<<
>>

2.3 Формы выражения систематизации административного законодательства

Традиционно различают три формы систематизации: инкорпорация, консолидация и кодификация.

Инкорпорацией называется объединение различных нормативных актов в сборники и расположение их в определенном порядке, то есть речь идет о внешней систематизации законодательства.

Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. При этом допускается некое «уплотнение» объединяемого законодательства за счет исключения из текстов законов устаревших преамбул, отмененных статей [118]. Примером может служить Собрание законодательства РК, где принимаемые нормативно-правовые акты расположены в хронологическом порядке. Инкорпорация может носить и неофициальный характер – издание сборников частными лицами.

Инкорпорация представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким - либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке по дате принятия или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация основывается на внешней систематизации законодательства - его объединении в разного рода сборниках на основании определенных объединяющих признаков без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой и примитивный вид систематизации законодательного массива, который не играет большой роли в облегчении поиска нужного для регулирования конкретных отношений нормативного правового предписания. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, имеет ли он законную силу, не претерпел ли изменений.

В 70-х годах XX века были созданы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Практическая значимость проведенной в ходе их создания титанической работы оказалась незначительной, так как объединенные в этих сводах нормативные правовые акты в дальнейшем претерпели значительные изменения и не могли использоваться в ходе правореализации в том виде, в каком они излагались в этих сборниках. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 года было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации как «официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов»[120], но фактически инкорпорационные работы так и не начались. Это объясняется тем, что был учтен опыт инкорпорации, доказывающий несоответствие усилий, прилагаемых при обобщение огромного объема законодательства, созданного в масштабах всей страны, и практической востребованности их ре­зультатов.

Несмотря на малую практическую значимость в ходе правореализации, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом.

Консолидация права представляет собой нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией: несколько законов объединяются в один, а повторы и противоречия устраняются, при этом содержание законов не изменяется.

Консолидация, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но и излагаются при этом только в действующей редакции. Результатами консолидации являются разного рода сборники действующего законодательства. Примерами могут служить активно используемые в России правовые информатизационные базы (Гарант, Консультант+ и др). Б.Н. Топорнин, выступающий за развитие указанной тенденции, полагает, что «законы смогут успешно «работать», если согласованным станет весь поток законодательства»[121, С.18].

Консолидированные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном и постоянно изменяющемся массиве действующего законодательства и весьма востребованы в практической жизни

Лазарев В.В., Липень С.В.

в своих исследованиях отмечают, что наиболее значимой, с точки зрения последствий для правовой системы, в целом, является кодификация законодательства, которая представляет собой коренную переработку нормативного материала, объединение его в новые, единые, внутренне систематизированные нормативно-правовые акты [122, С.286]. Кодификация направлена, прежде всего, на изменение содержания нормативных актов и объединяет в себе и внешнее (по форме), и внутреннее (содержательное) изменение законодательства.

Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс, исследование которого играет огромную роль в правовой науке.

Кодификацию можно определить, как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормах, принятие которого, лишает законной силы все эти акты. В ходе кодификации в одном кодифицирующем акте объединяются все нормативно - правовые предписания систематизируемого массива законодательства. С принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и отменяются.

Впрочем, Пиголкин А.С., высказывает следующее мнение: «кодификация представляет собой не систематизацию законодательства, а только совершенно особую самостоятельную форму законотворчества»[123, С.130]. С этим мнением трудно согласиться, так как в ходе систематизации, новых норм права не формулируется, а только закрепляются в новой форме уже ранее выраженные в законодательстве.

Кодификация является самым эффективным способом систематизации нормативных правовых актов. Это наилучший способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов, путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте.

Следует отметить, что кодификация представляет собой очень удобный способ восполнения существующих пробелов в законодательстве.

Главной целью кодификации является системность законодательства, его стройность, структурное совершенство, целостный характер, всеобъемлемость, отсутствие пробелов.

Типичной формой кодификации является кодекс, который представляет собой объемный законодательный акт, объединяющий различные правовые нормы, регламентирующие общественные отношения определенной отрасли права, и являющийся целостным и устойчивым законом, на который, теоретически, должен быть ориентирован весь действующий нормативно-правовой массив в определенной отрасли права и строго соподчинен с ним. Иногда кодекс направлен на исключительное регулирование отношений. Примером может служить кодекс РК об административных правонарушениях от 30.01.2001г.[124]. Хотелось бы отметить, что большинство кодексов являются лишь основой такого регулирования и конкретизируются другими нормативно-правовыми актами.

Кодификация имеет несомненное преимущество – создание единого, полноценного акта, на основе которого и осуществляется регулирование отношений в определенной области. Как правило, такие акты предусматривают то факт, что данное регулирование может осуществляться только ими и иные нормативные акты (в том числе законы) не могут им противоречить. В качестве примеров таких требований можно упомянуть п. 1. ст. 1 кодекса РК об административных правонарушениях:

«1. Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Иные законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению только после их включения в настоящий Кодекс./125/

2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Республики Казахстан, общепризнанных принципах и нормах международного права.

3. Международные договорные и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного суда Республики Казахстан, регулирующие административно-деликтные правоотношения, являются составной частью законодательства об административных правонарушениях.

4. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед настоящим Кодексом и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

В то же время необходимо констатировать, что сложившаяся юридическая техника и «понимание» законодателем специфики кодексов как законов особого вида, приводят к тому, что законодатель, желая провести административную реформу, в которой уже действует кодифицирующий акт, делает это, путем внесения изменений в данный кодифицирующий акт. Основанием для этого, является в частности то, что если кодекс уже существует, то – как того и следует ожидать от кодекса – он уже полностью урегулировал соответствующую отрасль (подотрасль) права. Поэтому законодатель и не будет, принимать дополнительные законы, которые могут противоречить кодексу: как уже было сказано – он будет изменять положения кодекса.

В то же время, необходимо учитывать, что кодифицирующие акты могут, не называться кодексами. Примером того является Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах»[126]. Данный закон не регулирует все отношения, связанные с административным процессом, но устанавливает принципы такого регулирования, основные его механизмы, вводит характерные институты. В данном случае, появляется опасность того, что последующее законодательство будет входить в противоречие с таким «кодифицирующим» актом. В таких случаях суды должны будут, по общему правилу, применять закон «последующий», ведь «кодифицирующие акты» не претендуют на роль кодексов – то есть они не являются «отраслеобразующими». В любом случае – законодатель не может своим обычным законом ограничить суверенитет последующего законодателя.

Избежать ситуации, при которой отдельные принципы кодифицирующего акта сводятся к нулю отдельными положениями последующих законов, возможно было бы, установлением необходимости обоснования введения законодателем, впоследствии каких-либо исключений или особенностей, которые осуществляются без внесения изменений в соответствующие законы.

В качестве таких обоснований могли бы служить особенности правового регулирования тех или иных вопросов, обоснованные, в частности, балансом публичных и частных интересов.

Так, Сорокин В.В. высказывает свое мнение о том, что в целом на современном этапе систематизация законодательства должна носить довольно избирательный, дифференцированный характер с учетом повышенного динамизма правового регулирования,[127] что, в особенности, касается кодификации. Наряду с очевидными плюсами кодификационных процессов (упорядочивание и повышение в связи с этим эффективности законодательства), «сплошная» кодификация имеет ряд отрицательных черт.

Во-первых, это связано с образованием громоздких актов. Примером может служить Кодекс РК об административных правонарушениях.

Во-вторых, кодификация имеет смысл только в тех отраслях законодательства, которые регулируют тесно взаимосвязанные между собой отношения, то есть отношения, отраслевая принадлежность которых не вызывает сомнений (как то: таможенные, налоговые и т.д.). Кодекс является завершающей стадией правового оформления определенной отрасли отношений, однако кодифицировать все отношения невозможно. Часто же правовые нормы носят пограничный характер, что означает, что они могут содержаться в кодексах, регулирующих совершенно разные отношения. Примером могут служить нормы о техническом регулировании.

Некоторые ученые, в частности Бабаев В.К., [128, С.331-332] называют кодификацию самостоятельной и основной формой совершенствования законодательства, противопоставляя ее систематизации (инкорпорации и консолидации).

Многие ученые различают кодификацию – то есть принятие кодексов, как полностью образующих отрасль или подотрасль законов, и систематизацию в узком смысле, как принятие систематизирующих законов, являющихся базовыми в определенной отрасли правовых отношений, хотя до конца и не регулирующими все отношения.

В целях инкорпорации законодательства с 2002 года Постановлением Правительства Республики Казахстан создана комиссия по выработке предложений по созданию Свода законов Республики Казахстан и функционирует по настоящее время.

Работа над Сводом законов становится наиболее приоритетным направлением Института и обретает новый формат. Согласно протоколу заседания Комиссии по выработке предложений по созданию Свода законов Республики Казахстан №5 от 2 марта 2007 года[130], принято решение по изданию Свода законов как официального, систематизированного собрания НПА, издаваемого на бумажных и электронных носителях и поддерживаемого в контрольном состоянии.

В целях инкорпорации законодательства на электронных носителях Институт полагает необходимым ввести в Республике эталонный банк нормативных правовых актов, который облегчит правоприменение и создаст возможность использовать контрольные тексты нормативных правовых актов (первоисточники).

Свод законов - официально издаваемый государством сборник законодательства, в котором помещаются сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) действующие нормативные правовые акты (например, Свод Юстиниана, Свод законов Российской империи, действующие в настоящее время Свод законов США, ФРГ)[131, С.547].

Необходимо отметить, что Свод законов в советский период носил официальный характер и являлся полным и достоверным источником информации о действующем законодательстве. С обретением независимости Свод законов носит информативный, справочный характер и в условиях динамичного законодательства теряет свою актуальность и значимость.

Практическая реализация столь важной формы систематизации - инкорпорации - требует заинтересованности и поддержки всех государственных органов. Придание Своду законов официального статуса требует незамедлительного внесения изменений и дополнений в Закон РК «О нормативных правовых актах».

В целях систематизации и кодификации законодательства Институтом проводится анализ всего массива законодательных актов.

В результате анализа законодательных и подзаконных актов вырабатываются рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, которые реализуются путем рассмотрения на Межведомственной комиссии по законопроектной работе. В случае одобрения концепций к проектам законов или предложений по совершенствованию проектов законодательных актов реализуются посредством законодательной инициативы Правительства.

Вместе с тем в ходе реализации предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства выявилась необходимость пересмотра процедур согласования и реализации результатов анализа на предмет коррупции в связи с ведомственной заинтересованностью государственных органов сохранить те или иные нормы, способствующие или создающие условия для совершения коррупционных норм.

Учитывая социальную значимость ревизии законодательства на предмет коррупции, проводится работа по изменению существующего механизма реализации результатов антикоррупционного анализа. Выработаны новые методы по взаимодействию с государственными органами-правоприменителями, что позволяет учитывать практику применения законодательства, статистические данные и выявлять пробелы, противоречия, эффективно вносить корректировки в законодательство.

В целях разработки законов нового поколения, прямого действия, исключения возможности коррупционных проявлений, заложенных в подзаконных актах Министерством юстиции, разработаны концепции к проектам законов Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам минимизации бланкетных (отсылочных) норм», «О внесении изменений и дополнений в некоторые Конституционные законы», которые одобрены МВК и рекомендованы к внесению в рамках третьего этапа по модернизации государственного управления.

В результате кодификации административно-правовых норм в Республике действуют следующие кодифицированные законодательные акты: Налоговый кодекс (2001); Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (2001); Та­моженный кодекс (2003).

Увлеченность уполномоченных органов-разработчиков кодификацией объясняется имеющейся нормой в Законе РК «О нормативных правовых актах», определяющей иерархию нормативных правовых актов и закрепляющей большую юридическую силу кодексов перед законами. Кроме того, отсутствие в Законе «О нормативных правовых актах» понятия консолидированного акта также способствует сдерживанию законодательных инициатив в форме консолидированного закона.

В целях расширения практики консолидации законодательства, считаем необходимым внести изменения и дополнения в Закон РК «О нормативных правовых актах», закрепив понятие консолидированного законодательного акта, структуру и иные требования к юридической технике данного акта.

Теоретико-правовые проблемы систематизации обусловливают необходимость пересмотра содержания, элементов, механизмов проведения и реализации результатов систематизации законодательства, отмечается необходимость внесения изменений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».

Значение систематизации законодательства неоценимо в процессе совершенствования законодательного регулирования, освобождения законодательства от устаревших актов и противоречащих норм, облегчения пользования нормативными материалами, повышения уровня правового воспитания, юридической культуры общества только при условии создания и выработки эффективных и действенных механизмов реализации результатов систематизации.

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 2.3 Формы выражения систематизации административного законодательства:

  1. 26.Источники административного права: понятие, система
  2. ТЕМА 17 СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  3. Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  4. Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ
  5. Глава V. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
  6. Общая характеристика инновационного законодательства Российской Федерации
  7. § 3. Состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ
  8. СОДЕРЖАНИЕ
  9. 1.1 Соотношение административного права и административного законодательства
  10. 1.2 Трактовка понятия системы административного законодательства современной административно-правовой науки
  11. 1.3 Основные принципы административного законодательства
  12. 2.2 Сущность, понятие и значение систематизации административного законодательства Республики Казахстан
  13. 2.3 Формы выражения систематизации административного законодательства
  14. 2.4 Теория кодификации и ее применение в систематизации административного законодательства
  15. 2.5 Формирование принципов кодификации административного законодательства
  16. 4.6 Совершенствование законодательства об административных процедурах
  17. Процедура медиации как форма разрешения административного спора
  18. § 3. Меры административного принуждения и стимулирования в сфере регулирования экономики
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -