<<
>>

§ 1. Понятие «государственная служба» и ее виды

Понятие государственной службы. В Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» под государственной службой понимается «деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти»[8].

При рассмотрении государственной службы как правового института административного права и отчасти конституционного права внимание исследователей акцентируется на ее осуществлении на основе законодательства, т.е. совокупности юридических норм, определяющих правовое положение служащих, их права и обязанности, условия и порядок прохождения ими государственной службы, ограничения и запреты, налагаемые на них, виды их поощрения и ответственности[9] [10].

Государственная служба - сложный, комплексный институт.

По мнению ряда исследователей, государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий государственной власти управле-

•2

ния, служение государству и обществу .

В литературе выделяют следующие признаки государственной службы. Это профессиональная деятельность, т.е. осуществляемая на основе специальных знаний и навыков; реализация компетенции государственных органов; обеспечение функционирования государственных органов; деятельность лиц, замещающих штатные государственные должности; содержится за счет бюджетного финансирования[11] [12] [13]. Эти признаки государственной службы позволяют отличать ее от других видов профессиональной деятельности.

По мнению А.Г. Барабашева, функциональными признаками гражданской госслужбы являются выполнение должностных обязанностей по осуществлению (обеспечению) полномочий лиц, замещающих конституционные (уставные) должности; по исполнению задач и функций государственного органа; по организационному, информационному, документационному, финансовому и иному обеспечению деятельности государственного органа; а также служение интересам личности, общества и государства, отстаивание приоритета прав и свобод человека и гражданина; деятельность на основе законности, выполнение должностных обязанностей независимо от корпоративных интересов общественных и религиозных объединений и организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, интересов отдельных лиц; выполнение должностных обязанностей, как правило, в служебное время и на рабочем месте; деятельность в пределах служебной компетенции; перевод на

другую должность с согласия государственного служащего; наличие образовал

ния в соответствии с квалификационными требованиями .

В этом перечне к признакам государственной службы отнесены отдельные принципы (законность), задачи (служение интересам личности, общества, государства), функции (выполнение должностных обязанностей по реализации задач и функций государства), квалификационные требования к государственному служащему (наличие образования), порядок его деятельности (выполнение функций в служебное время и на рабочем месте).

Отмечаются и такие черты государственной службы, как ее осуществление в сфере социального (государственного) управления, ограничение рамками исполнительной деятельности, публичный характер (деятельность госслужащих, с одной стороны, призвана выражать интересы человека, а с другой - государства, которые носят обезличенный характер), ее исключительные властные

о

функции, возможность применения принуждения .

Итак, можно указать на следующие признаки государственной службы.

1. Государственная служба осуществляется в сфере государственного управления, т.е. деятельности, не связанной непосредственно с производством материальных и духовных благ, оказанием социальных услуг населению. При этом само понимание государственного управления должно трактоваться не в узком значении как деятельности госаппарата, протекающей исключительно в сфере исполнительной власти, а в более широком плане как управляющего воздействия государства в различных областях общественной жизни. Иначе за пределами данного понятия остается деятельность госслужащих представительных, судебных и других органов, не относящихся к исполнительной ветви власти.

2. Носит публичный характер, осуществляется в интересах всего общества (синтез интересов граждан, различных социальных групп, организаций).

3. Государственная служба в определенной мере носит также и политический характер, т.к. направлена на реализацию задач и функций государства, ведь само государство - это основа политической системы общества.

4. Оплачивается исключительно за счет средств государственного бюджета.

5. Осуществляется государственными служащими - лицами, замещающими штатные должности в государственных органах, как правило, на постоянной основе.

6. Государственная служба требует наличия соответствующих профессиональных знаний, навыков и опыта деятельности, что предполагает установление определенных квалификационных требований и условий к лицам, претендующим на замещение и замещающим государственные должности, а также постоянное совершенствование таких знаний и навыков в течение всей карьеры госслужащего.

7. Наличие у госслужащих того или иного объема властных полномочий, в том числе права издавать акты обязательного характера не только для подчиненных лиц, но и иных физических и юридических лиц.

8. Государственная служба осуществляется строго на правовой основе, т.е. способы замещения государственных должностей, задачи, полномочия, порядок деятельности государственных служащих обычно определяются законом.

Сказанное выше позволяет сформулировать авторское определение понятия государственной службы.

Государственная служба - это публичная, профессиональная, оплачиваемая из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемая в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий и направленная на обеспечение выполнения задач и реализации функций государства.

Эффективность государственной службы зависит от четко поставленных целей и задач. Так, Г.В. Атаманчук эти цели видит в следующем: формировании общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, обеспечивающих реальную связь государственной службы с жизнью народа, создающего ей уважение и авторитет, понимание и поддержку в общественном мнении; регулировании посредством законодательства и иных норм должностных функций, прав и обязанностей, правил поведения государственных служащих, согласованном описании должностей; создании условий для выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных (деловых) и личностных качеств; поддержании в коллективах государственных органов и учреждений такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы обеспечивал должное несение государственной службы, способствовал развитию профессиональных качеств работников, формировал рациональные служебные отношения; обеспечении надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, создании условий для их творческого роста; определении порядка перемещения, продвижения, оценки, стимулирования и ответственности при выполнении работы по поручению государства[14].

А.А. Таранов считает, что государственная служба предназначена для осуществления функций государства и государственных органов; создания условий для эффективной деятельности органов государства в пределах их компе-

тенции; совершенствования организации управленческой деятельности; обеспечения прав и свобод граждан[15].

По мнению В.А. Мальцева, в задачи государственной службы входят укрепление связей государства с обществом; создание действенных условий и стимулов, мотивирующих государство заботиться о нуждах человека, защищать его права и свободы; формирование гражданского общества, углубление и развитие демократических принципов его функционирования, создание условий для развития его самоуправляющих, саморегулирующих начал[16].

Таким образом, цели и задачи государственной службы, во-первых, зависят от приоритетов государства; во-вторых, обусловлены социально-экономическими, политическими, духовно-культурными и правовыми условиями и факторами; в-третьих, определяются самим понятием государственной службы. Так или иначе в качестве ее первостепенной задачи признается защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому справедливым представляется вывод о том, что необходимо превратить государственную службу «в весомый и авторитетный инструмент постоянного развития и качественного обновления государственного аппарата, сделать ее такой сферой управления, которая была бы способна на деле и в любой исторический момент гармонизировать отношения власти и человека, государства и гражданина»[17].

В юридической науке принято деление государственной службы на два вида: гражданскую и милитаризованную. Так, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. №-58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 5) государственная гражданская служба определяется как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ[18].

Гражданская служба может быть общефункциональной, или общей (осуществление государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой) и специальной (реализация полномочий служащих в госорганах, имеющих выраженную отраслевую компетенцию, которая определяет специфику деятельности персонала). Милитаризованная служба может осуществляться в органах внутренних дел, таможенных органах, налоговой (финансовой - A. T.) полиции, а также это военная служба[19] [20] [21].

Сходной, но все же несколько отличной позиции придерживается А.Г. Ба- рабашев, разделяющий государственную службу на гражданскую, военную и специальную. Выделяются общие функциональные признаки государственной специальной службы; принятие присяги; использование специальных методов и средств при осуществлении оперативно-розыскной, следственной и иной правоохранительной деятельности; обязательность исполнения законных приказов, субординация; несение службы вне зависимости от местонахождения и времени; необходимость наличия специального образования или специальной подготовки для исполнения служебных обязанностей и др.) и государственной военной службы (подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита РФ; принятие воинской присяги; прямая подчиненность начальнику (принцип единоначалия), субординация и исполнение приказов, не противоречащих закону; обязанность военнослужащего беспрекословно выполнять поставленные задачи в любых, в т.ч. боевых, условиях и т.д.) .

Российскими авторами разграничиваются федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ, а по принципу разделения властей - служба в органах законодательной, исполнительной и судебной властей . Законодательство России в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. №-58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» включает в систему государственной службы: 1) государственную гражданскую службу; 2) военную службу; 3) правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба - виды федеральной государственной службы[22] [23] [24].

Казахстанское законодательство о государственной службе также основано на данном подходе, хотя и не называет службу в большинстве государственных (невоенизированных) органах в качестве гражданской. Но его действие не распространяется на государственных служащих правоохранительных органов (таможенных, органов внутренних дел, прокуратуры и т.д.) либо распространяется только в той части, которая не противоречит специальному законодательству. Например, согласно п. 1 ст. 478 Кодекса Республики Казахстан от 30 июня 2010 г. № 296-IV «О таможенном деле в Республике Казахстан» «служба в таможенных органах является специальным видом государственной службы граждан Республики Казахстан, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации задач, прав и обязанностей таможенных органов, а также выполняющих функции правоохранительных органов в пределах своей компетенции в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан, актами Президента и Правительства Республики Казахстан»2.

Как отдельный вид публичной службы, не являющейся государственной, выделяется муниципальная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления (управления)3. В то же время есть авторы, относящие ее к разновидности государственной службы, но не в государственно-территориальном масштабе, а на территории муниципального образования[25]. В некоторых странах (например, во Франции) муниципальная служба рассматривается по сути как вид государственной службы[26].

В Казахстане конституционной реформой 2007 г. маслихаты признаны органами местного самоуправления. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Закон PK от 23 января 2001 г. №148-11 «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 9 февраля 2009 г.[27], и масли- хаты как выборные органы самоуправления, и акиматы как местные исполнительные органы, входящие в систему единой исполнительной власти, выполняют функции местного самоуправления и одновременно проводят государственную политику на местах, то есть возобладала государственная теория самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления рассматриваются как часть целостной системы государственного управления[28].

По мнению Г.С. Сапаргалиева, «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно». Такое отделение, считает он, «ведет к законодательному тупику», поскольку в Конституции четко не установлено, одним, двумя или несколькими законами должны регулироваться вопросы управления на местах. «...Оторвать государственное управление от местного самоуправлении невозможно в силу наличия элементов их естественной связи»[29].

Поэтому в казахстанском законодательстве муниципальная служба как отдельный вид публичной службы также не выделяется. Деятельность служащих аппарата маслихатов и акиматов регулируется законодательством о государственной службе.

Государственная служба может дифференцироваться на политическую и административную. Однако мнения ученых по этому вопросу неоднозначны.

Так, В.Д. Граждан отмечает, что в основе государственной власти лежит принцип дихотомии, т.е. разделения на первичную политическую власть (депутаты, руководители исполнительных органов власти и судьи) и вторичную политико-административную власть (собственно государственную службу). Все уровни, формы и части власти участвуют в формировании политики государства. Поэтому административная власть в сфере государственного управления - это тоже политическая власть, только со своей спецификой. Политические руководители выполняют первичные политические функции, госслужащие - вторичные, они направлены на реализацию политических решений, принятых политическими руководителями. Он критикует попытки разделения «стратегических» и «оперативных» исполнительских функций, полагая, что государственный орган должен состоять из органического единства этих двух групп функций, поскольку он - аналог самого государства. «Политическая и административная власть в государстве дифференцируется лишь функционально, но никак не организационно. В организационном отношении все функции государственной власти сосредоточиваются в его органах. Именно органы соединяют государство с подвластной массой населения».

Административная власть (госслужба) обычно сосредоточена на выполнении двуединой цели: 1) обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги относительно информационно-технологических, организационных и других функций; 2) оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации) и потому должна «держать руку на пульсе», последовательно и вдумчиво изучать настроения и потребности населения и доводить их до сведения своей политической власти. В этом смысле государственная служба по своей социальной роли оказывается сервисной (обслуживающей) службой в составе государственного управления[30].

Основное содержание и направления деятельности государственнобюрократического аппарата, пишет В.М. Манохин, определяют политические лидеры. Функции этих политических лидеров по реализации задач государственного управления носят директивно-направляющий характер и выходят за пределы госслужбы[31].

В казахстанском законодательстве прослеживается обратный подход, согласно которому и политические лидеры рассматриваются как особая категория государственных служащих.

Применительно к казахстанскому законодательству можно предложить следующую классификацию видов государственной службы.

По социальному назначению и субъектному составу государственная служба разделяется на общую, или общегражданскую (служба в органах законодательной, исполнительной власти, аппарате судебной власти, Администрации Президента, других центральных государственных органах, органах местного государственного управления и самоуправления); специальную, или милитаризованную (служба в Вооруженных Силах, органах Министерства обороны, прокуратуры, Министерства внутренних дел, финансовой полиции, Комитета национальной безопасности, таможенных органах и т.д.).

По территориальному уровню государственная служба осуществляется в центральных органах власти; в органах местного государственного управления и самоуправления.

В зависимости от места прохождения государственная служба может быть разделена на внутреннюю (т.е. осуществляемую непосредственно на территории Республики Казахстан) и внешнюю (осуществляемую за пределами Республики Казахстан - в дипломатических и иных внешних представительствах).

В зависимости от принадлежности или непринадлежности органа государственной власти (местного) к конкретной ветви власти государственная служба может осуществляться в Администрации Президента; в Парламенте (органе законодательной власти); в органах исполнительной власти (включая центральные и местные); в органах судебной власти; в контрольно-надзорных органах; в органах местного самоуправления.

В зависимости от полномочий по формированию государственной политики и ее реализации выделяются политическая госслужба и административная госслужба.

По значимости осуществляемых функций и полномочий есть служба, осуществляемая в органах и на должностях, связанных с непосредственным осуществлением функций государства, как правило, обладающих конституционным статусом (в правительстве); служба, осуществляемая во вспомогательных органах, призванных обеспечивать деятельность первой группы органов (в Комитете по судебному администрированию при Верховном суде).

По порядку наделения полномочиями целесообразно разграничивать государственную службу, осуществляемую выборными должностными лицами (депутаты Парламента, Президент, судьи Верховного суда); государственную службу, осуществляемую должностными лицами, назначаемыми в установленном законом порядке (члены Конституционного Совета, судьи, премьер- министр и члены Правительства); государственную службу, осуществляемую должностными лицами, назначенными на конкурсной основе (большинство административных госслужащих).

<< | >>
Источник: Турисбек Айнур Заутбеккызы. Государственная служба в Республике Казахстан (проблемы теории и практики). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2011. 2011

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Понятие «государственная служба» и ее виды:

  1. 46. Государственная служба. Понятие, система и виды. Принципы построения государственной службы
  2. Государственная служба. Понятие и виды.
  3. § 1. Понятие «государственная служба» и ее виды
  4. § 3. Пути оптимизации юридической ответственности государственных служащих
  5. § 1. Понятие государственной кадровой политики и проблемы ее совершенствования
  6. 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации
  7. 1.3. Принципы государственной службы: основы построения системы
  8. Понятие и особенности гражданско-правовой защиты прав потребителей.
  9. §1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы
  10. § 1. Органы государственной власти, обеспечивающие безопасность в сфере экономики
  11. Понятие таможенной службы Российской Федерации как особого вида государственной службы.
  12. 2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации.
  13. Совершенствование законодательства, регламентирующего государственную службу сотрудников органов внутренних дел
  14. 1.1. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации
  15. § 1. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах
  16. Предпосылки к созданию пограничных органов в Российской империи. Их место и роль в государственном аппарате
  17. § 1.1. Право граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации: понятие и содержание
  18. § 1.3. Особенности конституционно-правового регулирования права граждан на равный доступ к отдельным видам государственной службы
  19. §1. Правовая природа обязательного государственного страхования государственных служащих и его место в системе гражданско-правовых обязательств по страхованию
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -