ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. С усложнением общественных отношений, учетом интеграционных процессов, динамичного развития науки и техники, технологического и технического прогресса роль делегированного законодательства в современном праве возрастает.
Делегированное законодательство предусмотрено во многих странах мира, в том числе более чем в 30 европейских странах.
Сегодня со стороны законодательных органов расширяется практика делегирования законодательных полномочий, а законотворчество исполнительной власти становится традиционным явлением и скорее нормой, чем исключением[1]. Некоторые западные специалисты отмечают, что «делегированное
законодательство по сравнению с актами парламента оказывает влияние на жизнь обычных граждан в гораздо большем объеме»[2].
В романо-германском и англосаксонском праве делегированное
законодательство рассматривается в качестве самостоятельного источника права.
В правовой системе Европейского союза (далее - Евросоюз, ЕС)[3] делегированные акты занимают самостоятельное место в системно
иерархическом построении источников вторичного права. Их общее количество соответствует количеству законодательных актов, принятых Советом
Европейского союза и Европейским парламентом после 1 декабря 2009 г. (т.е.
после вступления в законную силу Лиссабонского договора[4]).
В Великобритании, например, делегированное законодательство принимается в гораздо большем объеме по сравнению со статутами. Рост делегированного законодательства отмечается в Италии, Франции, скандинавских
странах[5] [6] [7] [8]. Значительна роль делегированного законодательства в
6
латиноамериканских странах .
Несмотря на то, что делегированное законодательство в большинстве случаев относят к источникам вторичного права, его значение и роль не стоит недооценивать, поскольку оно велико и сопоставимо со значением законов и статутов.
Например, «во Франции президентские ордонансы, юридически приравненные по своей обязательной силе к парламентским актам, играют роль7
важнейших источников государственного права» .
С точки зрения теории государства и права «вопросы, касающиеся источников права, являются своего рода отправной точкой в процессе познания всех иных правовых институтов и самого права» . Источники права представляют собой основу функционирования любой правовой системы.
В отечественной юридической науке в период с 1980 по 2007 г. исследованию подвергались конституционные, исторические и теоретические основы делегированного законодательства Англии и ряда зарубежных стран, таких как Франция, Италия, Португалия, Испания, Германия, Швейцария,
Румыния и др.[9] В отдельных статьях освещалось делегированное
законодательство в Швеции[10], Норвегии[11], Китае[12] [13]. В публикациях о делегированном законодательстве зачастую предметом исследования были не только европейские страны, но и другие страны, в частности Афганистан, Шри -
13
Ланка, Мальдивы и др.
Исследование теоретико-правовых вопросов делегированного
законодательства в системе европейского права проводится впервые, что обусловливает его актуальность.
Но следует отметить, что на сегодняшний день нет единого подхода относительно определения «европейского права». Это понятие многозначное, и как в отечественной, так и в зарубежной литературе ведутся дискуссии относительно его объема и содержания. Однако в целях исключения терминологической путаницы в настоящем диссертационном исследовании «европейское право» употребляется в узком значении, т.е. в значении права Европейского союза. Хотя не отрицается и не исключается широкий подход к определению, включающему в том числе и право Европейского союза.
Проведение настоящего исследования обосновывается тем обстоятельством, что «все новые тенденции развития современного права находят свое отражение в праве Европейского союза»[14], которое «содержит как традиционные, так и новейшие методы, механизмы и приемы решения правовых проблем в интересах человека, общества, государства, наднациональной организации»[15].
Настоящее исследование актуально и в связи с «европеизацией» российского права, под которой понимается «процесс восприятия прогрессивного европейского опыта»[16] [17] [18]. В современный период европеизация российского права связана с указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании гражданского кодекса Российской Федерации» от 18 июля 2008 г. № 1108. В положениях данного указа содержится указание на то, что совершенствование законодательства осуществляется «в целях сближения положений Гражданского кодекса Российской Федерации с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза», а также «в целях использования в гражданском законодательстве Российской Федерации новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран» . Современные Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, другие базовые и специальные нормативные правовые акты были разработаны на базе всестороннего изучения опыта европейских стран (в первую очередь опыта Франции, Германии и Нидерландов) и рецепции их норм . С точки зрения В.Д. Зорькина, «Конституция Российской Федерации обеспечила достойное вхождение России в европейское и мировое правовое пространство»[19]. Однако европеизация права характерна не только для российского права, но и ряда европейских стран, не являющихся государствами-членами Европейского союза. Как отмечают специалисты, «36 из более чем 40 стран Европы на основании различных договоренностей в той или иной мере привели или приводят законодательство в соответствие с нормами ЕС»[20]. Для юридической науки важно изучать идеи, опыт, новые подходы и механизмы, действующие не только в других странах, но и в таком «особом и уникальном образовании, как Европейский союз»[21] [22]. Как писал известный французский юрист-теоретик права Р. идей и опыта науки других стран - это значит ограничить свои возможности 22 познания и деятельности» . Поэтому проведение настоящего исследования в рамках теории государства и права позволит расширить диапазон знаний в государственно-правовой сфере. Следует также отметить, что еще в прошлом веке выдающийся советский и российский юрист Д.А. Керимов писал о том, что «в современный период общая теория государства и права достигла такого уровня развития, когда она все в большей мере становится интегральной наукой, разрабатывает проблемы, находящиеся на "стыке" ряда отраслей научного знания, и прежде всего социологии, философии, психологии, политической экономии и правоведения. Достижения общей теории государства и права используются не только отраслевыми юридическими науками, но и всеми общественными науками» . Данное высказывание становится еще более актуальным сегодня в XXI в. - веке интеграционных и глобализационных процессов. А тема настоящего диссертационного исследования тому подтверждение, поскольку находится на «стыке» ряда отраслевых юридических наук, таких как сравнительное правоведение, конституционное право, международное право, право ЕС. Само по себе право ЕС представляет собой комплексную область научных знаний, и при его изучении важная роль отводится общетеоретическим, историческим и отраслевым наукам. В связи с этим положения, выносимые на защиту, могут быть использованы не только отраслевыми юридическими науками, но и другими науками. Все вышеуказанные факторы, несомненно, служат основанием для проведения настоящего исследования и указывают на его важность и значимость. Объект, предмет и хронологические рамки исследования. Объект исследования — европейское право. Предмет исследования — делегированное законодательство в системе европейского права. Хронологические рамки исследования. В диссертации рассматривается развитие делегированного законодательства с 1957 г. делегированного законодательства в пределах ЕЭС, впоследствии переименованного в Европейское сообщество. Поскольку с 1 декабря 2009 г. делегированные акты официально закреплены в ст. 290 Договора о функционировании Европейского союза, то исследование завершается периодом проведения диссертационного исследования. Завершение исследования указанным периодом обусловлено выявлением причин, послуживших основанием для официального введения делегированных актов, а также определением проблем, возникающих при применении делегированных актов. Цели и задачи исследования. Цель исследования - установление юридической природы и роли актов делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза. Задачи исследования: 1. Определить место делегированных актов в системе источников права. 2. Исследовать соотношение делегированных актов с другими источниками права. 3. Выявить характерные отличительные особенности делегированных актов от других нормативно-правовых актов. 4. Изучить характерные особенности процедуры принятия делегированных актов. 5. Установить эффективность критериев, оснований и условий делегирования законодательных полномочий. 6. Определить эффективность механизмов контроля, применяемых в отношении делегированных актов. 7. Исследовать цели, преследуемые органами и институтами при принятии делегированных актов. 8. Установить эффективность делегированных актов. 9. С критических позиций рассмотреть вопрос о соотношении делегированного законодательства и принципа разделения властей. 10. Определить, являются ли акты делегированного законодательства источником межинституциональных конфликтов. Степень научной разработанности темы исследования. Шершеневича, Л.М. Энтина и др. Ряд работ выполнены коллективами Института государства и права Российской академии наук, юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Конституционное право зарубежных стран представлено работами Ю.А. Баглая, М.А. Исаева, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, А. А. Мишина, Б. А. Страшуна, Э. Уэйда, Д. Филлипса, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др. В области европейского права и права Европейского союза анализировались труды как российских, так и зарубежных специалистов, среди которых Э. Аннерса, М.М. Бирюкова, Е.М. Дерябиной, П.А. Калиниченко, А.Я. Капустина, С.Ю. Кашкина, Р.Х. Макуева, М.Н. Марченко, Б.Н. Топорнина, Э.К. Хартли, Л.М. Энтина и др. По теме диссертации исследован большой объем зарубежной учебной литературы, монографий и публикаций, авторы которых являются специалистами в области международного и европейского права, политологии и государственного управления. К ним следует отнести профессора права Кембриджского и Оксфордского университетов У Уэйда (William Wade), профессора права Оксфордского университета П. Крейга (Paul P Craig.), профессоров Кембриджского университета К. Форсайта (Christopher Forsyth), К. Барнард (Catherine Barnard), профессора политологии Университетского колледжа Лондона Ф. Франчина (Fabio Franchino), профессоров права Лондонской школы экономики и политических наук при Лондонском университете Т. К. Хартли (T.C. Hartley), Д. Чалмерз (Damian Chalmers), профессора права Лондонского университета королевы Марии при Лондонском университете Т. Тридимас (Takis Tridimas), профессора права Ньюкаслского университета Дж. Олдера (John Alder), профессора права Даремского университета P Шутца (Robert Schutze), профессора права Гарвардского университета Гронье де Бурка (Gruainne de Bhrca), профессора права Колумбийского университета Д. Эпстайна (David Epstein), профессора права Мичиганского университета А. Лупиа (Arthur Lupia), профессора права Венского университета А. Рейниш (August Reinisch), профессоров права Утрехтского университета Л. Сендена (Linda Senden), Дж. Брандзма (Gijs Jan Brandsma), профессора права Амстердамского университета Г. Дейвиса (Gareth Davies), профессора права университета Люксембург Х. Хофманна (Herwig C.H. Hofmann) и др. Также исследовано значительное число нормативно-правовых актов Европейского союза. В частности, делегированные регламенты, директивы и решения, принятые Европейской комиссией; ряд законодательных актов Европейского парламента и Совета Европейского союза. Теоретико-методологические основы исследования. Настоящее диссертационное исследование проведено в соответствии с такими научными методами исследования, как исторический, системный, сравнительный, формально-юридический, статистический. Благодаря историческому методу удалось проследить развитие актов делегированного законодательства с момента учреждения Европейского экономического сообщества (с 1957 г.), его последующего переименования в Европейское сообщество (в 1992 г.) и до настоящего периода времени в рамках Европейского союза, являющегося правопреемником Европейского сообщества. Вследствие применения данного метода определена периодизация развития делегированного законодательства, предложенная в настоящем диссертационном исследовании. С помощью данного метода также удалось выявить проблемы правового и институционального значения на каждом этапе развития делегированных актов. Системный метод позволил установить взаимосвязь развития делегированных актов и развития правовой системы Евросоюза. При применении сравнительного метода удалось установить наличие элементов романо-германского и англосаксонского права, содержащихся в модели делегированных актов, предусмотренной ст. 290 Договора о функционировании Европейского союза. Указанный метод также позволил выявить характерные особенности актов делегированного законодательства ЕС. С помощью формально-юридического метода выработана практическая рекомендация о применении делегированного законодательства без установления критериев и пределов делегирования законодательных полномочий. Благодаря статистическому методу удалось получить количественные данные и установить наиболее часто применяемую форму делегированных актов (к которой относится регламент) в правовой системе Европейского союза. Научная новизна исследования. В отечественной юридической науке настоящая работа является первым полным и всесторонним исследованием делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза. Новизна настоящего исследования также состоит в следующем: - предложен новый термин «исполнительное законодательство»; - предложен новый вариант системы нормативных актов; - впервые проведено исследование и установлены основные этапы развития делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза; - впервые исследована правовая природа делегированных актов в Евросоюзе; установлена их юридическая сила, определены место и роль в системно-иерархической структуре вторичных источников права ЕС; - впервые предлагается классификация причин делегирования законодательных полномочий в Евросоюзе; - впервые установлены правовые и институциональные проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза. Положения, выносимые на защиту: 1. Предлагается новый термин - «исполнительное законодательство», под которым следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, обладающих силой закона и принимаемых не законодательными органами. К исполнительному законодательству предлагается относить: - акты делегированного законодательства, - акты, принимаемые в условиях чрезвычайного положения, - акты регламентарной власти. 2. С учетом возрастающей роли и увеличивающегося количества актов делегированного законодательства, наряду с традиционной классификацией нормативных актов предлагается новый вариант систематизации нормативных актов. А именно: систему нормативных актов делить не на законы и подзаконные акты, а на законы, исполнительное законодательство и подзаконные акты. 3. Следует констатировать, что в правовой системе Европейского союза делегированные акты - важный и значимый источник права. Они относятся к особому (смешанному) типу нормативно-правового акта, сочетающему в себе элементы как законодательного, так и исполнительного характера. Данные акты занимают промежуточное положение между законодательными и исполнительными актами. Эти акты обладают «особой» юридической силой. С одной стороны, они выше исполнительных актов, но ниже законодательных. С другой стороны, они занимают одну позицию в ряду с законодательными актами (поскольку по своему правовому характеру являются в большей степени законодательными), однако по юридической силе они ниже законодательных (поскольку принимаются только на основе законодательного акта и регулируют несущественные вопросы). Определено, что делегированные акты занимают самостоятельное место в системно-иерархической структуре вторичных источников права Европейского союза и преимущественно принимаются в форме регламента. Разработана схема классификации актов вторичного права ЕС с указанием особого места положения делегированных актов. 4. Констатируются и качественно характеризуются периоды развития делегированного законодательства в правовой системе ЕС: Период с 1957 по 2009 г. (так называемый период до Лиссабонских преобразований). Этот период рассматривается наиболее важным и значимым периодом, поскольку с момента учреждения Европейского Экономического Сообщества (с 1957 г.) возникает необходимость обращения к делегированию правотворческих полномочий. В целях детального регламентирования и последующего исполнения европейского законодательства Совет делегирует Комиссии как законодательные, так и исполнительные полномочия. Примерно 2/3 всех регламентов, директив и решений принимались Комиссией. В указанный период не проводилось официальное разграничение между актами законодательного и исполнительного характера. Все акты, принимаемые в порядке делегирования, именовались исполнительными (имплементационными). В отношении таких актов применялась комитологическая система контроля. То есть создавались комитеты, состоящие из представителей государств- членов, которые осуществляли контроль за реализацией делегированных полномочий Комиссией. Законность существования таких комитетов неоднократно оспаривалась в Европейском суде справедливости по причине нарушения институционального баланса. Период с 2009 г. (т.е. период начиная со вступления в законную силу Лиссабонского договора ) и по настоящее время (так называемый период после Лиссабонских преобразований). Указанный период характеризуется официальным закреплением делегированных и имплементационных актов в ст. 290 и 291 Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС); официальным проведением разграничения между актами законодательного и исполнительного характера и изменением процедуры контроля в отношении делегированных актов. Комитологическая система контроля в отношении делегированных актов отменена. Данный период также характеризуется наличием межинституциональных споров относительно проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами, законодательными и делегированными, а также между законодательными и имплементационными актами. 5. Выявлено, что делегированные акты в Европейском союзе разработаны с [24] учетом опыта применения делегированного законодательства в таких европейских странах, как Великобритания и Германия. В частности, условия делегирования законодательных полномочий разработаны по аналогии условий делегирования, предусмотренных в ст. 80 Конституции Германии, механизмы контроля - с учетом опыта парламентского контроля в отношении делегированного законодательства, предусмотренного в Великобритании. Таким образом, делегированные акты включают в себя элементы как романо-германского, так и англосаксонского права. Они являются ярким примером того, что право Европейского союза подвергается влиянию со стороны правовых систем государств-членов. 6. Определены причины делегирования законодательных полномочий в правовой системе Европейского союза и выделен критерий их классификации: в зависимости от содержания причины подразделяются на правовые и институциональные. К правовым причинам относятся — концентрация законодателя на наиболее важных правовых вопросах; отсутствие необходимых ресурсов для принятия актов детализированного и технического характера; неспособность законодателя своевременно и оперативно реагировать на изменяющиеся обстоятельства в той или иной сфере; отсутствие специальных познаний и др. К институциональным причинам относятся: межинституциональный спор о законности комитологии; необходимость проведения четкого разграничения полномочий между институтами; спор о предоставлении полномочий и усилении роли Европейского парламента при осуществлении контроля за делегированными актами. 7. Выявлены проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства в Европейском союзе. В зависимости от содержания предлагается подразделять их на правовые и институциональные. К правовым проблемам относятся: неясность критерия делегирования в виде «существенного элемента» (essential element); неясность критерия при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами. Эти проблемы служат основанием для возникновения межинституционального спора относительно принятия законодательного или делегированного акта, законодательного или имплементационного, делегированного или имплементационного акта. К институциональным проблемам относятся: отсутствие четкого разграничения полномочий между институтами; «борьба» против комитологических контрольных механизмов со стороны Комиссии и стремление Европейского парламента усилить свою роль в процессе принятия таких актов на всем протяжении развития делегированного законодательства. 8. Следует констатировать, что воспринятая Евросоюзом модель делегированного законодательства, существующая во многих европейских странах, отражает не только аналогичные условия делегирования законодательных полномочий, механизмы контроля, причины делегирования таких полномочий, но и проблемы правового и институционального характера, возникающие при применении данного вида акта с некоторыми характерными особенностями для ЕС. В частности, к проблеме правового характера, присущей европейским странам, относится проблема разграничения между законодательными и исполнительными актами, которая в Евросоюзе проявляется в виде проведения разграничения между законодательными, делегированными и имплементационными актами. Также к проблемам правового характера относится проблема определения критериев делегирования, которая в Евросоюзе проявляется прежде всего в отсутствии четкого и ясного определения такого критерия, как «существенный элемент» (essential element). К проблемам институционального характера в европейских странах следует отнести соотношение применения делегированного законодательства и принципа разделения властей, где ставится вопрос о нарушении или не нарушении данного принципа. В Евросоюзе применение делегированного законодательства соотносится с нарушением или не нарушением принципа институционального баланса (суть которого заключается в том, что, каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него учредительными договорами, и в соответствии с процедурами, условиями и целями, установленными в них); отсутствием четкого распределения полномочий между институтами; с борьбой против комитологических контрольных механизмов и стремлением Европейского парламента на всем протяжении развития делегированного законодательства усилить свою роль в процессе принятия таких актов. Также к проблемам институционального характера относится и проблема эффективности контрольных механизмов в отношении делегированного законодательства, которая характерна как для европейских стран, так и для Европейского союза. 9. Определено, что ввиду отсутствия ясных критериев делегирования законодательных полномочий эффективность применения делегированных актов в правовой системе ЕС зависит от проведения неофициальных межинституциональных переговоров и достижения компромисса между институтами. 10. Следует констатировать, что развитие делегированного законодательства оказало влияние на развитие и совершенствование правовой и институциональной структуры Евросоюза, распределение полномочий между Советом Европейского Союза, Европейской Комиссией и Европейским парламентом. 11. Предлагается критический подход к соотношению делегированного законодательства и принципа разделения властей. Данный подход обусловлен следующими условиями: во-первых, делегированные акты занимают особое место в иерархии источников вторичного права в правовой системе Европейского союза; во-вторых, организация и функционирование ЕС основано не на принципе разделения властей, а на принципе институционального баланса; в-третьих, ЕС рассматривается как особая и «уникальная» конструкция. Следовательно, сомнению подвергается сама постановка вопроса относительно зависимости применения делегированного законодательства от принципа разделения властей. 12. Предлагается воспользоваться опытом применения делегированного законодательства без установления критериев и пределов делегирования в тех сферах, где их развитие непосредственно зависит от научнотехнического и технологического развития. Предлагается предусмотреть возможность внесения изменений и дополнений в законодательство в упрощенном порядке при помощи актов делегированного законодательства в тех сферах, которые имеют косвенную зависимость от научнотехнического развития. Следует заранее оговаривать, что такие акты принимаются для того, чтобы своевременно совершенствовать действующее законодательство с учетом развития науки и техники. Предлагается делегировать такие полномочия компетентному органу исполнительной власти с последующим направлением проектов таких актов в законодательный орган для их утверждения или отмены в упрощенном порядке. Выявлено, что определение критериев и пределов делегирования законодательных полномочий на примере Европейского союза ведет к возникновению межинституциональных споров и неэффективности данного вида актов. В зависимости от подхода, взгляда, позиции того или иного института (органа) всегда возможно привести веский аргумент «за» или «против» того или иного критерия делегирования. Теоретическая и практическая значимость исследования Настоящее диссертационное исследование восполняет пробел в области исследования такого источника права, как делегированное законодательство, в правовой системе Европейского союза. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в научной работе и учебном процессе. Также они могут быть применены для дальнейшего развития и совершенствования российского права и таких региональных образований, как Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси, СНГ и др. Апробация результатов исследования Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных статьях, опубликованных в изданиях, рекомендованных Высшей Аттестационной Комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Результаты проведенных исследований неоднократно обсуждались на заседании кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Сделаны научные доклады на научно-практических конференциях.