§4 Юридическая природа решений международных экономических организаций.

Как уже было указано, международные межправительственные экономические организации являются в настоящее время одной из наиболее важных правовых форм сотрудничества субъектов международного права в экономической сфере.

Тем не менее вопросы о правовой силе указанных актов и об их юридической природе до настоящего времени не нашли своего окончательного разрешения в науке международного права. В разное время их затрагивали в своих работах многие известные ученые-международники, но специального исследования они не получили.^[139]

В свете вышесказанного представляется необходимым ответить на вопрос: являются ли решения международных экономических организаций источником международного права, и если являются, то при каких условиях.

Факт участия международных организаций в международном правотворческом процессе в той или иной форме признается большинством юристов-международников.

Диапазон форм правотворчества международных экономических организаций достаточно широк: от содействия государствам в заключении многосторонних договоров до принятия ими самостоятельно односторонних решений, содержащих обязательные правила поведения для их адресатов (как правило, государств-участников).

Решения международных организаций принимаются, как правило, в форме резолюций, имеющих рекомендательный характер. В то же время, необходимым свойством источника международного права является обязательность, т.е. формулирование правила проведения субъектов права, за неисполнение которого, к виновному субъекту могут быть применены меры международно-правовой ответственности. Несмотря на это, все большим числом ученых признается, что при определенных условиях решения международных организаций становятся источниками международного

права или, по крайней мере, источниками права международных организаций.

До настоящего времени нет однозначного ответа на вопрос о том, могут ли международные организации сами непосредственно в одностороннем порядке принимать нормативно-правовые акты, т.е. акты, содержащие нормы международного права.

Представляется, что позиция авторов, признающих за международными организациями такую способность, лучше аргументирована и, кроме того, она подтверждается практикой.

Особый интерес представляют решения международных экономических организаций, поскольку, обладая в определенной степени свойствами, общими для всех международных организаций, они имеют ряд специфических черт. Так, учитывая скорость развития экономических отношений, они гораздо чаще используют возможность регулирования международных экономических отношений с помощью принимаемых ими решений. Это опосредовано тем, что международные экономические отношения постоянно развиваются и требуют оперативного международно­правового регулирования, а в силу не столь быстрого регулирования на договорной основе, они в значительной мере регулируются решениями международных экономических организаций.

В связи с этим представляет интерес позиция В.М. Шумилова, который, признавая, что «решения (резолюции) международных организаций относятся к специальным источникам международного экономического права»^[141], считает, что указанные документы содержат в себе несколько видов норм, таких как: действующие обычно-правовые принципы и нормы международного экономического права; новые принципы и нормы, которые в результате согласия государств (opinio juris), без продолжительной практики и прецедентов становятся обычными нормами международного права; политические (рекомендательные) нормы, имеющие высокую

обязательную силу морально-политического характера (мягкое право).

Анализируя учредительные документы и акты таких международных

экономических организаций, как: ВТО, организаций системы Мирового банка, ОЭСР и других, можно предложить следующую классификацию решений международных организаций. Во-первых, это решения, являющиеся источниками международного экономического права, к ним относятся акты внутреннего права международных организаций и акты, так называемого, мягкого права (soft law). Например, Резолюция о занятости молодежи МОТ (Женева, 16 июня 1998 года), содержащая, в частности, такие формулировки как: «Призывает государства - члены и, по мере возможности, работодателей и трудящихся и их соответствующие организации ...». Кроме того, по мнению И.З. Фархутдинова «Руководящие принципы Всемирного банка по режиму иностранных инвестиций также можно рассматривать в качестве международно-правового документа»^[142]. Во-вторых, это решения, создающие предпосылки для создания норм международного права в будущем, к ним относятся: решения, утверждающие проекты международных договоров и решения, формирующие или закрепляющие международно-правовой обычай, (т.е. содержащие правило, которое впоследствии становится нормой обычая). Все иные решения международных организаций юридической силы не имеют. К ним относится такой акт как, например: Решение №31 Межгосударственного Совета Евразийского Экономического Сообщества «О финансировании сметы расходов Интеграционного Комитета за 2001 год»^[143], предписывающее государствам участникам погасить образовавшуюся задолженность.

Следует определить, при каких условиях указанные выше решения

международных экономических организаций являются источниками международного экономического права.

Правовой характер постановлений, относящихся к внутреннему праву международных организаций, можно обосновать, следующими аргументами.

Концепция внутреннего права международных организаций не нова и разрабатывалась на протяжении достаточно длительного времени. Несмотря на наличие значительного количества исследований в мировой юридической литературе, посвященных внутреннему праву международных организаций, в отечественной доктрине международного права оно долгое время не являлось предметом специального исследования. Ряд отечественных ученых (Г.И. Тункин, С.А. Малинин, В.И. Маргиев, Е.Л. Шибаева, И.И. Лукашук, Т.Н. Нешатаева и другие) затрагивали вопросы внутреннего права международных организаций в своих работах, однако специальное исследование данной проблемы содержится в докторской диссертации и монографиях В.И. Маргиева. По его мнению, «внутреннее право международных организаций — это совокупность юридических норм, принимаемых и обеспечиваемых международной организацией в лице ее органов на основании учредительного акта, выражающих волю самой организации и регулирующих отношения в рамках организации между се внутренними подразделениями, между организацией и государствами- членами, между организацией и ее служащими, между должностными лицами и персоналом организации»^[144].

Представляется, что акты внутреннего права международных организаций являются источником международного права. Как уже было отмечено, нормы актов внутреннего права международных организаций создают права и обязанности для государств и обеспечены соответствующими средствами принуждения (за их несоблюдение организацией могут быть применены определенные международно-правовые

санкции). Кроме того, абсолютное большинство государств мира на сегодняшний день участвуют в тех или иных международных экономических организациях и, таким образом, подчиняются нормам внутреннего права этих организаций.

В отличие от приведенной концепции внутреннего права международных организаций, концепция «мягкого права» несколько менее разработана в российской науке международного права. Так, не существует общепринятого определения «мягкого права». Например, И.И. Лукашук в ряде своих работ высказывает мнение, согласно которому «анализ литературы и материалов практики показывает, что термин "мягкое" право используют для обозначения двух различных нормативных явлений. В одном случае речь идет об особом виде норм международного права, в другом - о неправовых международных нормах»^{[145] [146]. В первом случае он имеет в виду нормы, содержащиеся в международных договорах, которые, в отличие от «hard law» - «твердого права», не порождают четких прав и обязанностей, а дают лишь общую установку, которой, тем не менее, субъекты обязаны следовать. Для подобных норм характерны слова и выражения - «добиваться», «стремиться», «принимать необходимые меры» и т д. По мнению И.И. Лукашука, ко второму виду норм «мягкого права», относятся те, которые содержатся в резолюциях международных организаций, совместных заявлениях, коммюнике и не имеют обязательного характера, однако в силу своего высокого политического и морального значения соблюдаются государствами.’5’}

Другой позиции придерживается профессор Л.И. Волова. Рассматривая порядок многостороннего регулирования иностранных инвестиций, она заключает: «Постепенно сложившееся обычное право было заменено так

называемым «мягким правом», т.е. нормами резолюций ООН.»^[147].

Зарубежные авторы также неоднократно обращались к проблеме «мягкого права». Так X. Хильденбсрг считает, что к «мягкому праву» относятся соглашения между государствами, не имеющие формы международного договора’^[148]. Ф. Снайдер считает, что к «мягкому праву» следует относить «правила поведения, которые в принципе не имеют юридической силы, но, тем не менее, обладают практическим эффектом»^[149].

Интересна также позиция такого зарубежного автора как Ч.М. Чинкин. Она заключается в том, что, к источникам «мягкого права» автор относит широкий круг международных документов, от договоров, включающих только «мягкие обязательства» до необязательных или добровольных резолюций и норм поведения, сформированных и принятых международными и региональными организациями, до заявлений, подготовленных физическими лицами неправительственным путем, но которые претендуют на установление международных норм.^[150]

По нашему мнению, нормы «мягкого права», как правило, содержатся в резолюциях международных экономических организаций, не имеющих обязательной силы, и формально не являются обязательными для государств- членов. Однако, они, чаще всего, соблюдаются государствами и, более того, имплементируются в национальное право путем включения аналогичных по содержанию норм в национальное законодательство. Это объясняется тем, что нормы «мягкого права» обладают большой политической и моральной значимостью и, как правило, создаются организациями, обладающими

авторитетом среди государств-членов.

Несмотря на то, что нормы «мягкого права» имеют рекомендательный характер, они, как правило, соблюдаются государствами. Более того, за соблюдением норм рекомендательного характера в некоторых организациях, таких как, МВФ, МБРР и других, установлен жесткий контроль. По этому поводу Т.Н. Нешатаева указывает: «Практика МБ — МВФ и ГАТТ свидетельствует, что эти организации рассматривают свои решения указанного типа как рекомендательные, поддающиеся упрощенной процедуре пересмотра. В каждом конкретном случае санкция будет применяться к государству-члену не за невыполнение требований рекомендаций, а за невыполнение обязательств по уставу в целом. Невыполнение рекомендаций послужит лишь поводом к серьезному анализу финансово-экономического состояния государства-члена и его действий в плане их соответствия уставным обязательствам».^[151] Это, однако, не означает, что нормы «мягкого права» лишь формально рекомендательны, но, по сути, обязательны.

Учитывая изложенное, можно сформулировать следующее определение мягкого права, - мягкое право (soft law), в общем виде, представляет собой комплекс правовых норм, содержащихся в актах, не имеющих обязательного характера, но, в силу своего большого политического и морального значения, применяемых в качестве правовых актов и соблюдаемых государствами и иными субъектами международного права.

Т.Н. Нешатаева, в ряде своих работ формулирует точку зрения, согласно которой, право международных организаций, наряду с международным публичным и международным частным правом, существует как самостоятельная международно-правовая система, и «резолюции- рекомендации являются источником права международных организаций»?⁵⁷

Эта позиция была поддержана рядом других исследователей, в частности, Ким Док Чжу писал, что «признает за резолюциями-рекомендациями, именуемыми «мягким правом», характер источника права в праве международных организаций, рассматриваемого автором в качестве

W КЙ

самостоятельной системы права».

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на существование значительного числа исследований, затрагивающих вопросы юридической природы решений международных организаций, эта проблема в полной мере не разработана. Ряд постановлений международных организаций является по своей природе международно-правовыми актами и, более того, источниками международного экономического права, в случае, если они соответствуют определенным критериям. Критерием, определяющим отнесение актов международной организации, к числу актов ее внутреннего права, является их правовой характер и, в этом смысле, все акты международных организаций, принятые по вопросам их функционирования и носящие правовой характер являются актами внутреннего права международной организации и, следовательно, источниками международного права.

Для отнесения решения организации к числу актов «мягкого права» - («soft law»), необходимо соответствие такого акта требованиям, следующим из сформулированного нами выше определения:

- нормы содержатся в не имеющих обязательного характера актах международных организаций;

- имеют большое политическое и моральное значение;

- приняты организацией в сфере своей компетенции;

- международная организация, принявшая такой акт обладает

развитие международного права. - Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М. 1993. С. 206.

^,5* Ким Док Чжу Концепция «мягкого права» и практика межправительственных организаций системы ООН. - Диссертация па соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 1995. С. 100.

определенным авторитетом на международной арене;

- в силу указанных свойств фактически соблюдаются государствами и

иными субъектами международного права.

Одним из новых источником международного экономического права на

современном этапе могут быть признаны некоторые решения органов по разрешению споров международных экономических организаций. Все чаще организации прибегают к такой форме международного правотворчества для реализации своих уставных задач. Указанный факт обусловлен целым рядом причин, к основным из которых относятся: 1. сравнительная «мягкость» актов такого рода, а именно, возможность не придавать конкретному решению статус универсальной нормы повторением его положений в последующих решениях и иных актах организации, а сохранить его в качестве партикулярной нормы, то есть нормы, обязательной только для участников спора; 2. значительно меньшая политическая ответственность за такое решение для организации, поскольку, формально органы по разрешению споров являются независимыми; 3. значительно упрощенный порядок принятия подобных решений, при котором отсутствует необходимость в согласовании воль государств-членов организации и другие.

Существование подобной практики международных организаций ставит перед учеными, исследующими проблемы международного права, ряд важных теоретических вопросов, таких как: при каких условиях решения органов по разрешению споров международных экономических организаций являются источниками международного экономического права, какова юридическая природа указанных актов, чем опосредовано использование такой формы правотворчества именно в сфере международных экономических отношений, является ли такое правотворчество формой проявления признака наднациональности в деятельности международных экономических организаций и другие.

Указанные проблемы исследовались в советской литературе, в

частности затрагивались в работах Г.И. Тункина, И.И. Лукашука, Н.М. Минасяна и др., и исследуются в российской науке международного права. При этом ученые советского периода анализировали в основном решения Международного суда ООН, а большинство работ, появившихся в последнее время, рассматривают указанные вопросы только в контексте деятельности Суда ЕС^[152]. Однако, в современный период эффективно разрешают международные экономические споры такие органы и организации как: Орган по разрешению споров ВТО, Экономический суд СНГ, Международный центр по урегулированию инвестиционных споров и многие другие и практика указанных органов и организаций нуждается в специальном исследовании.

Фактически, именно Международный суд ООН стал первым и наиболее известным судебным органом, решения которого приобрели характер источников международного права

Как указано на официальном интернет-сайте ООН, «поскольку решения Суда (его прецедентное право или «юриспруденция») имеют законную силу (только для сторон в конкретном споре) и поскольку они являются авторитетным толкованием международного права, государства и международные организации должны принимать их во внимание. Они служат в качестве руководящих принципов для их международного поведения»^[153].

Сегодня рассматриваемая форма правотворчества международных

организаций в наибольшей степени используется в сфере международного экономического права и международной защиты прав человека, а именно в практике Органа по разрешению споров ВТО, Суда ЕС и Европейского суда по правам человека.

Основополагающим в рамках данной темы является вопрос о том, могут ли решения международных органов по разрешению споров, созданных при международных экономических организациях, быть источником международного экономического права, и если могут, то при каких условиях. В настоящее время ученые высказывают новые точки зрения по данной проблеме. В советской науке международного права господствовала концепция, согласно которой решения международных судов являются лишь актами применения права, но не его источниками и при этом могут выполнять вспомогательную роль в процессе образования международно-правовых норм. Так, например, Г.И. Тункин писал, что «решения Международного Суда входят в процесс нормообразования как часть международной практики в том, что касается констатации наличия норм международного права или их толкования»^[154] и отрицал самостоятельный характер таких решений как источника международного права. Сходной позиции придерживался и Н.М. Минасян, указывая, что «... международные суды, в частности Международный Суд ООН ..., лишь применяют (а не создают) при решении споров уже существующие международно-правовые нормы, которые выражены в договорах (конвенциях), обычаях и других источниках международного права»^[155]. В современной российской науке международного права большее распространение получил новый подход к указанной проблеме, который заключается в том, что ряд международных судебных органов создают нормы международного права, а, следовательно, их решения являются его

источниками. Например, В.М. Шумилов пишет: «В праве ВТО зарождается большой блок процессуальных норм, сильны элементы и техника прецедентного права»^[156]. Еще более определенные высказывания на этот счет можно найти в работах о Суде Европейских сообществ, так, Д.С. Тихоновсцкий указывает, что «Суд ЕС уже открыто заявлял о своем праве руководствоваться политическими мотивами в принятии решений по конкретным вопросам, несмотря даже на тот факт, что они [решения] могут зачастую расходиться и с полномочиями Суда ЕС, предусмотренными в Учредительном договоре, и даже,... с положениями самого договора»^[157].

Б.Н. Топорнин также, рассматривая вопрос о правотворчестве Суда Европейских сообществ, пишет, что «Многие решения Суда определили базовые принципы права сообществ»^[158].

Приведенные выше точки зрения свидетельствуют об определенной эволюции подхода к правотворчеству международных судебных органов в отечественной науке международного права. Если для советского периода было характерно отрицание правотворческой функции международных судебных органов, в современных исследованиях такая функция признается все большим числом ученых. Это объясняется, в том числе и тем, что правотворческая функция международных судов, функционирующих при международных организациях экономической компетенции, активно проявилась лишь в последнее время.

Необходимо выявить признаки, при наличии которых решение международного суда можно признаваться источником международного экономического права. К их числу относятся: 1. высокий авторитет

судебного органа и, как следствие этого, безусловное исполнение государствами его решений; 2. урегулирование, в вынесенном, решении спорных вопросов, вытекающих из сложившихся международных экономических отношений, которые не получили должного регулирования в других источниках международного права или регулирование которых не отвечает современным реалиям; 3. «прецедентный» характер таких решений, т.е. возможность ссылаться на них при рассмотрении других дел в том же международном суде и национальных судах (непосредственно либо после их имплементации) государств-участников международной экономической организации при которой создан соответствующий международный суд.

Можно предположить, что некоторые из решений международных судов, функционирующих при международных экономических организациях, являются по своей сути завуалированной формой постановления международной организации. Как правило, международные суды созданные при международных организациях специальной компетенции, в рассматриваемом случае - экономической, нс выходят за рамки компетенции организации и рассматривают споры, связанные с выполнением государствами обязательств по учредительному акту организации и международным договорам, связанным с ним. Кроме того, сложно представить ситуацию, когда решение такого суда противоречило бы основным принципам, закрепленным в уставе организации и интересам организации в целом. Таким образом, соответствующая международная организация реализует, хотя и опосредовано, свои цели через правотворчество функционирующего при ней международного суда. Ранее по этому поводу Н.М. Минасян писал: «... решения третейских судов ... составляют разновидность постановлений международных организаций...»’⁶⁶.

Таким образом, некоторые решения международных органов по

¹⁶⁶ Минасян Н.М. Источники современного международного права. - Ростов-на-Дону.: Издательство Ростовского Университета. 1960. С.115.

разрешению споров, в определенной степени, являются по своей правовой природе формой постановлений международных организаций, при которой действует такой орган, и, при определенных условиях, источником международного экономического права.

В связи с изложенным, возникает вопрос, почему же именно международные экономические организации наиболее часто прибегают к такой форме постановлений. Представляется, что причиной этого является целый ряд обстоятельств, среди которых можно выделить некоторые.

Международное экономическое право, являясь достаточно молодой отраслью международного права, развивается более активными темпами, чем большинство других отраслей, отношения, регулируемые им, развиваются крайне быстро. В силу подобной мобильности международных экономических отношений требуется оперативное регулирование их различных аспектов. На первый взгляд, необходимая оперативность регулирования может быть обеспечена принятием большого количества нормоустанавливающих решений специализированными международными экономическими организациями. На практике же, возможность принятия указанных решений может быть ограничена необходимостью согласования позиций достаточно большого числа государств и отсутствием признака наднациональности в деятельности организации в той степени, которая позволила бы преодолеть указанную проблему. В этом случае, решение международного органа по разрешению споров представляется одним из лучших выходов из такой ситуации. Нормы права, содержащиеся в нем, могут быть изменены последующей практикой того же органа, в случае, если такое решение окажется неудачным. Эти нормы являются достаточно «мягкими», поскольку формально обязательны лишь для государств - сторон в споре. Также такие решения могут быть использованы как для закрепления норм, регулирующих частные вопросы международных экономических отношений, так и для определения неких базовых принципов деятельности организации, в частности, расширяющих ее компетенцию по сравнению с

полномочиями, определенными в учредительном акте. Кроме того, зачастую, принятие постановления международной организации именно в форме решения соответствующего международного суда оказывается более предпочтительным, чем принятие аналогичного постановления в форме акта «мягкого права». Это происходит постольку, поскольку международные суды так или иначе при вынесении решений руководствуются не только признанными источниками международного права, такими как международный договор и международный обычай, но и собственной практикой по рассмотренным ранее делам. Следовательно, в случае участия в процессе разрешения международного спора в качестве стороны, государство, исполняющее правовые нормы, закрепленные в принятых ранее решениях, оказывается в значительно более выигрышном положении. Эта позиция отстаивалась такими западными учеными как: Д. Палметер и П. Мавродис, исследовавшими различные аспекты деятельности органа по разрешению споров ВТО, которые указывали: «одобренные доклады создают законные ожидания среди участников ВТО, и поэтому должны приниматься во внимание в случае рассмотрения аналогичных споров... Одобренные доклады обладают большой силой убеждения и могут рассматриваться в качестве необязательных прецедентов».^[159]

А.Э. Толстухин, рассматривая вопрос об эволюции ЕС, указывает: «Суд ЕС, обеспечивая наиболее эффективное применение директив как средства унификации национальных законодательств, постарался максимально расширить сферу их прямого действия»^[160].

Д.С. Тихоновецкий указывает, «именно в решениях выносимых в преюдициальном порядке, Суд ЕС реализует свои нормотворческие

полномочия»^[161].

Кроме того, существует действующий с большей или меньшей эффективностью механизм принуждения к исполнению норм, закрепленных в выносимых решениях, тогда как для актов «мягкого» права такой механизм существует далеко не во всех организациях.

В качестве иллюстрации изложенного выше приведем ряд примеров из практики органа по разрешению споров ВТО.

Рассматривая дело, «United States - countervailing measures concerning certain products from the European Communities»^[162], орган по разрешению споров ВТО признал нарушение США своих обязательств по ГАТТ-94, сославшись при этом на решение Апелляционного органа по делу «Canada- Aircraft». Рассматривая дело Canada - Measures Affecting the Importation of Milk and the Exportation of Dairy Products^[163] орган по разрешению споров ВТО использовал в качестве преюдициальной нормы, положения ст. 21.5 доклада по делу New Zealand and the United States. Эти примеры подтверждает довод о том, что решения органа по разрешению споров ВТО носят прецедентный характер, и их использование при рассмотрении аналогичных дел является нормальной практикой указанного органа. Таким образом, государствам

приходится учитывать и, более того, подчиняться практике соответствующего суда, для того, чтобы отстаивать в нем свои интересы. Государство, действия которого противоречат правовым подходам, изложенным в принятых ранее актах органа по разрешению споров, оказывается, при обжаловании таких действий в заведомо проигрышном положении.

Интересным является также вопрос о том, каким образом принятие органами по разрешению споров международных экономических организаций решений, de facto обязательных для всех участников организации, без их согласия на такие решения, согласуется с принципом согласования воль государств при создании источников международного права.

В данном случае в полной мере проявляется действие признака наднациональности в деятельности международных экономических организаций и, отчасти, снижается роль действия принципа «согласования воль» государств, то есть, последний действует и в данном случае, но опосредовано. Государство, вступая в организацию и принимая на себя обязательства по ее учредительному акту, а также, соглашаясь, с существующей процедурой принятия решений, добровольно делегирует часть своих полномочий организации и тем самым проходит этап «согласования воль».

Изложенное, позволяет сделать следующие выводы: решения органов по разрешению споров международных экономических организаций, при определенных условиях, могут признаваться источниками международного экономического права; такие решения могут рассматриваться в качестве формы правотворчества самой международной экономической организации; они обязательны для государств-участников спора и, поскольку принимаются в отсутствие согласования воль государств-участников, представляют собой пример проявления признака наднациональности в деятельности международных экономических организаций.