<<
>>

1.4 Основные тенденции и закономерности развития административного законодательства

В условиях продолжающегося процесса, модернизации нормативно- правовой базы Республики Казахстан, особую актуальность приобретают вопросы выработки единых подходов к развитию системы законодательства.

Анализ процесса модернизации законодательства Республики Казахстан, с момента обретения независимости и по настоящее время показал, что поступательное развитие законодательства основывалось на программных документах. Принято выделять несколько этапов развития законодательства РК.

Первый этап развития законодательства Казахстана связан с программой правовой реформы 1994- 2001 гг.

Второй этап развития законодательства начался с принятия Концепции правовой политики Республики Казахстан в 2002 году[65, С.4].

Хотелось бы отметить, что научными сотрудниками Института законодательства разработана Концепция развития законодательства Республики Казахстан в различных отраслях права, включая административное.

Концепция предусматривает ряд мер по систематизации национального законодательства Республики Казахстан с использованием всех трех способов: инкорпорации, консолидации, кодификации.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан административное и административно-процессуальное законодательство находится под контролем государственных органов, как высших, так и местных органов государственной власти. Так, Конституция Республики Казахстан закладывает основы формирования системы административного законодательства.

Существенные изменения затронули административное законодательство. В Концепции были определены задачи дальнейшего совершенствования управленческой и контрольно-надзорной деятельности государственных органов, усилен ведомственный и судебный контроль за соблюдением законности. При применении мер административного воздействия, создана система централизованного учета и взыскания штрафов.

Третий этап - современный этап развития законодательства обусловлен качественно новым периодом государственного развития.

Однако действие правотворческого процесса в Казахстане наряду с ее положительными моментами отрицательно сказалось на организации современного казахстанского законодательства.

На современном этапе идет создание новой нормативно-правовой базы РК. На сегодняшний день в ее системе действует немало устаревших, либо утративших юридическую силу норм и нормативно-правовых актов, которые требуют тщательной юридической экспертизы.

Этот этап характеризуется также принятием Концепции правовой политики на 2010-2020 годы.

Практика свидетельствует о необходимости создания эталонной базы данных по законодательству, с текстами нормативно-правовых актов поддерживаемых в контрольном состоянии.

На долгие годы в теории и практике установилась широкое понимание законодательства, как совокупности законов и подзаконных нормативных актов. До недавнего времени это было вполне оправдано, но изменения в государственно-правовой и других сферах требуют пересмотра подхода к пониманию законодательства.

Можно выделить несколько толкований термина «законодательство»:

1) Как совокупность издаваемых в государстве нормативно-правовых актов

2) Как совокупность только законов

3) Как совокупность всех нормативных актов высших органов законодательной власти

4) Как совокупность нормативно-правовых актов высшего законодательного и исполнительного органов - Парламента и Правительства[66, С.17].

Активизация законодательной деятельности, многоуровневый характер законодательных актов, повышение роли закона требует единообразного подхода к понятию «законодательство». Термин этот должен трактоваться однозначно и отражать содержание понятий.

Как было, сказано выше, административное законодательство в прошлом и настоящем времени включало в себя совокупность всех нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность исполнительно-распределительных, административных органов.

Таким образом, сфера действия административного законодательства сопряжена:

1. С внесением в различные ситуации общества и государства определенных нормативных начал

2.

С обеспечением и защитой статуса человека и гражданина

3. С рассмотрением дел об административных правонарушениях в судебном и административном производстве

Так как подобные тенденции имеют конструктивное значение, однако накопление массива нормативно-правовых актов фактически свело к техническим приемам совершенствования классификации отраслей законодательства.

Изучение и исследование отрасли административного права, как таковой, обусловлено существованием значительного объема нерешенных в ней проблем принципиального плана. Продолжают оставаться нерешенными такие вопросы, как понятие предмета административного права, юридические признаки, содержание, структура административно-процессуального права и ряд других.

Уровень административно-правовой деятельности определяется происходящими изменениями во всех регулируемых ею сферах. В связи с этим ограничиваться таким единственным кодифицированным актом, как кодекс РК об административных правонарушениях было бы неправильно. Развитие административного законодательства целесообразно выразить в следующих направлениях:

- статусные нормативно-правовые акты, касающиеся деятельности органов исполнительной власти Казахстана;

- внесенные дополнительно административно-правовые институты в реально действующие нормативно-правовые акты;

- кодифицированные правовые акты в разрезе будущих основ административного законодательства.

Актуальными представляются проблемы совершенствования административно-юрисдикционной деятельности. В проекте Государственной программы правовой реформы, одним из направлений развития административного права, предусматривается создание нормативно-правовых основ, регулирующих административную ответственность юридических лиц. В связи с этим в административно-деликтном кодексе и кодексе об административных правонарушениях следует предусмотреть соответствующие главы, регламентирующие основания и процедуру привлечения к административной ответственности юридических лиц. В проекте Государственной программы правовой реформы развития административного права предполагаются исключения из деятельности по применению административного принуждения ведомственных подходов и законодательное регулирование процедур управленческой деятельности с целью недопущения проявлений бюрократизма и волокиты в работе государственного аппарата, фактов посягательств на права и законные интересы граждан и организаций в процессе административно-распорядительной деятельности.

Анализ действующего законодательства показывает, что если основания применения административного принуждения определяется в законодательном порядке, то процедура его применения определяется иногда подзаконными актами. К ним относятся следующие: постановления Правительства, ведомственные нормативные акты, нормативные акты акиматов и маслихатов. Все они будут являться неконституционными, противоправными и не подлежащими исполнению.

Отрасль административного законодательства обеспечивает реализацию задач и функций, возлагаемых Конституцией Республик Казахстан на органы исполнительной власти. Поэтому основное значение приобретает понятие «исполнительная власть», то есть где есть исполнительная власть, там и функционирует административное законодательство.

В ходе проведения административной реформы необходимо рассмотреть две общегосударственные проблемы, направленных на:

1. Повышение эффективности механизма государственного управления;

2. Обеспечение реальной защищенности прав граждан в сфере исполнительной власти.

Решение первой проблемы, обуславливает необходимость принятия комплекса законодательных мер, направленных на совершенствование правового регулирования и таких подотраслей административного законодательства, как административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы. Особое значение в данном случае приобретает разработка законов, регулирующих некоторые административно-правовые и общественные отношения. Хотелось бы отметить, что некоторые сферы общественных отношений регламентируются значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов, которые и являются источниками административного права.

Необходимо разработать ряд законов о системе органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности. Второй важной задачей, является совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно-правового регулирования, которые приобретают новое содержание и форму в современных условиях.

Особого внимания требует современное законодательство об административных правонарушениях. Это вызвано многочисленными противоречиями, а также сложностями применения основного акта законодательства об административных правонарушениях – Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, принятый 30 января 2001 года. Интерес к данной проблеме вызван и теоретиками, а именно судьями и адвокатами. О существующих проблемах Кодекса свидетельствуют вносимые многочисленные поправки.

Небольшие санкции за административные правонарушения, ограниченность субъектов административной ответственности, разбросанность административных правонарушений и соответствующих видов по различным отраслям законодательства; все эти противоречия и проблемы были очевидны сразу после опубликования акта и введения его в действие. Более того, ученые, специалисты говорили о них задолго до принятия кодекса. Следует отметить, что условия, в которых готовился кодекс, не позволяли сделать серьезную теоретическую проработку его концептуальных положений, исключить коллизии с другими нормативно-правовыми актами, внутреннюю несогласованность акта. Работа над Кодексом велась в течение большого периода времени с участием различных рабочих групп. Ознакомившись с проектами данных групп, мы считаем, что некоторые варианты были гораздо лучше итогового акта. Кодекс был принят позднее других основополагающих кодифицированных актов не только в связи с распространённым мнением о том, что с начала необходимо принять Уголовный Кодекс, а потом уже кодекс об административных правонарушениях, а в связи с тем, что традиционно тяжело собрать воедино огромное количество правонарушений, не являющихся преступлениями, в публичной сфере, охватить их едиными процедурами, согласовать их санкции[67, С.57].

Анализируя проводимые реформы, автором предложено внесение следующих изменений и дополнений в законодательства о нарушениях:

1. Автор считает пересмотреть вопрос о названии Кодекса. Казахстанский законодатель выбрал советский путь, сменив в названии Кодекса только название государства.

По сути, кодекс посвящен не столько административным правонарушениям, сколько вопросам административной ответственности за правонарушения: и для физического, и для юридического лица гораздо важнее, как оно будет наказано. Необходимо отметить, что административные правонарушения очень часто перечисляются не в самом Кодексе, а в других актах: решениях маслихатов, актах центральных исполнительных органов. Тогда как ответственность за эти правонарушения предусмотрена только кодексом.

2. Немаловажным считается вопрос о рассмотрении понятия «Законодательство об административных нарушениях». В соответствии с Законом РК от 24 марта 1998 г. «О нормативно-правовых актах» /68/ под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. Статья 1 Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях /69/ утверждает, что законодательство РК об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса РК об административных правонарушениях. Такое утверждение, не соответствует ни Закону о нормативных правовых актов, базовому закону, определяющему параметры нормотворчества, ни фактическому положению вещей. Ранее мы в своем исследовании указывали, что административные правонарушения содержаться в других актах казахстанского законодательства, поэтому данная статья нуждается в корректировке и более расширенном толковании понятия «Законодательство об административных правонарушениях».

3. Автором поднимается вопрос о необходимости пересмотра действия законодательства об ответственности за административные правонарушения во времени. Очевидно явное несоответствие общих и специальных нормы КоАП РК. Так, например, в соответствии с пунктом 1 статьи 5 КоАП РК, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего во время совершения этого правонарушения. Совершенно объяснимое положение ревизуется в статье о штрафе, наиболее распространенным в виде административных взысканий. В соответствии с пунктом 1 статьи 48 административный штраф, налагаемый за административное правонарушение, должен соответствовать определённому количеству МРП, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент наложения административного взыскания.

4. Одно из основных направлений развития законодательства об административных правонарушениях видится в разработке нормативных положений о вини юридического лица за совершение правонарушений. Вина - это элемент состава. Одно из парадоксальных явлений КоАП РК связанно с понятием административного правонарушения. Дело в том, что если административным правонарушением физического лица, признается виновное (умышленное или не осторожное) действие либо бездействие физического лица, то в отношении юридических лиц о вине вообще не говориться.

5. По мнению автора необходимо рассмотреть вопрос о субъектах административной ответственности. Это связано с тем, что деление субъектов на физические и юридические лица, применяемое, прежде всего, в гражданском праве, в административном праве воспринимается неоднозначно. Примером этого является КоАП РК.

6. Серьёзные проблемы на практике вызвало применение отдельных видов административных взысканий. Статьи особенной части КоАП РК, забывая про общие положения исчисление штрафов, не редко устанавливают свои размеры и правила исчисления штрафов. Такое положения характерно для налоговых правонарушений, штрафы связываются суммами расчетов, стоимостью товаров, суммами убытков или налогов, которые, на самом деле, уплачены. В связи с этим автор настаивает на необходимости проведения серьезной ревизии статей КоАП РК, которые предусматривают «сложный» порядок исчисления штрафов.

7. Административный процесс. В связи с разработкой актов, посвященных административному процессу, актуальным, по нашему мнению является вопрос об адекватном правовом регулировании вопросов производства по делам об административных правонарушениях по нашему мнению, эти вопросы должны быть вычленены из КоАП РК и тщательно отрегулированные в другом акте[70, С.59-60].

Административное законодательство, включая законодательство об административных правонарушениях очень громадно, тем не менее, такое количество вносимых поправок, изменений и дополнений недопустимо. Однако следует отметить, что проблемы административного законодательства Республики Казахстан давно известны теории и практике, многократно обострились на фоне резких изменений формы и содержания источников права, политических, правовых, экономических и социальных принципов регулирования административного права, как отрасли права.

Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими реформами, происходящими в республике. Одновременно с этим идут глубинные процессы изменения самого содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли административно-правовых явлений. В связи с этим отмечаются следующие тенденции: 1. Общие, характерные для права в целом, включая систему административного права и административного законодательства как две стороны одного явления; 2. Тенденции развития системы (структуры) административного права; 3. Тенденции совершенствования административного законодательства.

К общим тенденциям необходимо отнести :

1. Постепенное изменение соотношения «человек и право». С одной стороны речь идет об «очеловечивании» права, о создании такой правовой системы, где бы в центре внимания всегда были человек, его права и свободы. Реальные шаги в этом направлении сделаны в Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции Республики Казахстан и т.д. Сюда же можно отнести изменение методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа регулирования в отношениях между людьми. С другой стороны, наблюдается определенное ограничение публично-правового регулирования. В настоящее время происходит выравнивание отношений между государством и человеком с точки зрения объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.

2. Децентрализация правового регулирования, которая выражена созданием конституционной и законодательной базы для развития таких средств децентрализованного регулирования как договоры, аналогия закона и права.

3. Интеграция в казахстанское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РК. Автор имеет в виду интеграционную тенденцию законодательства стран – участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве.

К числу тенденций развития системы (структуры) административного права необходимо отнести:

1. Процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам – институтам, подинститутам. В настоящее время заметна тенденция к определенной унификации подобных блоков как равнозначных по объему, структуре. Это позволяет расширять плоскости их взаимодействия, повысить эффективность регулирования. Данный процесс включает в себя образование новых институтов и подинститутов (государственное управление в сфере охраны общественного порядка), а также вычленение их из уже существующих структурных подразделений (налоговое право).

2. Рост значения правового регулирования. Данная деятельность влечет за собой образование комплексных структурных объединений юридических норм. Это обусловлено комплексным характером предмета и метода правового регулирования, субъектов и объектов правовых отношений. Возникновение комплексных образований зависит и от степени развитости административно-правовой системы, от взаимодействия ее с другими нормативно-регулятивными системами общества.

3. Развитие системы административного права в направлении к строению, где первичные структурные элементы будут находиться в состоянии относительной автономности. При наличии определенных системообразующих факторов они могут создавать структурные ассоциации для решения каких-либо вопросов. Проблемы, возникающие из естественных потребностей общественного развития, обуславливают цели законодателя по их урегулированию.

К основными тенденциями совершенствования административного законодательства по мнению автора относятся:

1. Приведение всего административно-законодательного массива в соответствие с Конституцией РК. Этот процесс включает в себя пересмотр действующего административного законодательства, отмену устаревших административно-правовых актов, создание новых законов, совершенствование законодательной техники и законодательного процесса.

2. Формирование новых комплексных институтов административного законодательства – административное процессуальное законодательство и т.д. Комплексное административно-правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать вопросы в данной области.

3. Становление новой системы административного законодательства. Систематизация административного законодательства.

На современном этапе вопросы систематизации административного законодательства являются одним из приоритетных направлений совершенствования административно-правовой системы Республики Казахстан. Основная задача систематизации административного законодательства заключается в его упорядочении, структурном обновлении, определении приоритетных направлений развития, совершенствования процесса подготовки и принятия нормативно правовых актов, механизма их исполнения.

В имеющемся административном нормативно-правовом массиве необходимо выявить и отменить акты, противоречащие Конституции РК и законам. Они должны иметь строгий иерархический порядок в зависимости от их юридической силы. Вновь создаваемые административно-правовые акты не должны нарушать субординацию.

Таким образом, несмотря на определенные достижения системы административного законодательства, остается вопрос о необходимости его усовершенствования, внесения новых изменения. Для системы административного законодательства важным условием эффективности является стабильность. Несмотря на существующие недостатки, административное законодательство должно постоянно совершенствоваться, особенно в условиях социально-экономических реформ. Следует отметить и тот факт, что частые и не всегда оправданные нововведения дезориентируют граждан и правоприменителей, дестабилизируют правосознание населения и обстановку в государственно-правовой сфере.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что совершенствование административного законодательства является одной из составляющих правового реформирования государства. Усилия всех государственных органов, реализовывающих ее дальнейший ход, направлены на достижение как неукоснительного обеспечения законности и конституционных прав граждан, так и обязательного соблюдения ими законов страны.

Анализ международного опыта показывает, что мероприятия в рамках административных реформ, призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их основная цель - сделать государство социально сплоченными и сильными, «приблизить» государство к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

В связи с этим, представляется необходимым изучение опыта модернизации государственного управления различных государств, не ограничиваясь опытом административного реформирования в рамках отдельно взятой страны – Сингапура, и выработки собственной системы управления, соответствующей современным реалиям.

Президентом Республики Казахстан в Послании «Казахстан - 2030»[71] отмечено, что одним из приоритетных направлений, является создание профессионального государства, эффективного и современного корпуса государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей, путем дальнейшего углубления административной реформы.

1 сентября 2006 года на открытии третьей сессии Парламента Президентом Республики определены следующие основные направления проведения административной реформы:

1.Повышение производительности государственного аппарата;

2.Достижение высокого качества государственных услуг для населения и бизнеса;

3.Снижение коррупции;

4.Вовлечение граждан в процесс решения социально-экономических проблем;

5.Повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата[72].

По мнению ведущих политических деятелей для достижения указанных целей, необходимо реорганизовать и совершенствовать государственный аппарат, посредством функционального разграничения полномочий государственных органов и должностных лиц (как по вертикали, так и по горизонтали), повысить профессионализм и ответственность должностных лиц, продолжить комплексную работу по борьбе с коррупцией, наладить межведомственную координацию и отчетность, индивидуализировать, персонифицировать ответственность государственных служащих.

В рамках административной реформы, предполагается, сократить государственный аппарат с одновременным повышением оплаты труда на государственной службе.

Указом Президента Республики Казахстан «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» от 14 апреля 2005 года /73/, поставлены задачи о необходимости достижения прозрачности деятельности органов государственного управления. При этом, особая роль, в достижении указанных целей, должна быть отведена судебным органам, поскольку одним из элементов контрольных механизмов, выработанных международной практикой, является институт административной юстиции, позволяющей обжаловать действия (бездействия) государственных органов (должностных лиц).

В современном государственном аппарате, до сих пор, присутствуют некие черты и модели управления советского периода, что влечет дублирование полномочий государственных органов, наличие дублирующих звеньев в государственных органах, низкий профессионализм и нестабильность государственной службы. Работа по функциональному анализу, проводится на протяжении более пяти лет, тем не менее, дублирование функций сохраняется.

Серьезной проблемой, государственного управления является отсутствие стратегических планов развития.

Не менее серьезной проблемой является декларативность многих принципов государственной службы, закрепленных в Законе Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453-I /74/, Этическом кодексе государственных служащих, Кодексах судебной этики и т.д.

Динамичность и дальнейшая глобализация общественных отношений, сложность системных преобразований общества и экономики, ставят задачи по реформированию государственного аппарата, выработке новых подходов и методов государственного управления. Автор утверждает, что данный процесс данный процесс должен проходить поэтапно, последовательно с целью долгосрочного реформирования функций государства, государственного аппарата, государственной службы.

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Республики Казахстан. Государственная служба, являясь важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Проведение реформы государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы, позволяющей решить вопросы по:

1. повышению профессионализма, функциональной эффективности и производительности государственного аппарата;

2. достижению прозрачности деятельности органов государственного управления;

3. повышению стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата;

4. достижению высокого качества государственных услуг для населения и бизнеса;

5. снижению коррупции;

6. вовлечению граждан в процесс решения социально-экономических проблем;

7. повышению ответственности государственных служащих.

Особое значение в изучении административного законодательства, приобретают изменения, которые произошли в государственно-правовой системе Республики Казахстан, закрепленные в Конституции мировых и европейских стандартов обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении исполнительной власти, происходит реальное воплощение в жизнь законов и нормативных актов, с помощью которых, государство, активно влияет на общественные процессы. Административное право, связано с исполнительной властью. Оно является важным инструментом ее реализации и отраслью права. Все это создает правовые основы ее функционирования. Через отношения с органами государственного управления (их должностными лицами), граждане имеют возможность действительно воспользоваться конституционными положениями о приоритетности их прав и свобод. Административное право является отраслью публичного права, которое регулирует управленческие отношения в области публичной власти, а именно, тех из них, в которых участвуют граждане, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Административно-правовые нормы, применяются при реализации делегированных государством функций и полномочий, не только органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, но и всех государственных органов, администрации государственных предприятий, учреждений и организаций. Эффективность управленческой деятельности создает необходимые условия для надлежащей реализации и защиты прав и свобод граждан, обеспечивает выполнение возложенных на них обязанностей.

Следует отметить, что в соответствии с поручениями Президента Республики Казахстан, подготовлена концепция законодательного обеспечения административной реформы. В данной статье, содержится попытка проанализировать концепцию законодательного обеспечения административной реформы и мероприятий, сопряженных с реализацией данной реформы. Перед разработчиками стояли сложные задачи, связанные с концепцией законодательного обеспечения административной реформы. Одна из них заключается в том, что следует определиться с анализом состояния проблемы. В этой связи, необходимо дать оценку состояния государственного управления и выделить проблемы, которые требуют дальнейшего решения.

Специалистами отмечаются две тенденции в государственной службе:

1) определенное продвижение в направлении ее «демократической» модернизации, которая могла привести к потере управляемости;

2) стремление бюрократического аппарата к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и особыми ценностями. Подобная противоречивость существует и сегодня. Она стала возможной вследствие противоречивости обращаемых общественных ожиданий населения к государству.

С одной стороны люди хотят, чтобы чиновников было поменьше, а ответственности больше. С другой стороны, им хочется, чтобы чиновники были «отзывчивыми» на человеческие запросы и заботливыми опекунами по отношению к гражданам, помогая решать их собственные ошибки в обеспечении собственных интересов в управлении государством [77, С.107]. Это означает, что модернизация государственных органов (Правительства, министерств, комитетов, агентств) должна быть сопряжена с совершенствованием административных связей, в формате которых могут быть реализованы властные полномочия органов.

По инициативе уполномоченного должностного лица, может возникнуть вопрос о приостановлении или запрещении деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя (ст.53 КоАП).

То есть, основанием может быть заявление органа или должностного лица. В связи с этим специалисты отмечают, что процедура рассмотрения данных вопросов не урегулирована правом. У. Сулейменова отмечает, что подобные споры, вытекают из административных правоотношений, так как ГПК (гл.26), регулирует вопросы обжалования постановлений, а вопросы обжалования самого порядка приостановления деятельности выпали из правового внимания[78, С.89].

Таким образом, углубление административных реформ связано с реформой самой исполнительной власти, политических реформ, связанных с дальнейшуй демократизацией Казахстана в соответствии с традициями, принципами западных демократий и опытом государств Юго-Восточной Азии).

В целом задачи концепции, предлагаемые разработчиками данного документа, отвечают требованиям Послания Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева и выражены в следующем:

1) повышение профессионализма, функциональной эффективности и производительности государственного аппарата;

2) повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата;

3) достижение прозрачности деятельности органов государственного управления;

4) снижение коррупции;

5) достижение высокого качества государственных услуг для населения и бизнеса;

6) повышение ответственности государственных служащих;

7) вовлечение граждан в процесс решения социально-экономических проблем.

Децентрализация исполнительной власти, должна рассматриваться не только в контексте передачи полномочий от центральных органов местным органам. Она должна способствовать образованию местного самоуправления и прекращению двойного подчинения должностных лиц на местных уровнях. На месте, власть, может быть сформирована за счет передачи части государственных функций и полномочий местным органам. Подобные рекомендации высказывались доктором Дж. Вустером в связи с законопроектом «О местном самоуправлении в Республике Казахстан»[80], подготовленным профессором А.А. Тарановым. На первый взгляд, данные проблемы не взаимосвязаны, так как обеспечить трансформацию неповоротливого государственного механизма в современный орган невозможно без четкого разграничения уровней власти. Разработчики концепции об этом говорят с позиции механизмов реализации концепции.

Следует отметить, что те или иные задачи и меры их обеспечения необходимо рассматривать в контексте реальных или (и) социал-демократических взглядов на роль государства. Соответствующие взгляды на государство и аппарат управления могут проецироваться на законодательное обеспечение административной реформы. В ином случае идеи, взгляды могут остаться вне правового поля.

С момента приобретения независимости, в Казахстане, сложилась собственная система государственной администрации. Создание этой системы, было нелегким процессом, характеризующимся необходимостью решения сложных задач в области государственного управления. Изменением форм и методов деятельности управленческого аппарата, отсутствием четких представлений о правах, полномочиях, задачах и функциях различных административных структур, постоянными изменениями в системе органов власти, борьбой за статус органа и сферы влияния и многими другими вопросами.

С одной стороны, в условиях транзитного периода государство было вынуждено использовать испытанные принципы и рычаги воздействия на социальные процессы, для того, чтобы сохранить политическую, экономическую и социальную стабильность.

С другой стороны, общественное и государственное развитие, и, прежде всего, в экономической сфере, требовало новых принципов организации и деятельности государственной администрации. В связи, с этим, особенно актуальным, стал вопрос переноса с преимущественно административно-командных методов управления на иные методы, характерные для рыночной организации экономики и демократического устройства общества. В новых условиях, различные государственные и общественные проблемы не могли быть решены исключительно с помощью директивного администрирования. Более адекватным, стало использование косвенных рычагов воздействия на управляемых через экономические, финансовые рычаги.

При этом не всегда удавалось удержаться от соблазнов сохранения, действительно необходимых публичных функций, за государственными органами, отказаться от передачи их в конкурентную среду. В качестве, примеров подобного рода акций, можно назвать реорганизацию государственных органов в предприятия с сохранением за ними административных полномочий, объявление тендеров на подготовку нормативных правовых актов и др.

В определенный период, наблюдалась некоторая растерянность идеологов государственного строительства в построении системы государственной администрации, определении задач, функций, компетенции органов различных уровней государственного управления. Отсюда, постоянные изменения в количестве бюрократических органов, переподчинении сфер и объектов управления.

Количественные перепады сочетались с качественными недостатками. Постсоветская история Казахстана, знает примеры, существования министерств-гибридов (Министерство науки - Академия наук, Министерство здравоохранения, образования и спорта и др.), нестабильности существования органов в определенном статусе в связи с частыми перемещениями, дублированием функций.

Следует отметить и существования проблем на местном уровне. Основной местный исполнительный орган, имел различные названия: глава местной администрации, аким, акимат. До недавнего времени, отсутствовала четкая типовая структура местного государственного управления, и каждый глава администрации или аким выстраивал ее по своему усмотрению. Создание параллельных структур с центральными исполнительными органами, привело к дублированию функций и созданию значительных административных барьеров для граждан и организаций.

Следует отметить, что в Казахстане, при всех недостатках, была в итоге, выстроена достаточно стройная система органов государственной администрации, характерная для того времени, включающая в себя центральные и местные исполнительные органы, государственные органы отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции. Помимо, системообразующих органов государственной администрации, таких как Правительство, министерства, агентства, в систему, также включены и иные органы, обладающие административными полномочиями: вспомогательные подразделения (аппараты акимов, Канцелярия Премьер-Министра), консультативно-совещательные органы, различного рода специализированные комиссии.

Вместе с тем, постоянные изменения в системе административных органов, привели к тому, что их современное построение противоречит Конституции Республики Казахстан. Так, в Конституции, упомянуты такие органы, как государственные комитеты (статья 66). Такие комитеты, действительно, некоторое время существовали в Казахстане (Государственный комитет по управлению государственным имуществом, Государственный комитет по приватизации, Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям, Государственный следственный комитет, Государственный комитет по инвестициям и т.д.). Однако, сегодня этих органов в статусе государственных комитетов не существует, что вызывает вопросы о необходимости такого конституционного упоминания.

Другой пример, связан с занимающими высокое место, в системе государственной администрации, государственными органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту. Само их название, свидетельствует об их подчиненности Президенту. Статья 64 Конституции Республики Казахстан, говорит о том, что Правительство, осуществляет руководство деятельностью исполнительных органов власти, что не совсем точно, учитывая существование президентских органов.

В законодательном плане, за время создания независимого государства, были приняты очень важные законы, касающиеся статуса Правительства (Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 2005 г. «О правительстве»), акиматов (Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении»).

Несмотря, на отсутствие типовых актов об отдельных органах государственной администрации (министерствах, агентствах, ведомствах), о каждом из них существует соответствующее положение. Кроме этого, были приняты законы, касающиеся административных процедур (Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах»), обращений граждан (Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона от 19 июня 1995 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан»), государственной службы (Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе») и ряд других нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к деятельности органов государственной администрации.

Вместе с тем, административное законодательство, не успевало адекватно реагировать на быстро меняющиеся процессы политического, и управленческого характера.

В настоящее время, в Республике Казахстан, только на республиканском уровне существует около 100 бюрократических структур: 9 органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту, 17 министерств, 5 центральных исполнительных органов власти, не входящих в состав Правительства, свыше 60 ведомств. Практически, во всех сферах политической, социальной, культурной жизни имеются соответствующие государственные структуры, появление которых вызывается общественной необходимостью (Комитет по борьбе с наркобизнесом и контролю за оборотом наркотиков, Комитет по работе с несостоятельными должниками) или экономическим проектом (Агентство по регулированию деятельности регионального финансового центра г. Алматы). В других случаях, государство, вполне, могло бы, обойтись без административных структур (Комитет по делам религий, Комитет по охране прав детей).

Такое количество государственных органов, является одной из причин непомерного «разбухания» государственного аппарата, нескоординированности действий различных управленческих структур.

Вследствие чего не совсем четкими остаются критерии разграничения одних органов от других. Так, в Конституционном Законе о Правительстве указывается, что министерство является центральным исполнительным органом республики, осуществляющим руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию. Агентство (центральный исполнительный орган власти, не входящий в состав Правительства), по этому же Конституционному Закону, осуществляет руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции.

Таким образом, предназначение Министерства и Агентства практически совпадают. Формальный анализ показывает, что Агентство по своему предназначению имеет более высокий статус, поскольку оно может выполнять еще и иные специальные исполнительные и разрешительные функции. В действительности, по своему положению в системе государственной администрации, министерство занимает более высокие позиции. Для выполнения различных специальных исполнительных и разрешительных функций, оно имеет ведомства (ведомство, в соответствии с Конституционным Законом Республики Казахстан «О правительстве» в пределах компетенции центрального исполнительного органа республики, осуществляет специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию, либо руководство подотраслью (сферой) государственного управления).

Такое, нечеткое разграничение, приводило и приводит к тому, что агентства с легкостью преобразовывались в Министерства (Агентство по делам здравоохранения в Министерство здравоохранения, Агентство по чрезвычайным ситуациям в Министерство по чрезвычайным ситуациям).

В законодательстве, была предпринята попытка разграничения функций между министерствами и входящими в его состав ведомствами. В соответствии с Указом Президента, за министерствами были закреплены стратегические функции, обеспечивающие формирование государственной политики в соответствующей сфере управления, а за комитетами, входящими в состав министерств (ведомствами), функции по реализации государственной политики, контрольные и надзорные функции. Одновременно, на ведомства, предполагалось возложение функций оказания государственных услуг. При этом, за пределами внимания, остался вопрос, чем должны заниматься центральные исполнительные органы власти, не входящие в состав Правительства. В данном случае, за образец, был взят российский опыт административной реформы, который не получил должного отражения в Казахстане, учитывая различия в организационно-правовых формах государственной администрации. Сама идея реформы заключалась в разделении нормотворческой, реализационной, контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию государственными органами услуг.

В законодательстве, отсутствуют критерии, по которым соответствующие государственные органы выводятся из подчинения Правительству и подчиняются непосредственно Президенту. В практике государственного строительства не раз наблюдались случаи, когда один и тот же орган мог побывать в высоком статусе президентского органа с последующим понижением или повышением (антимонопольные органы).

Одной из серьезных проблем, связанных с многочисленностью органов государственной администрации стало дублирование функций. Дублирование происходит по горизонтали, то есть среди центральных органов управления (например, в сфере финансового контроля), и по вертикали, то есть среди центральных и местных органов (например, в сфере архитектурной и градостроительной деятельности). С проблемой дублирования, связана и проблема децентрализации государственного управления.

Более принципиальной проблемой, в вопросах организации и деятельности государственной администрации, является то, что, несмотря на создание достаточно мощной бюрократической машины, типичной для многих государств мира, можно сделать вывод о том, что эта машина, по-прежнему работает, прежде всего, на себя, а не старается обслуживать общество в целом или гражданина в отдельности. В ней, во многом, коренятся причины коррупции и неверия населения в существующие государственные институты, закрытости и удаленности власти от нужд рядовых граждан. Серьезные проблемы государственного администрирования, особенно в социальной сфере, что парадоксально при достаточном финансировании (одной из проблем последних лет является недоосвоение государственными органами выделяемых бюджетных средств), вызывают необходимость кардинальных изменений в методах и формах работы государственного аппарата.

Поэтому, в рамках проводимой административной реформы, принципиальным становится вопрос о переносе корпоративных принципов управления на сферу выполнения государственных функций, которые будут называться государственными услугами. Государственные органы будут являться поставщиками этих услуг. А, чтобы, эти услуги, были качественными, необходимы определенные стандарты, критерии оценки их выполнения. Неоценимую роль при этом играет нормативно-правовое обеспечение.

Не менее, важным вопросом становится использование новых технологий в государственном управлении. Многократные попытки изменить существующий режим отношений государственных органов и граждан в рамках старых технологий не привели к успеху. Усиление ответственности для недобросовестных чиновников, закрепление процедурных правил, создание актов, посвященных этике государственных служащих, не устранили проявления бюрократизма и волокиты, отсутствия доступа к информации, возможности действий государственных органов по усмотрению, не основанному на правовых принципах. Особенно, ярко неудачность попыток упростить отношения между государством и его гражданами видна на примерах разрешительной деятельности государства. В этом плане, совершенно оправданным, является применение таких технологий, как «принцип одного окна» или «электронное правительство», при всем том, что для реального воплощения этих принципов понадобятся годы и значительные организационные усилия.

Тенденции развития законодательства о современной системе государственной администрации, выражаются, в необходимости правового обеспечения дальнейшей оптимизации государственного аппарата на центральном и местном уровнях. Перестройки государственного аппарата в режиме сервисного обслуживания граждан и организаций, обеспечении внедрения новых управленческих технологий.

В связи, с изложенным выше, совершенствование административного законодательства по вопросам организации и деятельности органов государственной администрации следует прово­дить по следующим направлениям:

1. Упорядочение внутренней структуры центральных органов государственной администрации:

В законодательстве, следует четко, определить структуру органов государственной администрации, включая органы исполнительной власти и иные органы государственной администрации (аппаратные подразделения, консультативно-совещательные органы, специальные государственные комиссии);

Особое внимание, следует обратить, на закрепление критериев отнесения различных административных структур на разные уровни государственного управления. Необходимо определить, в каких случаях создаются министерства, агентства, государственные органы, подчиненные и подотчетные Президенту, ведомства, аппаратные подразделения;

Требует уточнения название некоторых органов. Так, в отношении центральных исполнительных органов власти, не входящих в состав Правительства (Агентства) требуется изменение их названия, поскольку в состав Правительства входит не орган, а лицо, возглавляющее этот орган (к примеру, министр). Следует, также уточнить названия органов, чтобы исключить смешивание различных по своему статусу управленческих структур. Например, агентства сегодня могут существовать и в статусе центральных исполнительных органов власти, не входящих в состав Правительства, и в статусе государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту. Небессмысленным считается именовать эти органы государственными комитетами, тем самым вернувшись к терминологии Конституции;

В перспективе, следует упразднить, такой орган государственной администрации, как центральные исполнительные органы власти, не входящие в состав Правительства, (агентства) с передачей их функций министерствам или созданием соответствующих комитетов в составе министерств;

Необходимо, законодательное закрепление понятий «сфера государственного управления», «отрасль государственного управления», «подотрасль государственного управления»;

Следует, устранить пробелы в действующем законодательстве, например, в вопросах отмены актов государственных органов, непосредственно подотчетных и подчиненных Президенту, ведомств;

Необходимо, нормативное закрепление решения внутриорганизационных вопросов кадрового характера. Например, назначение заместителей министра или руководителей ведомств, следует передать самим министрам, а не Правительству, как это происходит с целью повышения ответственности министров по руководству порученной им отраслью. Нормативного закрепления требует, также озвученное в рамках административной реформы, введение должности статс-секретаря в министерствах, агентствах и иных центральных исполнительных органах власти - высшей административной должности, назначение, на которую производится Президентом Республики Казахстан; сокращение управленческих звеньев во всех органах государственной администрации.

В связи, с указанным в настоящем пункте, целесообразно принятие Закона «О центральных исполнительных органах власти и иных органах государственной администрации», а также внесение изменений и дополнений в Конституционный Закон «О правительстве».

На местном уровне, необходимо, прежде всего, определиться с правовым регулированием деятельности исполнительных органов, финансируемых из местных бюджетов, которым посвящена одна статья в Законе о местном государственном управлении.

Следует продолжать работу по выявлению и устранению дублирования выполнения государственных функций, как отдельно в деятельности центральных и местных органов государствен­ной администрации, так и по вопросам их совместного ведения.

Параллельно должен продолжаться процесс децентрализации выполнения государственных функций, т.е. освобождение центральных органов от чрезмерной загрузки и передачи функций на уровень местных органов.

В любом случае, власть администрации не может возвышаться над гражданским обществом и индивидами. Невозможно, опровергнуть модель взаимодействия общества и государственного аппарата, которая закреплена в Конституции и иных нормативных правовых актах. Например, законодательство об административных правонарушениях (ст.7 КоАП) имеет задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и далее по тексту (ч.1.ст.7 КоАП).

Остается нераскрытым вопрос о том, что всегда ли модель должного (так должно быть) реализуется в той последовательности, которая определена законом, и всегда ли закон может быть справедливым. Качество управления, должно быть конкретизировано и подкрепляться задачами и мерами, которые могут быть понятыми с точки зрения права. В подтверждение сказанному, принцип: «разрешено все, что не запрещено законом» действует применительно к субъективным правам и обязанностям человека, а не в процессе реализации компетенции административного органа.

Административное право помогает перевести общие принципы, задачи управления в формат административных процедур и специальных действий. Отсутствие таких процедур ставит под сомнение достижения качества управления, высокого качества услуг.

Основные направления и механизмы реализации концепции связаны с идеей создания профессионального государственного аппарата и современной государственной службы, которая может быть осуществлена поэтапно. Первый этап предполагает совершенствование и оптимизацию органов исполнительной власти, не входящих в состав Правительства. Второй этап направлен на модернизацию государственной службы в целом (законодательной и исполнительной ветвей власти). Третий этап связан с совершенствованием деятельности судебной власти и правоохранительных органов.

Можно высказать несколько замечаний по содержанию мероприятий, предусмотренных на третьем этапе реализации административной реформы.

Во-первых, требования оптимизации фактически связаны с формальным сокращением должностей и дублирующих функций, а также повышением ответственности государственных служащих.

Во-вторых, поскольку правоохранительные органы, осуществляют охрану прав и свобод граждан, их статус должен определяться Законом РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453-I[82]. Если охрану подобных прав и свобод осуществляют и другие органы, тогда в чем заключается смысл такого положения, учитывая, что эти органы имеют специфику, и служба в них имеет милитаризованный характер.

Такой статус государственных служащих дает возможность привлекать их к дисциплинарной ответственности. За совершения административных правонарушений они привлекаются на общих основаниях в отдельных случаях (ст.34, 35 КоАП). Тогда в чем заключается повышение ответственности государственных служащих? Ответом на данный вопрос является то, что государственная служба нуждается в обновлении и так ясно. Другое дело, что нуждаются в законодательном обеспечении отдельные виды государственной службы.

Принимая во внимание, что третий этап связан с оптимизацией государственных служащих судебной ветви власти, следует предусмотреть меры по:

а) обеспечению подготовки и обучения кадров для административных специализированных судов;

б) расширение судебного контроля на всю нормотворческую деятельность органов государства;

в) законодательному обеспечению административного судопроизводства;

г) совершенствованию системы обеспечения исполнения судебных решений.

Необходимость новая система государственного управления связана с комплексной перестройкой управленческой системы РК и развитием новых важных институтов. Данная система должна внедряться в рамках административной реформы. Концепция административной реформы, подготовленная в Казахстане, ставит цель, реально улучшить состояние организации исполнительной власти, сделать ее одним из важных факторов ускорения экономических, политических, социальных государственно-правовых преобразований. Концепция касается не только управленческих проблем. В ней также ставится задача переосмысления организационных и правовых основ государственного управления, научно-методологической базы административного права как отрасли публичного права.

На наш взгляд, необходимость проведения административной реформы в Казахстане не вызывает сомнений. Если говорить об административном праве и законодательстве и его реформировании, то это касается его как отрасли права, так и соответствующей системы законодательства и отнюдь не науки, поскольку общественное назначение административного права всегда связывалось с обеспечением и охраной прав и свобод граждан, выполнением ими обязанностей в сфере государственного управления, задачами по организации управления общественными делами. Конечно, на разных этапах развития общества и государства, правовой системы приоритеты были разными, как и приоритетность самой исполнительной власти и органов, которые ее осуществляют.

Процесс реформирования, касается системы органов исполнительной власти, системы местного самоуправления и административно-территориального устройства государства, вопросов организационного, кадрового, финансово-экономического, информационного, научного обеспечения.

Правовую основу административной реформы, составляют Конституция и законы РК, которые определяют статус центральных и местных органов исполнительной власти, систему административно-территориального устройства и организацию местного самоуправления. Для обеспечения реализации положений Концепции административной реформы в РК, предусмотрена подготовка других концепций , программ и законов РК.

Для выполнения положений Концепции, Президентом принят ряд нормативно-правовых актов, особое место среди которых занимают акты, направленные на реформирование системы и структуры центральных органов исполнительной власти.

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 1.4 Основные тенденции и закономерности развития административного законодательства:

  1. Основные тенденции развития конкурентных отношений на рынке банковских услуг России: проблемы и перспективы формирования конкурентной среды
  2. Лекция 31. Основные тенденции развития национальных правовых систем в ХХ-нач.ХХІ вв.
  3. Н.Б.МУХИТДИНОВ ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  4. § 1. Понятие и цели административных наказаний как мер административной ответственности в сфере таможенного дела.
  5. Закономерности функционирования системы российского уголовного права
  6. Становление и развитие административной деликтологии
  7. Теория административной деликтологии на этапе научного осмысления: логико-гносеологический анализ, понятие принципы, функции, методологические основы
  8. Административная деликтология в системе юридических наук
  9. Методология обобщения и анализа административноделиктологических исследований. Особенности исследования латентной формы административной деликтности
  10. Административно-деликтологические аспекты механизма совершения административного правонарушения и мотивация административно-деликтного поведения
  11. Органы административной юрисдикции как субъекты административно-деликтологических исследований. Концептуальные проблемы административно-правовой политики.
  12. Профилактика административной деликтности в системе социально-правового контроля
  13. 1.1 Соотношение административного права и административного законодательства
  14. 1.3 Основные принципы административного законодательства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -