<<
>>

2.5 Формирование принципов кодификации административного законодательства

В условиях существенного изменения административного законодательства большое значение приобретает его кодификация. В результате активной правотворческой деятельности, значительно возросло количество нормативно-правовых актов.

Административное законодательство стало громоздким, регулирующим одни и те же отношения, содержащиеся в различных правовых актах, принятых органами власти различных уровней, и имеющие многократное дублирование. Типичными недостатками различных административных нормативных правовых актов, являются противоречия между новыми и действующими нормативными документами, законами и подзаконными актами. Вследствие этого несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта ведет к искажению содержащихся в них основополагающих исходных идей.

Исследование ряда актуальных проблем, связанных с кодификацией административного законодательства Республики Казахстан, целесообразно начать с изучения и установления идей, которые должны быть положены в основу такой кодификации. От правильного понимания основополагающих положений, зависит успех деятельности по созданию актов кодификации административного законодательства.

Проблеме исследования принципов кодификации административного законодательства практически не посвящено научных работ, поэтому говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на их содержание и классификацию невозможно.

Основополагающее значение для кодификации административного законодательства Республики Казахстан имеет принцип конституционности и законности. Данный принцип предполагает, что все действия по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами акты, должны основываться на Конституции Республики Казахстан и соответствовать ей. Помимо этого принцип законности предполагает, что различные подзаконные нормативные правовые акты требуют обязательного соответствия содержанию законов, регулирующих важные вопросы управления и кодифицированным актам административного права Республики Казахстан.

Следующим в системе принципов кодификации административного законодательства Республики Казахстан можно выделить принцип объективности[145, С.24]. Принцип объективности имеет неразрывную связь с предыдущим принципом законности, так как именно объективные обстоятельства вызывают необходимость создания акта кодификации, а не субъективное усмотрение того или иного органа или должностного лица. При кодификации должны быть использованы все имеющиеся возможности, для выявления всех обстоятельств, которые необходимо учесть в процессе кодификации, чтобы наиболее полно и обстоятельно урегулировать все стороны того или иного процесса или явления в кодификационном акте. Только учет объективных законов общественного развития и их умелое использование в правовом регулировании могут дать положительные результаты. Попытка регламентировать управленческие отношения ведет к неудачам и просчетам в административно-правовом регулировании общественных отношений.

Принципы кодификации - сугубо научного происхождения. К ним относится принцип системности на всех уровнях кодификации норм административного права. Надо отметить что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан был принят конституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г., [146] Указом Президента Республики Казахстан 22 января 1999 г. утверждена структура Правительства[147]. В Республике Казахстан принимаются положения об органах исполнительной власти, закрепляющие и регулирующие основы их правового статуса. На основе анализа этих данных можно сделать вывод о том, что существует довольно стройная система кодификационных актов в области регулирования деятельности органов исполнительной власти. Согласно данному принципу, при осуществлении кодификации административного законодательства, каждая административно-правовая норма, должна быть соотнесена с нормами иной отраслевой принадлежности, прежде всего с конституционными и международными нормами. Кодификация предполагает качественный скачок от старого к новому состоянию, в развитии того или иного социального явления или процесса.

Развитие законодательства, как явления общественной жизни, неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап законодательства, представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация норм административного законодательства, представляет собой, реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, сокращения количества подзаконных нормативных правовых актов, не всегда соответствующих Основному закону страны. Правовые же предписания, прошедшие проверку временем и доказавшие свою жизнеспособность, органически включаются в состав нормативного правового акта, который создается в результате кодификации законодательства.

Все это говорит о том, что принцип преемственности и обновления реализуется при создании кодифицированных актов. Кодификационный акт наряду с переработанными нормами, всегда содержит изданные впервые правовые предписания. В качестве примера, можно рассмотреть Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по сравнению с Кодексом об административных правонарушениях РСФСР. Проводя сравнительный анализ этих двух актов можно отметить, что проект Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях воспринял основополагающие нормы предыдущего акта, поскольку они соответствовали сущности и характеру общественного развития. Наряду со старыми нормами, в ныне существующем кодексе имеется большинство новых норм, которых нет в кодексе РСФСР. Анализ данных актов показывает, что в процессе кодификационной деятельности улучшено содержание и структура Кодекса, т.е. он разбит на новые разделы, стал более совершенным стиль изложения статей за счет удаления устаревших понятий и т.д. Принципиальные изменения произошли в Особенной частью Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.

Немаловажное значение для проведения кодификации законодательства имеет принцип демократизма. Успешное воплощение этого принципа зависит, от степени проявления демократических начал в действующей системе правотворческих органов. В данном принципе важно уяснить, какую роль играют граждане и общественные объединения в их формировании, в подготовке и принятии этими органами отдельных нормативных правовых актов.

Принцип демократизма, предполагает вынесение на обсуждение общественности проектов кодифицированных актов, привлечение граждан к непосредственному участию в выработке новых актов кодификации.

Одним из основных принципов кодификации административного законодательства Республики Казахстан, является принцип унитаризма, который заключается в необходимости достижения диалектического единства интересов всех субъектов права нашей страны.

Следующим необходимым принципом, используемым при кодификации административного законодательства, является принцип комплексности и оптимальности при создании актов кодификации административного законодательства. Данный принцип предполагает разработку качественного правового акта, для регулирования одной стороны общественного явления или процесса, в то время как другие его стороны, по-прежнему, регулируются устаревшим законодательством, либо вообще остаются нерегулируемыми. В результате, в регулируемых общественных отношениях возникают искусственные противоречия. Этот принцип, включает в себя, также требование оптимального соотношения и согласования между правом и экономикой, правом и моралью и т.д.

Важное значение, в современных условиях, приобретает последовательное утверждение кодификации научного подхода на всех ее этапах. Научный подход к подготовке и принятию кодификационных актов, призван обеспечить их соответствие потребностям поступательного развития рыночной экономики и культуры, достижениям науки и техники, учет технико-экономических и статистических данных, возможных социальных последствий их применения.

Одним из принципов является принцип плановости при создании актов кодификации.

Кодификация, как и всякая нормотворческая деятельность, должна осуществляться планомерно. Спонтанно принятые законы не отличаются высоким качеством. Принцип планирования, предполагает, формулирование наименования проекта нормативно-правового акта, определение сроков разработки проекта, ответственность за разработку, сроки принятия акта кодификации и т.п.

В целом, техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники. Несмотря на это их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации, так как кодификация – это не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативно - правовых положений. Перед участниками законотворческой деятельности стоит задача не просто вычленить эти положения и сформулировать их по новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую силу, систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями. Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материала, выбирая и руководствуясь теми нормами, которые связаны с этим кодифицирующим началом и сохраняют силу. Все это обуславливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности. Проанализировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные правила - принципы проведения этого вида систематизации законодательства.

1. Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когда систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела». Для правового регулирования вредны проведение преждевременной кодификации и задержка ее проведения.

Во-первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута) и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными.

Кодификация предполагает стабильность попадающего под нее нормативного массива, так - как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно - правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи - единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативно - правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений скорее всего свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемой нормативно - правового образования. Как отмечал С.С. Алексеев, в начале 90-х годов, выступая за тщательную проработку положении будущего Гражданского кодекса, «закрепи в Кодексе «переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед» [148, С.142]. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «Принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно. Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер»[149].

С другой стороны, задержка с проведением кодификации недопустима. Промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно - правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться, как полноценный инструмент правового регулирования. Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использований участниками правоотношений нормативно - правовых предписаний, которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом, так как люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер) обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т. д. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с реализацией уже существующих и вновь принимаемых законов Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, неприемлемым к реальной жизни.

2. Полнота кодификации. Эффективность совершенствования системы законодательства требует, чтобы под это совершенствование попали все нуждающиеся в систематизации законы и подзаконные акты. В противном случае сложно поручится за сохранение единого системного характера регулятивного воздействия нового усовершенствованного законодательства. При проведении кодификации, под нее должны попасть все, без исключения, нормативно - правовые акты, подлежащие систематизации, отвечающие признаку кодификации (чаще всего - предмету правового регулирования, общей для кодифицируемых актов сфере общественной жизни). Ни один из актов законодательства, подлежащих кодификации, не должен ускользнуть из поля зрения проводящих кодификацию и избежать включения в новый акт. Неполнота кодификации, как и ее несвоевременность, не позволяет достичь основной цели этого процесса. Не до конца (пусть даже в самой незначительной степени) систематизированное законодательство остается бессистемным и реализовывать его ничуть не легче. Если субъекты правоотношений вынуждены искать какую - либо часть предписаний или элементы хотя бы одной нормы права в других актах, все труды кодификаторов оказываются напрасными, правовое воздействие сохраняет дезорганизованный характер, нет единого нормативно - правового акта, решившего бы все задачи правового регулирования в определенной сфере жизни. Нормативно - правовой массив в целом остается бессистемным. Следовательно половинчатая, незаконченная кодификация недопустима она только ухудшает положение. Будет лучше вообще ее не проводить, оставив это сложное и ответственное дело другим, и не создавать необходимость дополнительной, исправляющей кодификации.

3. Единая направленность кодификации.

Систематизация, приведение нормативно - правового массива в определенную систему предусматривает функциональное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификация должна охватывать не случайный набор нормативно - правовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспечения смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта, этот вид систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права. В другом случае создаваемый кодекс (кодифицирующий нормативно - правовой акт), призванный объединить систематизируемые нормы права, становится размытым, сам по себе бессистемным. Кодификация в этом случае теряет всякий смысл, так - как нельзя систематизировать элементы, не имеющие тесной взаимосвязи, а у норм права фактором, наиболее тесно их связывающим является общность предмета правового регулирования.

Наиболее опасно, с технической точки зрения, будет смешение в ходе кодификации материальных и процессуальных норм. Эти два разных вида норм права неизменно относятся к различным отраслям права. Их отличает предмет и метод правового регулирования. Их объединение в одном нормативном правовом акте будет являться грубейшим нарушением логического единства такого акта и снизит его эффективность. В качестве примера нарушения этого принципа из отечественной законодательной практики можно привести действующий Кодекс об административных нарушениях. В этом документе законодатели собрали воедино самые разнообразные нормы, регулирующие общественные отношения в сфере жизни, слабо связанные между собой по содержанию и по методологии правового воздействия. Перемешанными между собой оказались процессуальные и материальные нормы. В результате получившийся документ оказался весьма бессистемным, громоздким и, несмотря на большой объем, незаконченным, не способным охватить все административные отношения, что намеревались сделать законодатели при его составлении. Регулятивная эффективность документа оказалась крайне низкой, практика свидетельствует о том, что участники правоотношений далеко не всегда пользуются его положениями для определения собственного поведения, нередко просто будучи не в состоянии разобраться с многочисленным слабо логически между собой связанными предписаниями.

Проанализировав характер и цели кодификации законодательства, опыт ее проведения в России и за рубежом, можно сделать вывод, что этот вид систематизации технически осуществляется в несколько этапов.

Определение необходимости проведения кодификации. На этом этапе участники законотворчества делают вывод о том, что определенный нормативный правовой массив готов для проведения законодательной систематизации. Это одна из форм законотворческого познания, и достаточно специфическая форма. Ответственные за состояние системы законодательства анализируют оформленность и стабильность определенного законодательного комплекса, делают вывод о возможности и необходимости проведения его кодификации. При этом необходимо учитывать общее количество нормативных правовых актов, однако их большое число не является решающим основанием для положительного вывода.

В ходе необходимого для кодификации законотворческого познания участники этого процесса так же определяют существующие пробелы в действующем законодательстве для того, чтобы их можно было восполнить новыми предписаниями создаваемого кодекса. Восполнение пробелов является еще одной целью кодификации.

Определение подлежащей кодификации системы норм права. На данном этапе идентифицируется отрасль, подотрасль, институт или подинститут права, подлежащий кодификации. В первую очередь устанавливается, принадлежит ли кодифицируемая система правовых норм к публичному праву или к частному праву. Определяется предмет правового регулирования будущего кодекса, его место в системе правоотношений, принадлежность к предмету определенной отрасли права (или вообще самостоятельность в системе правоотношений), метод правового регулирования и другие идентифицирующие признаки. Особенно важно правильно установить цели правового регулирования, основные принципы, из которых должен исходить законодатель и которые должны стать основой будущего кодекса.

Выделение нормативных правовых актов, подлежащих кодификации. Следующий этап представляет собой идентификацию нормативных правовых актов, попадающих под критерий кодификации и принадлежащие к кодифицируемой системе норм права. Участникам законотворческой деятельности необходимо выбрать из всего законодательства законы, и подзаконные акты, подлежащие систематизации. Этот процесс является продолжением предыдущей стадии. В ходе систематизации сначала производится инкорпорация - выделяется нормативно - правовой материал, входящий в определенную подсистему законодательства. Далее, из состава выделяются акты, имеющие законную силу и содержащие действующие нормативные правовые предписания. Устанавливается действующая редакция систематизируемого законодательства - осуществляется консолидация. Необходимо определить не только законы, подлежащие кодификации, но и подзаконные акты. От этой стадии зависит полнота, и эффективность проводимой кодификации.

Вычленение из систематизируемых актов нормативно - правовых предписаний. Из выделенных на предыдущем этапе многочисленных нормативных правовых актов следует выделить их смысл и содержащиеся в них элементы норм права. На этом этапе идентифицируются нормативные правовые предписания, подлежащие выражению в едином кодифицирующем нормативном правовом акте.

Эта стадия кодификации является самой важной. В ней весь смысл этого вида систематизации, заключающийся в объединении и размещении в определенном порядке в соответствии с определенным критерием не актов, а выраженных в них норм. На этом этапе и реализуется основное предназначение кодификации.

Дополнение полученных норм права недостающими, восполнение пробелов. Законотворческое познание при создании кодифицирующего акта не ограничивается установлением норм права, уже нашедших отражение в законодательстве. В ходе систематизации возможно установление пробела в праве, отсутствия в действующем законодательстве норм, которые регулировали бы жизненно важные для общества отношения. Кодификация не может ограничиваться только систематизацией уже выраженных в законодательстве норм права - в этом случае кодифицированный акт мог бы получиться пробельным, а пробельность закона, отсутствие в нем логической целостности и полноты регулирования комплекса общественных отношений неизменно сделают его внутренне ущербным, бессистемным, не позволив достигнуть целей кодификации. В ходе проведения кодификации могут и должны устанавливаться, формулироваться и закрепляться новые нормы права, ранее неизвестные законодательству. Это обязательная составная часть процесса кодификации, благодаря которой этот вид систематизации законодательства является важным инструментом обновления и совершенствования системы законодательства.

Создание структуры кодифицирующего нормативного правового акта.

Кодифицирующий акт является комплексным единым законом, поэтому его структура характеризуется некоторым своеобразием. Перед началом составления текста кодекса необходимо определить основные принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, сформулировать основные термины и понятия, вывести основные юридические схемы. Все это послужит основой для общей части будущего кодекса. Затем все имеющиеся нормы непосредственного правового регулирования классифицируются в определенные группы - будущие главы кодифицирующего акта. Предварительное структурирова­ние модели будущего кодекса - залог его системности и логического единства.

Формулирование статей кодифицирующего акта, это последний этап кодификации, заключающийся в окончательном закреплении в нормативно - текстуальной форме систематизируемых норм права. Статьи общей части кодекса формулируются абстрактным способом, для особенной части предпочтительнее казуистический способ. Формулирование статей кодекса позволяет закончить его составление.

Технические приемы, используемые в ходе кодификации законодательства. Кодификация представляет собой совершенно особую форму законотворчества. В ходе кодификации создается новый единый комплексный акт, призванный заменить большой массив существовавших ранее разрозненных нормативных правовых актов, восполнить существующие в них пробелы и стать основополагающим источником определенной подсистемы права.

Рассмотренные принципы кодификации административного права, являются общими принципами, которые целесообразно учитывать и использовать при кодификации как материальных, так и процессуальных норм административного права Республики Казахстан. Следует отметить, что кроме общих принципов кодификации административного законодательства, действуют и частные принципы, имеющие более узкую сферу применения. Частные принципы ограничиваются рамками конкретных административно-правовых институтов и требуют учета при кодификации норм административного законодательства.

Таким образом, чтобы разрешить вышеперечисленные и ряд других проблем, связанных с совершенствованием административно-правового регулирования общественных отношений, в процессе кодификации, необходимо: привести в полное соответствие с Конституцией Республики Казахстан действующие нормы административного права, воспроизвести и развивать конституционные принципы государственного управления.

<< | >>
Источник: МАНИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА. Система административного законодательства в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Республика Казахстан Алматы.2010.

Еще по теме 2.5 Формирование принципов кодификации административного законодательства:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -