<<
>>

§ 4. Основные направления правового обеспечения реформы государственной службы на современном этапе

Совершенствование государственной службы и повышение ее эффективности с учетом задач и приоритетов, стоящих перед государством на современном этапе, настоятельно требуют дальнейшего развития правового обеспечения проводимых реформ.

Отправной точкой в этом процессе стали изменения и до-

полнения, внесенные в Конституцию PK 21 мая 2007 г.

Во-первых, они явились следствием проводимых в Казахстане в последние годы политических реформ, разработки действенных мер по демократизации государственного управления. Поправки в Конституцию привели к существенным изменениям в статусе, численности, порядке формирования высших и местных органов власти (Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов, акиматов), перераспределению властных полномочий между ними.

Во-вторых, они затронули взаимоотношения государственных органов и общественных объединений, способствуя развитию последних и поддержке со стороны государства (исключение из Конституции норм о запрете на слияние государственных и общественных институтов, о государственном финансировании общественных объединений, увеличении количества депутатских мандатов в Мажилисе Парламента, избираемых по спискам политических партий).

В-третьих, указанные поправки непосредственно затрагивают статус целого ряда высших и местных государственных служащих. Это Президент, депутаты Парламента и судьи, статус которых регулируется нормами Конституции и конституционных законов. В то же время они касаются и некоторых политических служащих, которые подпадают под действие законодательства о государственной службе. Речь идет о членах Конституционного Совета, два из которых теперь назначаются Сенатом и два - Мажилисом Парламента, а не их председателями, как раньше. Это также премьер-министр и члены Правительства (изменился порядок их назначения, налагаемые ограничения, ответственность), акимы (областные акимы назначаются теперь Президентом не по представлению премьер-министра, а с согласия соответствующих маслихатов).

Постановление Правительства PK от 24 сентября 2007 г. № 830 «Об утверждении Плана мероприятий по формированию и укреплению позитивного имиджа государственной службы на 2008-2010 годы» предусматривало освещение положительной работы государственных служащих; публикацию материалов, направленных на поднятие престижа государственной службы и формирование положительного имиджа государственных служащих; организацию для них лекций, встреч с организациями образования по вопросам воспитания патриотизма, чувства гражданского долга; проведение конкурса «Лучший центр обслуживания населения» и другие мероприятия[103].

В последнее время происходит процесс сближения и унификации государственной службы в разных странах, что связано с происходящей интернационализацией государственного управления, а это, в свою очередь, можно рассматривать как один из результатов глобализации общественных процессов и отношений. Например, в Европе активно обсуждается идея создания Единой европейской модели государственной службы. Развитие государственных институтов и административных систем все больше основывается на таких универсальных ценностях, как эффективность, подотчетность, прозрачность, гибкость, надежность, предсказуемость. В перестройке нуждается вся система государственного администрирования, чтобы адаптироваться к изменениям в демографии, технологиях, мировой конкуренции и запросам потребителей. Требуются усилия по увеличению гибкости, инновационного потенциала и ответственности в госаппарате для ответа на вызовы и проблемы современности.

В современных условиях одной из главных функций государства является постоянная и целенаправленная работа по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти и повышению эффективности работы всего государственного сектора, что требует разработки новых моделей и технологии обновления административных систем[104].

Указом Президента PK от 28 декабря 2007 г. № 501 «О мерах по оптимизации должностей государственных служащих» утвержден новый Реестр должностей административных государственных служащих, в котором сохранены должности категорий А, В, С, D, Е, но значительно сокращено количество должностей в каждой из них[105].

В соответствии с этим же Указом внесены изменения и дополнения в ряд других указов главы государства - в Правила наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих и на административных государственных служащих, в текст и порядок принесения Присяги политическими государственными служащими. В Положении о порядке прохождения государственной службы усилены гарантии для государственных служащих, например, в первоначальной редакции п. 8 Положения о порядке прохождения государственной службы закреплялось право лиц, указанных в п. 4 ст. 24 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», на занятие вакантных административных должностей на внеконкурсной основе. В новой редакции данного пункта четко указаны такие лица (обеспечиваемые работой во вновь образованном либо в другом государственном органе). Прямо предусмотрено назначение их на соответствующие административные государственные должности с их согласия в соответствии с их квалификацией на внеконкурсной основе.

В п. 9 перечень лиц, имеющих право на занятие административной должности вне конкурсного отбора, дополнен судьями, прекратившими свои полномочия. Введено ограничение на такое право в отношении лиц, прекративших полномочия по отрицательным мотивам. Срок сохранения данного права увеличен с четырех месяцев до одного года с момента прекращения полномочий депутата, политического государственного служащего или судьи. В Реестре должностей политических государственных служащих председатели комитетов центральных исполнительных органов, осуществляющих организационные функции, исключены из числа политических служащих, введены новые политические должности.

В литературе отмечалась необходимость определения и закрепления в нормативном порядке критериев рейтинговой оценки государственных органов как внутреннего, так и внешнего характера, когда государственный орган вступает во взаимоотношения с гражданами и организациями[106] [107].

Постановлением Правительства PK от 29 декабря 2007 г.

№ 1367 утверждены Правила оценки качества работы административных государственных служащих . Правила разработаны в целях повышения профессионализма государственных служащих, внедрения эффективных методов государственного управления, ориентированных на конечный результат, и определяют порядок проведения оценки качества работы административных государственных служащих. Результаты оценки качества работы служащих могут служить основанием для премирования, установления надбавок, поощрения служащих, досрочного снятия ранее наложенных на них дисциплинарных взысканий, направления служащих на переподготовку и повышение квалификации. Сама оценка качества работы служащих проводится один раз в квартал.

Основными критериями при оценке качества работы служащего, занимающего руководящую должность (должности руководителей государственных органов либо их структурных подразделений или их заместителей), являются умение принимать решения и нести ответственность за принятые решения обеспечение мониторинга и эффективного контроля за исполнением поручений руководства, программных документов и требований законодательства сотрудниками подразделения; применение знаний в работе (оценивается уровень профессиональных знаний и навыков, степень их применения при выполнении функциональных обязанностей и задач подразделения); соблюдение им трудовой дисциплины, норм служебной этики, внутреннего распорядка государственного органа; управление персоналом, мотивация к работе (оценивается умение руководителя управлять коллективом, мотивировать сотрудников, вовлекать их в работу, создавать в коллективе благоприятный морально-психологический климат, способствовать профессиональному развитию сотрудников); инициативность и творческий подход к работе (оцениваются аналитические способности и способность к инновационному мышлению, способность поддерживать инициативу); способность к сотрудничеству (оценивается способность обеспечивать и поддерживать согласованность и координацию деятельности для достижения общих целей и стратегии государственного органа).

В 2008 г. утверждены новые Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей[108]. Например, завершение обучения в докторантуре и магистратуре по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа или в зарубежных высших учебных заведениях по приоритетным специальностям, утверждаемым Республиканской комиссией по подготовке кадров за рубежом, приравнено к стажу государственной службы, необходимому для занятия высших административных должностей (категорий А-1, А-2, A-З). Ранее завершение обучения по таким программам приравнивалось к стажу государственной службы, лишь начиная с должностей категории А-4. Изменился и срок стажа для занятия должностей разных категорий.

Для координации деятельности государственных органов были созданы Межведомственная комиссия по проведению административной реформы под руководством премьер-министра[109].

Указом Президента утвержден План первоочередных мероприятий по модернизации системы государственного управления. Он включает в себя 1) совершенствование законодательства по административным процедурам с разработкой административных регламентов государственных органов и организаций с целью формализации и разграничения функциональных обязанностей и полномочий государственных органов и служащих, определения механизма координации и взаимодействия между государственными органами; 2) разработку и внедрение стандартов предоставления государственных услуг в государственных органах и организациях, предоставляющих услуги непосредственно населению; 3) поэтапное проведение функционального анализа деятельности государственных органов и организаций; 4) совершенствование структуры государственного управления на основе результатов функционального анализа; 5) обеспечение оптимальной численности работников государственных органов и организаций, основанной на результатах функционального анализа; 6) предложение о создании Центра по изучению актуальных вопросов государственного управления; 7) разработку системы ежегодной оценки и аудита эффективности деятельности центральных и местных государственных органов; 8) разработку и внедрение системы рейтинговой оценки деятельности государственных органов, учитывающей степень достижения стратегических целей, качество предоставления государственных услуг, эффективность реализации программных документов и другие индикаторы; 9) регулярное проведение социологических опросов населения по оценке качества государственных услуг; 10) поэтапное внедрение «электронного правительства»; 11) разработку Стратегического плана управления и повышения квалификации государственных служащих; 12) создание системы оценки качества работы государственных служащих и др.

В этом плане актуальным является дальнейшее совершенствование нормативных правовых актов, закрепляющих порядок поступления на государственную службу (в том числе через конкурс), ее прохождения, аттестации государственных служащих, условий и гарантий их деятельности, привлечения их к дисциплинарной ответственности и т.д.

В частности, разработаны и приняты новые акты Агентством по делам государственной службы. Так, Приказом председателя Агентства от 21 января 2008 г. № 02-01-02/11 утверждены Правила проведения тестирования государственных служащих и граждан, претендующих на занятие вакантной административной государственной должности, Программы тестирования участников конкурса на занятие вакантной административной государственной должности и административных государственных служащих, подлежащих аттестации, и пороговые значения результатов тестирования1.

Новые Правила устанавливают единый порядок проведения тестирования участников конкурса на занятие вакантной административной государственной должности; граждан, завершивших обучение по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа и закончивших зарубежные высшие учебные заведения по приоритетным специальностям; граждан, направленных государственными органами на работу в международные организации или другие государства в целях повышения профессионального уровня.

Вместо четырех прежних программ тестирования кандидатов на вакантные административные должности по группам категорий, оформленных отдельными документами и во многом дублировавших друг друга, принят единый акт в виде Программ тестирования лиц, указанных выше, с дифференциаций заданий внутри. Отдельно разработаны Программы тестирования административных государственных служащих, подлежащих аттестации. Изменения произошли в пороговых значениях результатов тестирования[110] [111].

Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента PK от 24 августа 2009 г. № 858, в качестве приоритетных направлений развития государственной службы предполагается более четкое разграничение политической и административной государственной службы; формирование новых и модернизация действующих институтов управления человеческими ресурсами на государственной службе; внедрение новых методик отбора на государственную службу на основе профессиональных и личностных характеристик; внедрение новых принципов оплаты труда и мотивации; внедрение современных систем оценки деятельности государственных служащих, ориентированных на конечный результат[112] [113].

Приказом председателя Агентства PK по делам государственной службы от 29 апреля 2010 г. № 02-01-02/75 утверждены Правила проведения пилотного двухэтапного конкурса для занятия административных государственных должностей» и предусмотрено его проведение в Акмолинской и Южно-Казахстанской областях с 1 сентября 2010 г. до 1 марта 2011 г. Пилотный проект предполагает, что первый этап конкурса (тестирование) проводится в виде разовых акций в форме единого тестирования для всех граждан, желающих поступить на государственную службу. На втором этапе государственные органы осуществ-

ляют отбор из числа граждан, успешно прошедших первый этап .

В связи с Приказом председателя Агентства PK по делам государственной службы от 28 мая 2010 г. № 02-01-02/95 в Правила и Программы проведения тестирования внесены поправки[114], предусматривающие при проведении пилотных двухэтапных конкурсов в местных государственных органах введение дополнительных видов тестов, изменение количества вопросов и времени, отводимого для их выполнений.

Дальнейшее совершенствование административного законодательства должно быть направлено на унификацию и универсализацию условий и порядка оказания услуг населению, рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и тем самым осуществление систематизации законодательства, регламентирующего эти отношения; полную открытость, публичность, прозрачность для общественного контроля всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц; обеспечение надежных гарантий от административного произвола; предупреждение коррупции и других должностных правонарушений; рационализацию и эффективность работы государственного аппарата[115] [116].

Важное значение для обеспечения эффективного развития специальных видов государственной службы имеет принятие Закона PK от 6 января 2011 г.

№ 380-1V «О правоохранительной службе» . До принятия данного Закона все вопросы, связанные с поступлением и прохождением государственной службы в правоохранительных органах, регулировались специальным законодательством. При этом условия поступления на службу в тот или иной правоохранительный орган, порядок прохождения службы, правовое положение сотрудников и т.д. существенно разнились между собой. Это вызывало сложности при переходе сотрудников правоохранительной службы на работу из одного органа в другой, определении их статуса и т.д. Кроме того, до принятия указанного Закона конкурсный порядок поступления на службу в правоохранительные органы отсутствовал, что вызывало справедливые нарекания у многих ученых.

В Законе определены единые принципы правоохранительной службы для сотрудников правоохранительных органов, к которым отнесены органы прокуратуры, внутренних дел, финансовой полиции, уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, таможенные органы, за исключением военнослужащих правоохранительных органов, которые проходят службу в соответствии с законодательством о воинской службе. Он также унифицировал порядок поступления на правоохранительную службу, приема на учебу в организации образования правоохранительных органов, требования к замещению должностей рядового и начальствующего состава правоохранительных органов. Установлены единый статус сотрудников правоохранительных органов; их гарантии, права и обязанности, связанные с прохождением правоохранительной службы, налагаемые на них ограничения, ответственность, регламентированы вопросы присвоения, лишения и понижения специальных званий или классных чинов, назначения на должность, перемещения и продвижения по службе в правоохранительных органах, включая формирование кадрового резерва, прохождения службы, аттестации сотрудников, их поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности, социальной защиты, а также прекращения службы в правоохранительных органах.

Главным достоинством Закона стало то, что он во многих своих положениях приблизился к нормам Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», регулирующего вопросы прохождения государственной службы во всех государственных органах, не являющихся правоохранительными. Так, в нем предусмотрено, что поступление на службу в правоохранительные органы осуществляется на конкурсной основе с обязательным прохождением кандидатами стажировки. Перечень должностей, замещаемых на конкурсной основе, условия и порядок проведения конкурса и стажировки будут определены Правительством Республики Казахстан.

На наш взгляд, в настоящее время назрел вопрос о кодификации законодательства о государственной службе - принятии Кодекса государственной службы Республики Казахстан. В настоящее время, наряду с базовым Законом, действует более десятка подзаконных актов Президента, Правительства, Агентства по делам государственной службы, регулирующих вопросы в данной сфере. Многие нормы, содержащиеся в них, дублируют друг друга, встречаются противоречия, неточные и неконкретные формулировки, пробелы. В этой связи принятие единого Кодекса о государственной службе будет способствовать устранению указанных недостатков, совершенствованию правового статуса государственных служащих.

В условиях постоянной модернизации казахстанской модели государственной службы особую актуальность приобретает изучение аналогичного института развитых зарубежных государств. Во все времена для большинства национальных правовых систем «законодателями мод» в этой области были Англия и Франция. Институт государственной службы Казахстана также испытал на себе влияние зарубежного опыта, начиная от принятия Указа, имеющего силу закона, 1995 г. (когда отечественная государственная служба строилась по принципу патронажной системы США) и заканчивая днем сегодняшним (когда в Законе PK 1999 г. «О государственной службе» прямо используются зарубежные конструкции карьерной системы или личных заслуг).

Интерес к анализу зарубежного законодательства о государственной службе вызван тем, что на рубеже веков реформирование государственной службы стало актуальным для многих стран мира[117]. При этом одни ученые считают, что реформы сегодня призваны найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного, информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада[118], другие же связывают этот процесс с глобальными изменениями, которые произошли в мире на рубеже XX и XXI веков[119].

Можно выделить два типа административных реформ, разворачивающихся в настоящее время.

Реформы первого типа вызваны сменой общественного строя и потому требуют создания адекватной системы государственного управления, соответствующей новым экономическим, социальным и политическим отношениям. Реформы такого типа проводились во многих бывших социалистических странах (Польше, Венгрии, Чехии, России и др.) и государствах, освободившихся от колониальной зависимости (Малайзии, Сингапуре), и включали разработку современного законодательства, реорганизацию государственного аппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления.

Ко второму типу можно отнести реформы, осуществляемые в рамках стабильной социально-политической и экономической системы и направленные на модернизацию государственного аппарата, его отдельных частей без фундаментальных изменений в государственном устройстве. Такие процессы характерны для большинства стран с развитой демократией (Великобритания, Новая Зеландия, Франция, Япония, США).

Кроме того, исследование зарубежного законодательства о государственной службе дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели и в какой мере могут быть использованы в условиях Казахстана, а также по возможности учесть допущенные в зарубежных странах ошибки и просчеты, чтобы избежать их. Сравнение отечественных реалий с зарубежной практикой позволит лучше понять логику совершенствования модели государственной службы Республики Казахстан и определить пути повышения ее эффективности.

В развитых странах, применяющих разные системы государственной службы, можно найти связующее их звено - все они построены на принципах меритократии, т.е. на системе заслуг (merit system). В соответствии с ней поступление и продвижение граждан на государственной службе осуществляется по объективным критериям, в зависимости от их профессиональных, деловых и личностных качеств и способностей, опыта работы и образования вне зависимости от национальности, гендерной принадлежности, политических и религиозных взглядов и иных субъективных факторов.

Основные принципы меритократии заключаются в отборе кадров из всех слоев общества на основе способностей, знаний и умений кандидатов, равного отношения ко всем претендентам, равной оплаты за равный труд, обязанности служащих поддерживать высокое качество своей работы и т.д. Ее элементы сегодня внедрены или начинают внедряться в странах с коммунистическим прошлым или с бывшими диктаторскими режимами, сравнительно недавно приступивших к демократическим преобразованиям, - Сингапуре, Малайзии, Африке, Восточной Европе, СНГ и т.д. В этих государствах особое внимание уделяется проблемам борьбы с коррупцией и обучению государственных служащих[120]. Антиподом меритократии является система патронажа (система добычи), при которой отбор на государственную службу происходит исходя из принципов личной преданности, политической принадлежности, дружеских или родственных связей.

Большое внимание в зарубежных странах уделяется вопросам, связанным с отбором, продвижением и повышением квалификации государственных служащих.

Большинство поступающих на государственную службу (кроме политических назначенцев, выпускников специальных учебных заведений в странах Европы, распределяемых в государственные учреждения; членов профессиональных ассоциаций в США, чья компетентность не подлежит проверке) должны сдавать экзамен. Он призван подтвердить компетентность кандидата, наличие у него соответствующих наклонностей. В США экзамен проводится в форме тестирования на знание английского языка, умения пользоваться компьютером и способности к логическому мышлению.

В Великобритании набор на кадровую административную службу осуществляется правительственной Комиссией по делам гражданской службы. Главное условие поступления на должность - сдача письменного экзамена общего типа, основанного на программах ведущих университетов (Оксфорд, Кембридж). Вспомогательную роль выполняет Агентство по оценке и отбору кандидатов для государственной службы. Процедура приема различается в зависимости от ступени, группы, характера должности. Для должностей, не требующих высокой квалификации, зачисление производится по упрощенной процедуре министерствами. Нередко предполагается обязательная стажировка после приема на службу, во время которой осуществляется специальная подготовка[121].

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. Первый используется при наборе новых работников и может состоять из письменного и устного экзаменов; второй превалирует при передвижении чиновников по служебной лестнице. Конкурсные экзамены для набора кадров в класс «А» направлены на выявление общих и технических знаний и должны оставлять уверенность в достаточных интеллектуальных способностях и твердом характере кандидатов. Кандидаты для вступления в класс «В» должны уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство и подзаконные акты деятельность отдельных лиц, находящихся под их управлением. Для обеих групп важны высокий уровень общего и профессионального образования. Для поступления в класс «С» необходимы исполнительские навыки. Для группы «Д» подходят работники, не обладающие высокой квалификацией, поэтому экзамены не выходят за пределы общеобразовательных требований в объеме начальной школы[122].

В большинстве стран Европы для лиц, прошедших экзамен и удовлетворяющих требованиям, предъявляемым к государственным служащим, устанавливается испытательный срок (от трех месяцев в Финляндии до трех лет в Люксембурге), на протяжении которых претендент исполняет свои должностные обязанности, но зачисляется в штат постоянных сотрудников лишь по итогам аттестации. Последняя проводится ежегодно (в ряде ведомств США - два раза в год) с оценкой по балльной системе определенных качеств (уровню профессиональных знаний, работоспособности и ответственности; аналитических способностей; качеству и объему выполняемой работы, степени инициативности и

Т.Д.).

В Законе о реформе гражданской службы в США сформулированы девять основных принципов системы заслуг: рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности; справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом, независимо от политических взглядов, религии и т.д., с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам; равная оплата за работу равной ценности с учетом национального и местного уровня оплаты труда работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы; высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе; действенное и эффективное использование рабочей силы; сохранение хорошо работающих служащих; исправление работы тех, чья деятельность не адекватна; расставание с теми, кто не удовлетворяет стандартам; улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки; защита служащих от необос

нованных действий, персонального фаворитизма, политического принуждения; защита их от наказаний за законное раскрытие информации[123].

Для повышения в должности проводятся конкурсные экзамены и ежегодная оценка служебной деятельности претендентов. По Закону 1978 г. значение такой оценки для контроля над работой служащих резко повысилось. Она является реальным инструментом кадровой политики в системе административногосударственного управления, основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего. До 1979 г. существовали три общепринятые оценки работы государственного служащего: успешная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки.

Руководитель учреждения должен сообщить служащему о критических замечаниях в его адрес и о критериях оценки его труда, предупредить его в письменной форме о возможном понижении в должности. Если после предупреждения служащий в течение года продемонстрирует удовлетворительную работу, то предложение, связанное с его плохой работой, будет отозвано. В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. В случае, если на определенную должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс. Критерии для продвижения те же, что и для принятия на государственную службу, однако ведомствам рекомендовано отказаться от тестов. Квалификационные стандарты для продвижения разрабатываются отдельно каждым ведомством и определяют минимум требований для успешного выполнения соответствующей работы. Из лиц, отвечающих этим стандартам и другим необходимым требованиям, отбирают три- пять человек, обладающих наиболее высокой квалификацией, чьи кандидатуры передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение.

Так, главным принципом, на котором основывается государственная служба Федеративной Республики Германии, является обязанность служебной преданности - Dienstund Treupflicht, оформленная в правовом и организационном выражении как специфический институт «особых служебных отношений верности». «Принцип верности» является краеугольным камнем формирования системы государственной службы этой страны’. Система продвижения по службе регламентируется законами и основана на двух принципах: повышении квалификации и постепенном продвижении. Исключения допускаются лишь по специальному разрешению Федерального комитета по кадрам. В низших должностных группах при оценке работы на «хорошо» повышение производится через шесть лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» - через восемь лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим мерам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков. При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. «Обязанность верности» - это требование политической верности. «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе»1 [124].

Система продвижения по службе в Великобритании отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам. Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля, который должен уметь находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств ценят подобных профессиональных управленцев (дженералистов - по британской терминологии). Лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консультанты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру. Расширенное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, специалисты не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач управления.

В последние десятилетия в Великобритании становится все больше приверженцев усиления роли специалистов в государственном администрировании, ориентирующихся на американскую модель. Сторонники специализации администраторов считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что дженералисты не справляются с возросшим объемом задач и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них возникшую проблему в простой и доступной форме. Сегодня в Великобритании около 25 % государственных чиновников - это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. В целом дженералисты преобладают, составляя около 75 % от общего числа чиновников[125].

Система подготовки также имеет жесткую иерархию. Так, во Франции верхним звеном является Национальная школа государственного управления (администрации), готовящая кадры руководителей высшего звена. Подготовка руководителей среднего звена и местных органов власти осуществляется в Политехнической школе и пяти региональных институтах государственного управления, дающих диплом о высшем образовании, а также специализированных ведомственных административных институтах. Во Франции семьдесят институтов, готовящих кадры государственной службы[126].

В стране сложилась практика стажировок для госслужащих в смежных ведомствах для изучения их работы, прохождения краткосрочных курсов повышения квалификации с отрывом от основной работы специальных курсов, связанных с подготовкой к сдаче экзамена на очередную должность. Сама система организации работы государственной службы стимулирует повышение квалификации: участие в соответствующих программах обучения дает дополнительные баллы при аттестации, повышает шансы успешного прохождения конкурса на занятие очередной вакансии.

Американская система менее централизована. В ней отсутствуют специальные центры подготовки административной элиты (кроме тех, которые функционируют на коммерческой основе при крупных университетских центрах). В большинстве ведомств считается, что обучение - личное дело сотрудников. Повышение квалификации осуществляется обычно на краткосрочных курсах. Желающим получить второе высшее образование или ученую степень предоставляются дополнительные отпуска и разрешается отчислять до двух тыс. долларов из своего годового дохода на обучение. В этом случае общая сумма доходов, подлежащих налогообложению, уменьшается на эту сумму.

Особенность японской системы государственной службы - культ образованности. Высшее образование дает чиновникам ряд преимуществ на всех этапах служебной карьеры. Если лица со средним и специальным техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университетов сразу получают 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники университетов также получают ряд льгот. Причем учитывается и ранг университета. Выпускники Токийского университета имеют приоритет и гораздо быстрее проходят нижние ступени административной лестницы, достигая через десять лет высоких рангов и руководящих постов. Большие преимущества дают наличие специальных знаний и юридическое образование. Около 70 % высокопоставленных чиновников обладают таковым, что облегчает им ориентирование в огромной массе юридических норм и предписаний[127].

Одной из лучших в мире признана модель организации государственной службы Сингапура. Она включает в себя службу президента и премьер- министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Число государственных служащих, работающих в министерствах, составляет около 65 000, а в комитетах - 49 000 человек. Комитеты характеризуются как автономные государственные агентства, созданные в соответствии с парламентскими актами для выполнения определенных функций. На них не распространяются юридические привилегии министерств, но они обладают большой независимостью и гибкостью. У них другой срок и условия службы, их счета проверяются генеральным аудитором Сингапура. Постоянные комитеты помогли уменьшить объем работы государственного служащего[128].

Опыт Сингапура тщательно изучался при реформировании государственной службы Казахстана. Это обусловлено рядом общих факторов, характерных для обеих стран.

Формирование государственной службы Сингапура проходило в условиях преодоления остатков колониализма после распада Британской империи. Реформы начались не сразу после провозглашения независимости, в 1965 г., а лишь в 1990 г., когда на смену первому режиму премьер-министра Ли пришел новый, демократический. В Казахстане обновление государственной службы связано с распадом огромной Советской империи и также началось не сразу, когда он стал суверенной страной, а лишь с середины 90-х годов, когда была принята вторая Конституция Республики.

Можно отметить сходные социально-экономические условия обеих стран на момент провозглашения независимости. Сингапур был одной из беднейших стран Южной Азии, не имеющей никаких ресурсов. Однако сегодня это государство демонстрирует одну из динамично развивающихся экономик, с передовыми технологиями, сделавшей огромный рывок вперед, с высоким качеством жизни населения. Экономика Казахстана имеет сырьевой характер. Поэтому экономический опыт Сингапура изучался при формировании стратегии развития республики на период до 2030 г.

Характерной чертой становления государственной службы обеих стран был высокий уровень коррупции, который в Сингапуре смогли преодолеть. Республика Казахстан пока еще только на пути к этому.

Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключаются в десяти принципах, лежащих в основе ее функционирования. Они интегрированы в один комплекс, который интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение - важные принципы сингапурской системы. К принципам также отнесены меритократия, экономность, честность и антикоррупция, высокая эффективность и действенность, стремление к удовлетворению потребностей общества, прагматизм и применение самых эффективных методов, нейтральность, способность к реформированию, подготовка, высокая заработная плата[129].

1. Исходя из принципа меритократии, акцент продвижения по службе сделан на способности человека. Государство выявляет перспективных учащихся в раннем возрасте, наблюдает и поощряет их на протяжении всей учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, лучшие уезжают учиться за границу. После окончания учебы выпускники должны отработать на правительственной службе в течение четырех—шести лет. Лучшие и одаренные поступают на государственную службу. Доступ к этим человеческим ресурсам имеют и связанные с государством компании. Самое необычное в сингапурской меритократии - ее распространение и на политических лидеров.

В Казахстане также с первых лет независимости был сделан упор на привлечение талантливой молодежи на государственную службу. Была принята аналогичная президентская программа «Болашак», позволяющая наиболее достойным кандидатам получить высшее и послевузовское образование в лучших университетах мира. Выпускники данной программы должны были пять лет отработать на государственной службе. Сейчас это условие заменено обязанностью отработать этот срок в любых организациях на территории республики.

2. Экономность как принцип государственной службы заключается в небольшом количестве персонала, использовании современной техники и компьютеров. Компьютеризация помогла существенно снизить количество госслужащих. Пропорция 110 000 служащих государственных структур и государственных комитетов к четырехмиллионному населению составляет примерно 275

госслужащих на 100 000 человек населения . Другим сдерживающим фактором является то, что предложения по приему на работу должны быть обоснованны.

В Казахстане также постоянно принимаются меры по оптимизации государственных должностей, внедрена программа «электронного правительства».

3. Важными принципами государственной службы Сингапура являются честность и антикоррупционная дисциплина. Сингапур являлся пятой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по индексу коррупции с общим показателем 9,4 балла из IO[130]. Борьба с коррупцией ведется политическими лидерами и должностными лицами, активно поддерживается обществом. Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией состоит из шести уроков: 1) политическое руководство страны искренне направлено на уничтожение коррупции, демонстрирует примерное поведение, ведет скромный образ жизни и избегает вовлечения в коррумпированные действия; 2) обширное антикоррупционное законодательство, периодически пересматриваемое; 3) создано автономное антикоррупционное агентство (Бюро по расследованию случаев коррупции в государственном и частном секторах экономики), которое контролируется политическим лидером, не склонным к коррумпированным действиям;

4) коррумпированные чиновники подлежат суровому наказанию; 5) уменьшена возможность коррумпированных действий в органах, склонных к ним (таможня, иммиграция, дорожная полиция и пр.); 6) госслужащие и политические лидеры обеспечены достойной заработной платой и дополнительными льготами, сопоставимыми с оплатой труда в частном секторе[131].

Казахстан уделяет огромное внимание борьбе с коррупцией. Об этом свидетельствует принятие специального Закона от 2 июля 1998 г. № 267-1 «О борьбе с коррупцией», государственных программ по борьбе с коррупцией и других нормативных правовых актов, направленных на искоренение данного явления. Создан специально уполномоченный орган, подотчетный и подчиненный Президенту, - Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) и по делам государственной службы, в состав которого входят дисциплинарные советы в областных центрах, г. Астане и г. Алматы.

4. Высокая эффективность и действенность государственной службы Сингапура является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, приема на работу наиболее способных кандидатов, высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству и достижению конкретных результатов.

5. Важным принципом организации государственной службы Сингапура является стремление чиновников к удовлетворению потребностей общества. Госслужащие обязаны чутко реагировать на жалобы населения и прислушиваться к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, на электронную почту, телевизионные и радиоканалы, высказаны на ежегодных встречах с народом. При поступлении жалобы чиновник обязан дать ответ в течение нескольких дней, в противном случае будет привлечен к ответственности.

Хотя в казахстанском законодательстве закреплена аналогичная обязанность государственных служащих, несвоевременное реагирование чиновников, непринятие мер по обращениям или даже игнорирование ими обращений со стороны граждан - явление, до сих пор характерное в государственных органах.

6. Прагматизм и применение самых эффективных методов заключаются в том, что государственная служба признает лишь те законы, которые дают практически полезные результаты. Декларативность и популизм не приветствуются в законодательном регулировании государственного управления. Сингапур демонстрирует прагматизм и в желании учиться эффективным методам работы у других стран и больших компаний. В Сингапуре внедрены Концепция непрерывного образования и подготовки госслужащих, обучение одаренных студентов в ведущих университетах мира обмен опытом в различных странах.

7. Государственная служба Сингапура нейтральна и не вовлечена в политику. Этот принцип унаследован от британской администрации и позволяет обеспечить преемственность работы государственной службы во время политических изменений. Она должна действовать справедливо, непредвзято, стремиться к достижению стоящих целей в национальных интересах страны.

8. В Сингапуре государственная служба непрерывно реформируется и совершенствуется. Старшие должностные лица внимательно следят за появляющимися в развитых странах тенденциями и новшествами в области управления, анализируют их и внедряют наиболее стоящие идеи и методы. На первое место ставится необходимость реформирования мировоззрения чиновников к восприятию реформ, заинтересованности их в изменениях.

9. Подготовка кадров в Сингапуре имеет традиции, берущие свое начало в Институте по подготовке персонала государственной службы. Позднее он был заменен Институтом государственного управления и менеджмента. Колледж государственной службы, созданный в 1993 г., был преобразован в Институт развития политики. Каждый чиновник проходит сто часов обучения в год. В учебных заведениях стремятся научить чиновников пяти основным навыкам: обеспечивать высочайшее качество обслуживания; управлять изменениями; работать с людьми; управлять операциями и ресурсами; управлять самим собой.

Меры по обучению государственных служащих принимаются и в Казахстане. Создана необходимая нормативная правовая база, Академия государственного управления и другие учреждения, обучающие государственных служащих.

10. Важную роль в организации государственной службы Сингапура играет принцип высокой заработной платы. Применяются рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам, ее размеры довольно велики. Чиновники получают премиальные выплаты, которые зависят от того, насколько хорошо работает экономика страны, и от индивидуальных успехов каждого из них. В случае экономического спада зарплата чиновников сокращается.

Основными чертами государственной службы данной страны являются системный анализ в решении сложных проблем; систематические нововведения и повышение результативности; высокий уровень компьютеризации; постоянный поиск путей повышения результативности работы организаций (реализуются новые идеи, связанные с анализом затрат и повышением рентабельности); назначение молодых, перспективных, способных и добивающихся высоких результатов чиновников на очень высокие посты; акцент на улучшение качества обслуживания населения; проведение дискуссий, в которых принимают участие чиновники и их начальники, определяются и пересматриваются задачи, обсуждаются пути достижения целей; назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем, что помогает им узнавать нужды частного сектора и приобретать полезный опыт; поощрение новаторства и творчества; принцип подотчетности общественности и поддержания «прозрачности»[132].

Подводя итог изучению зарубежного опыта, можно отметить, что Казахстан в процессе реформирования государственной службы воспринял наиболее сильные стороны и достоинства вышеназванных систем организации работы государственного аппарата. В то же время некоторые позитивные положения зарубежных моделей государственной службы еще не учтены или учтены не в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов:

- использование опыта «карьерных чиновников» и «пожизненного найма», наиболее сильными сторонами которого является повышенное социальное и правовое обеспечение; в этом плане - отход от стандартной шкалы жалований и в большей мере учет в оплате труда административных государственных служащих непрерывного стажа работы и результатов на службе у государства (опыт Японии);

- внедрение непрерывной системы обучения государственных служащих на протяжении всей служебной карьеры; возможность введения дополнительных оплачиваемых отпусков для получения второго высшего образования или ученой степени (опыт Японии);

- формирование наиболее эффективных методов работы и повышение заинтересованности государственных служащих к их восприятию и использованию в своей деятельности, обеспечение их стремления к постоянным нововведениям и повышению продуктивности (Сингапур);

- обеспечение реальной защиты и стабильности положения административных государственных служащих от необоснованных действий, произвола, перемещений и увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности;

- создание эффективной системы борьбы с коррупцией (Сингапур);

- повышение уровня заработной платы, конкурентоспособной с оплатой труда в частном секторе, введение рыночных механизмов оплаты труда госслужащих (Сингапур).

<< | >>
Источник: Турисбек Айнур Заутбеккызы. Государственная служба в Республике Казахстан (проблемы теории и практики). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2011. 2011

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 4. Основные направления правового обеспечения реформы государственной службы на современном этапе:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -