§4 Явление наднациональности в деятельности международных экономических организаций.
Трансформация международных экономических отношений, являющаяся следствием усиления экономической глобализации на современном этапе, привела к изменению не только институциональной структуры международных экономических отношений, но и к пересмотру роли и правового статуса субъектов таких отношений.
Международные экономические организации в указанных условиях также подверглись некоторой трансформации, в результате которой обрели ряд специфических особенностей. К их числу относится и явление наднациональности, широко обсуждаемое сегодня и в российской, и в зарубежной науке международного права. Несмотря на длительную и оживленную дискуссию по указанному вопросу, до настоящего времени нет, если не единой, то хотя бы признаваемой большинством исследователей позиции по вопросом: что же такое наднациональность, каковы ее признаки, в чем она проявляется и как соотносится с принципом суверенного равенства государств и уважения прав, присущих суверенитету. Кроме того, актуальным является вопрос о проявлении наднациональности в деятельности международных экономических организаций.По вопросу о природе явления наднациональности высказывались различные, в том числе и диаметрально противоположные позиции. Так, например, К.А. Бекяшев высказал точку зрения об отсутствии наднациональной компетенции у международных организаций и указал, что: «Любая международная межправительственная организация (даже ООН) - всего лишь вторичный субъект международного права и не может ни в коей мере конкурировать с государствами, а тем более управлять или командовать ими»[55]. Приведенная точка зрения представляется не совсем верной,
поскольку, как будет показано ниже, явление наднациональности не только характерно для целого ряда международных организаций и, в первую очередь, организаций экономической компетенции, но и нашло свое закрепление в их учредительных актах.
Действительно, международные организации являются вторичным по отношению к государствам субъектом международного права, однако, обладают собственной волей, в формировании которой активно участвуют государства-члены организации. Учитывая существующее de facto, а в ряде случаев и закрепленное de jure, неравенство государств в международных экономических отношениях, развитые экономические государства могут в значительно большей степени влиять на формирование воли международных экономических организаций, особенно, если в таких организациях, при принятии решений, используется принцип взвешенного голосования. Таким образом, организация обретает наднациональную компетенцию.Многие ученые пытались сформулировать определение наднациональности, что в современных условиях представляется особенно актуальным, поскольку нормативное определение отсутствует. Экономический Суд СНГ в Консультативном заключении (№ 01-1/2-98 от 28 июня 1998г.) указал: «...полномочия органов Содружества не являются наднациональными. Эта характеристика не имеет нормативно-правовой определенности, т.к. понятие «наднациональность» не определено в международно-правовых актах»[56]. Т.Н. Нешатаева рассматривает наднациональность как элемент компетенции международной организации, то есть, как совокупность правомочий[57]. Той же позиции придерживается и А.С. Фещенко, указывая, что «Наднациональность - совокупность полномочий, которыми государства наделяют определенный международный
орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имею приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции государств-членов»6’. С указанным определением не согласился М.А. Королев, по мнению которого, «Предложенную формулировку ... необходимо дополнить упоминанием о конфедерации, без которого может сложиться впечатление, что наднациональность свойственна лишь международным организациям»[58] [59], а, кроме того, «Наднациональность, таким образом, - это явление...»[60]. В.М. Шумилов высказал точку зрения, согласно которой: «Наднациональность выступает как СПОСОБ единообразного регулирования определенной области жизни государств, заключивших между собой с этой целью соответствующее соглашение»[61]. Западными учеными также были высказаны различные концепции о правовой природе наднациональности. Ф. Шарпф отмечал, что «наднациональность помимо прочего», - является великолепной системой ведения переговоров между национальными правительствами»[62], в тоже время указывает, что наднациональность используется для решения проблем, которые государство не может решить самостоятельно, проводя аналогию между наднациональными международными институтами и демократическим правительством государства. Д. Вейлер считает, что «наднациональность не ведет к объединению» государств, но приводит их к новому, более высокому, уровню сплоченности[63]. А. Сомек предложил концепцию, согласно которой, наднациональность выступает средством преодоления различий национальных правовых систем с целью более тесного объединения государств[64] [65]. Определение наднациональности данное В.М. Шумиловым представляется наиболее верным, поскольку, по нашему мнению, одновременно является наиболее широким из всех приведенных, так как в некотором смысле охватывает все прочие, и, в силу этого, отражает специфику наднациональности наиболее полно. Однако, очевидно, что наднациональность невозможна без субъекта наднациональной власти. В отсутствие властных полномочий в отношении государств у какого-либо лица, говорить о наднациональности не приходится. В настоящее время такими лицами, как правило, выступают международные организации. То есть, приобретая наднациональные черты, такие организации изменяются и приобретают иной характер, поскольку перестают быль только объединением суверенных государств, но становится источником власти, источником регулирования внутренних вопросов государств. Лишь отчасти можно согласиться с мнением Е.А. В сфере международных экономических отношений такую властную функцию выполняют именно наднациональные международные экономические организации, к числу которых можно отнести организации группы Мирового Банка и ВТО, а также ряд других. Как справедливо указала Т.Н. Нешатаева, «Международные экономические проблемы в широком контексте, безусловно, принадлежали к разряду глобальных и требовали особых механизмов регулирования. Последние конкретизировались в международных организациях наднационального типа»[66]. Более того, А.А. Моисеев пишет: «Термин «наднациональность» в современном его значении появился в международно-правовой литературе и практике в связи с созданием и деятельностью Европейского экономического сообщества (ЕЭС)»[67]. Следует отметить, что ЕЭС являлось по своей природе именно международной экономической организацией. Как уже было указано, скорость эволюции международных экономических организаций значительно выше, чем прочих. Этим объясняется сложившаяся в настоящее время ситуация, выражающаяся в наличии наднациональности в деятельности значительно большего числа международных экономических организаций, чем иных специальных организаций. По сути, наднациональные международные экономические организации являются в настоящее время определяющим институтом международных экономических отношений. В связи с тем, что единого понятия наднациональности наука международного права до настоящего времени не выработала, дискуссионным также представляется вопрос о признаках указанного явления. Право на вмешательство международной организации в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства, согласно его конституции; Полномочия организации на создание, в целях регулирования этих вопросов, правил, обязательных для государств членов, и механизмов контроля и принуждения к соблюдению этих правил; Полномочия по созданию указанных правил и контролю за их соблюдением возлагаются на чиновников международной организации, выступающих в личном качестве либо на представительные органы наднациональных организаций, где решения принимаются большинством голосов путем пропорционального голосования; Полномочия организации своими решениями обязывать и управомочивать физических и юридических лиц государств-членов. В той или иной форме такая концепция высказывалась А.Н. Талалаевым[68], Т.Н. Нешатаевой[69], В.М. Шумиловым[70], Е.А. Шибаевой[71], М.А. Королевым[72] и рядом других ученых. М.А. Королев дополнил приведенный перечень, таким признаком как автоматическое включение внутреннего права наднациональной организации во внутригосударственное право государств-членов[73]. По нашему мнению, к числу признаков наднациональности, в первую очередь, относится такой, как наличие у международной организации властных полномочий в отношении государств-членов, причем эти властные полномочия ограничены только сферой деятельности организации и правом государства на выход из организации. Остальные, указанные выше, признаки только дополняют и раскрывают сформулированный. В отсутствие властных полномочий у организации по отношению к государствам-членам нельзя говорить о наднациональности, а в случае, если такая наднациональность становиться неограниченной, - государства-члены утрачивают суверенитет и перестают быть государствами. Вопрос о соотношения суверенитета государств и наднациональности международных организаций также является дискуссионным, но поскольку он прямо не относится к теме нашего исследования, укажем лишь, что, по нашему мнению, справедливым является утверждение Ю.М. В контексте настоящего исследования интересным представляется вопрос о наднациональности международных экономических организаций. Рассмотрим положения учредительных документов таких универсальных организаций как МВФ, МБРР и ВТО. О наднациональном характере МВФ и МБРР много и часто высказывались и российские, и зарубежные исследователи. Более того, степень наднациональности Банка и Фонда, настолько высока, что обе эти организации, при предоставлении кредитов, ставят перед суверенными государствами хозяйственно-политические требования, что в современном мире формально не вправе делать ни правительства-кредиторы, ни коммерческие банки[75]. Наднациональность указанных организаций определяется следующими положениями их учредительных документов. Согласно ст. IV разд. 3 (в) Статей Соглашения МВФ Фонд «осуществляет строгий контроль за политикой государств-членов в области валютных курсов и принимает специальные принципы, которыми руководствуются все государства-члены в отношении этой политики», ст. VIII Р.З (а) предусматривает, что «ни одно государство - член не налагает ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения Фондом», кроме того, согласно cτ.VIII разд.5, «Фонд может требовать от государств - членов предоставления ему такой информации, которую он считает необходимой для ведения его дел», также в соответствии с п. "с" разд.5. ст. XII, - все решения Фонда принимаются большинством поданных голосов, если конкретно не оговорено иное[76]. Согласно п. b разд. 3 Статей соглашения МБРР, «решения по всем рассматриваемым Банком вопросам принимаются большинством поданных голосов», кроме того, согласно п. а разд. 3 cτ.V и разд. 2 ст. VI количество голосов государства-члена в Совете управляющих Банка зависит от количества принадлежащих ему акций Банка[77], то есть используется принцип взвешенного голосования. В Соглашении о создании ВТО также закреплены положения, определяющие некоторую степень наднациональности указанной организации. Так ст. 9 и ст. 10 Соглашения о создании ВТО содержат положения, согласно которым, ряд важных решений, а также поправки к указанному соглашению и ГАТТ-1994, за исключением некоторых положений, могут быть приняты квалифицированным большинством членов. Кроме того, п.4 ст. 16 Соглашения о создании ВТО предусматривает, что «Каждый член Организации должен обеспечить соответствие своих законов, внутренних правил и административных процедур обязательствам, предусмотренным Соглашениями»85. В контексте возможности изменения Соглашений (ГЛТТ-1994) квалифицированным большинством Конференции Министров, не исключена возможность вмешательства ВТО во внутренние вопросы государств-членов без их согласия. Проанализировав учредительные документы и практику рассматриваемых организаций, мы приходим к выводу, что практически все наиболее крупные и авторитетные международные экономические организации в большей или меньшей степени являются наднациональными. Так, например, прослеживая процесс развития Всемирной торговой организации, К. Столенберг и его соавторы указывают, что «ВТО действует как наднациональный правотворческий и правоприменительный орган»[78] [79]. Степень наднациональности региональных экономических организаций, целью которых является усиление интеграции государствами-участниками, еще выше, и, более того, в настоящее время степень их наднациональности настолько высока, что некоторые из них утратили черты международных организаций и представляют собой интеграционные объединения, с признаками федерализма. К числу примеров таких объединений можно отнести и Европейский Союз (ЕС) и Южный общий рынок (МЕРКОСУР), в перспективе таким объединением может стать и Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Учитывая изложенное, можно предположить, что в будущем, степень наднациональности международных экономических организаций универсального характера будет увеличиваться, а степень наднациональности некоторых региональных международных экономических организаций увеличится настолько, что приведет к утрате ими черт организаций и возникновению на их основе новых образований. Остается надеяться, что не оправдается прогноз В.М. Шумилова, писавшего, «наднациональная функция права и трансграничное право - это переходные этапы на пути создания мирового права, когда МП (международное право) становится внутренним правом «мирового государства»85. [80]