 «Об утверждении Инструкции по оформлению проектов постановлений Правительства и распоряжений Премьер-Министра Республики Казахстан (юридическая техника)»[86]. В целях совершенствования действующего административного законодательства в нормотворческой деятельности считаем необходимым внести дополнения в Закон РК «О нормативных правовых актах» в части закрепления юридической техники при подготовке всех подзаконных нормативных правовых актов.

Необходимо продолжить работу по официальному толкованию подзаконных актов. В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Закона РК «О нормативных правовых актах» официальное толкование подзаконных актов дают органы или должностные лица, принявшие (издавшие) их. Между тем, данное требование закона порой не соблюдается, в связи с чем на повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Более четкая регламентация административных процедур должна ориентировать органы государственной администрации на обеспечение таких мер как:

- полнота, всесторонность и объективность анализа проблем и задач правильного применения закона;

- необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

- развитие демократических начал в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

- эффективное взаимодействие с другими государственными органами;

- предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг;

- экономия сил, средств и служебного времени государственных служащих;

- реализация принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Разработка нормативных правовых актов, их апробация должны производиться при научном содействии. Отсутствие в Республике государственного научного учреждения по правовым исследованиям способствует нивелированию научных подходов при разработке, прогнозированию эффективности проектов нормативных правовых актов, а также преобладанию узковедомственного подхода разработчиков, бессистемности правотворчества и низкой результативности проводимых реформ.

Перспективным направлением совершенствования законодательства должно стать проведение обязательной антикоррупционной экспертизы действующего законодательства, а также проектов нормативных правовых актов.

Очевидно, что на уровне высшего законодательного органа не может быть полной, непосредственной и объективной информации обо всех деталях и подробностях той или иной конкретной деятельности. Такая информация возможна лишь на ближайшем уровне к данным отношениям управления. В связи с этим законодатель порой ограничивается общими декларациями, пожеланиями и отсылками к актам тех органов управления, которые могут и должны фактически устанавливать соответствующие правила.

Данная деятельность влечет за собой резкое ухудшение качества законов и оказывает отрицательное воздействие на всю систему органов государственного управления, принятие законов по отдельным видам деятельности, которые должны регулироваться Правительством или ведомствами.

Однако урегулировать законом все виды деятельности считается нецелесообразным и нереальным. Единственным выходом из данного положения можно назвать законодательное закрепление научно-обоснованных критериев определения предмета нормативных правовых актов, что является необходимым условием для выполнения регулирующих функций закона и его эффективности как акта высшей правовой силы.

Осуществляемые в настоящее время модернизация государственного управления и внедрение государственного менеджмента представляют собой своеобразный локомотив, который должен потянуть за собой и активизировать процессы преобразования всей системы управления подготовки кадров и соответствующего образования подрастающего поколения

Основные направления модернизации государственного управления определены в Указе Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 года № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления» /87/, которым предусмотрено повышение эффективности контрольных и надзорных функций центральных государственных органов при сохранении самостоятельности регионов, осуществление независимой внешней оценки/аудита эффективности деятельности органов государственного управления внедрение оптимальных методов государственного менеджмента, ориентированных на конечный результат, качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также предоставления государственных услуг; повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата, постоянный мониторинг реализации принятых решений, эффективность взаимодействия всех вовлеченных государственных органов[87].

Одним из важных средств повышения эффективности и системности законодательства является точное соблюдение в правотворческой деятельности всех требований техники и законов логики.

С научных позиций законодательство и право представляют собою логические системы, состоящие из обилия сложных нормативных суждений, связанных между собою различными логическими отношениями и союзами. Для повышения системности законодательства, как формы права, законодатель активно использует весь набор логических форм и средств (различные понятия, суждения, определения, классификации, анализ и синтез и др.). Следует признать, что право и законодательство представляют собою интеллектуальную систему в плане теории и практики искусственного интеллекта со всеми вытекающими из этого последствиями[88, С.145-157].

Юридические и логические средства, которые направлены на устранение противоречий и других недостатков в системе законодательства, называются системосохраняющими. К ним можно отнести нормы коллизионного права.

С принципом системности законодательства несовместимы также, такие недостатки, как: противоречивость, несоответствие одних норм другим, наличие логических ошибок и т.д. Как правило, в системе права и системе законодательства противоречие имеет латентный характер, который выявляется в результате толкования закона или иного нормативного правового акта.

В системной иерархии нормативных правовых актов различного порядка, каждый последующий нормативный акт (т.е. такой акт, который расположен на более низком иерархическом уровне) не может противоречить правовым актам более высокого уровня.

Согласно положениям общей теории систем, в структуре законодательства необходимо различать внешние и внутренние системные противоречия. Перед отечественными правоведами стоит важная задача по разработке методов анализа нормативно-правовых текстов, в целях выявления имеющихся в них противоречий. Автор предлагает классифицировать противоречия в законодательстве на временные, пространственные, содержательные и иерархические[89, С.36].

Компьютерный анализ нормативных текстов относится к одной из главных задач информатики. В процессе работы, каждой такой системы, происходит диалог между юристом и компьютером, цель которого - дать системный анализ рассматриваемого текста и найти те сферы, те части закона в семантическом пространстве, где возможно возникновение противоречий.

Смысл понятий, применяемых в тексте закона, должен быть постоянным. В противном случае возникает рассогласование текста, снижение уровня его системной организованности.

В процессе работы над законопроектом законодатель стремится превратить нечеткие понятия в законопроекте в четкие. Это достигается путем введения определений понятия. Это возможно далеко не всегда. Поэтому часть нечетких понятий остается в тексте нормативно-правовых актов и подлежит логическому толкованию.

Логическая экспертиза законопроектов призвана решить такие проблемы как устранение логических ошибок, логическая корректировка проекта, разработка рекомендаций по улучшению логической структуры законопроекта и др.

Упрочение системности казахстанского законодательства предполагает совершенствование не только материальных, но и процессуальных его отраслей.

Действующее сегодня процессуальное законодательство устарело. Многочисленные изменения и дополнения, вносимые в процессуальные законы, приводят к противоречивости и нарушению системности правовых норм, которые являются важными для процессуального регулирования. На повестке дня, остро стоит вопрос о создании новой законодательной базы в сфере процессуального регулирования здесь законодателю не обойтись без учета научных разработок, в том числе проводимых в рамках общей теории права.

Главной тенденцией развития процессуального права и законодательства является дифференциация правового регулирования. Появление процессуального права, есть результат дифференциации правового регулирования, которая в процессуальном законодательстве, может рассматриваться, как фактор его развития и упорядочения, приведения процессуальных предписаний в единую, внутренне согласованную систему.

Разработка нового административно-процессуального законодательства и создание в Республике Казахстан, системы административной юстиции, остается одной из важных задач в сфере укрепления системности процессуального регулирования. Учреждение административной юстиции, независимо от выбора ее модели, обусловит необходимость реализовать в полной мере законодательную регламентацию административного судопроизводства и обеспечить суды полноценной процедурой рассмотрения обращений граждан в эти суды. Автор предлагает, издать конституционный закон об административном судопроизводстве, в котором процесс рассмотрения административно-правового спора получил бы детальную регламентацию (принципы административного судопроизводства, стадии, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и т.п.). Приведенные примеры дифференциации в процессуальном законодательстве не являются исчерпывающими. В перспективе, также стоит вопрос о разработке и принятии законодательства, регламентирующего правосудие по делам несовершеннолетних (ювенальной юстиции).

Дифференциация правового регулирования обнаруживается на уровне стадий процесса, на уровне этапов процесса и на уровне процессуальных действий. Причем, более высокий уровень дифференциации процессуального регулирования всегда охватывает низший[90, С.21-27].

Тенденция дифференциации процессуального регулирования рассматривается, как естественный процесс развития законодательства, причинами которого являются развитие общественных отношений и необходимость установления дополнительных гарантий прав граждан и организаций на защиту своих прав и свобод. Углубление процесса дифференциации правового регулирования является одним из возможных путей совершенствования системы законодательства.

Еще одной немаловажной тенденцией развития законодательства и средством его систематизации является унификация.

Процессы унификации правового регулирования обусловлены двумя причинами:

1) развитие общественных отношений. Унификация правового регулирования в этом случае является результатом усложнения общественной жизни и служит проявлением совершенствования самой формы правового регулирования и законодательной техники, характеризующейся отказом от казуистичности и выработки общих понятий. Унификация становится важным средством устранения дублирования в правовом регулировании.

2) Унификация правового регулирования, возможна также путем распространение правил, регламентирующих определенный круг отношений, на сходные отношения. Проявление указанной тенденции наблюдается, например, в несудебном административном процессе, где активно стали применять многие процессуальные процедуры.

К указанной форме унификации тесно примыкает выработка единообразных норм, общих для определенного круга общественных отношений. Одной из важнейших задач систематизации процессуального законодательства является кодификация административно-процессуальных норм. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность.

Унификация процессуального регулирования в процессе выработки единого кодифицированного акта, необходима, в конституционном процессе. Например, данный вопрос рассматривается в работе А.Д. Бойкова, в которой давно ставится вопрос о разработке и принятии процессуального кодекса конституционного судопроизводства[91, С.53].

Одной из основных тенденций развития системы права и системы законодательства является четко прослеживаемое в последние десятилетия, дифференциированное правовое регулирование.

Так, Поленина С.В. в советское время утверждала, что процесс дифференциации нормативного регулирования прослеживается в членении самой системы права на отрасли, подотрасли, институты и субинституты[92, С.165].

В системе законодательства указанная тенденция проявляется в увеличении множественности нормативных актов, их внутреннем членении и умножении диспозитивных норм.

Тенденции дифференциации в процессуальном праве охватывают как его систему в целом, так и отдельные ее элементы: отрасли, подотрасли и институты. Дифференциация возможна и на самом низшем уровне системы права - уровне правовой нормы (диспозитивные и альтернативные правовые предписания). Отметим, что само появление в системе права процессуального права есть результат функциональной дифференциации правового регулирования.

Перспективной задачей в сфере дифференциации процессуального регулирования является разработка административно-процессуального законодательства и создание системы административной юстиции.

Таковы основные тенденции развития процессуального законодательства на современном этапе правовой реформы. Изучение этих тенденций дает возможность спрогнозировать направление объективных изменений в системе законодательства.

Одной из актуальных проблем обеспечения эффективного функционирования правовой системы представляет систематизация и учет административных нормативных правовых актов. Систематизацию и учет законодательства, в целом, можно рассматривать как программу в области решений наиболее важных вопросов государственного развития Республики Казахстан, что согласно п.2 ст.1 Конституции относится к принципам деятельности Республики. Учет и систематизация нормативных правовых актов включает в себя сбор и индексирование нормативных правовых актов на основе классификатора, ведение картотеки и поддержание нормативных актов в контрольном состоянии.

Учет законодательства представляет собой деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет[93, С.45].

В целях повышения качества системности законодательства, предлагаем, разработать и утвердить концепцию развития законодательства в целом и отдельных его отраслей. Эта работа, должна сопровождаться контролем за:

- соответствием разработанных и внесенных в парламент законопроектов, ранее принятым концептуальным документам;

- принятием решений по таким законопроектам на всех уровнях в соответствии с утвержденными концепциями.

Кроме того, не соблюдается такое важное требование, как включение в законопроект норм о необходимых изменениях иных действующих законов или внесение законопроекта «в пакет» с изданными на его основании актами и подлежащими изменению законами.

Возможны пути повышения системности законодательства и в процессе рассмотрения каждого отдельного законопроекта. Представляется целесообразной первоначальная юридико-техническая доработка текста специалистами (с предоставлением законопроекта субъекту права законодательной инициативы для принятия окончательного решения). Это позволит выявить суть предлагаемого изменения законодательного регулирования, уменьшить нестыковки и несогласованности в законодательстве.

Наиболее характерными причинами, способствующими появлению коллизий, несомненно, являются отклонения от содержания Основного Закона, недостаточная совместимость терминологий, правовые дефиниции. Так, например, пунктом 3 статьи 87 Конституции [94] установлено, что аким возглавляет местный исполнительный орган соответствующей административно-территориальной единицы и является представителем Президента и правительства. В то же время Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [95] в статье 35, отклоняясь от конституционной нормы, обозначает акимов районов в городах республиканского и районного значения, сельских акимов должностными лицами соответствующего районного (городского) акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы, не называя их представителями Президента и правительства. Это отразилось на практике применения этого закона. В частности, в порядке их назначения и замещения в периоды трудовых отпусков или болезни. Эти периоды районы и округа остаются как без акимов, так и без представителей Президента и правительства.

Растет число законов о второстепенных вопросах, которые не имеют массового, общезначимого характера. Многие из них обусловлены временными обстоятельствами. Все это ведет к ослаблению роли закона и возникновению юридических коллизий, а также создает определенные проблемы при исполнении, претворении в жизнь подобных нормативных актов.

Наблюдается тенденция, когда новый руководитель министерства или ведомства считает «своим долгом» начать работу именно с пересмотра того или иного закона, касающегося вопросов его ведомства, не задумываясь над тем, будет ли этот закон работать, востребован ли он обществом, прогнозируем ли конечный результат и как он вписывается в систему действующего законодательства.

Таким образом, повышение системности законодательства является важнейшим фактором не только упорядочения законодательной деятельности, но и совершенствования самой нормативно-правовой базы, установления и упрочения прямой и обратной связи между законотворческими органами и населением страны.

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 1.5 Проблемы повышения эффективности и системности административного законодательства:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -