§ 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза

Прежде чем обратиться к анализу структуры Европейской поли­цейской организации в ее современном виде, представляется полезным уделить внимание правовым источникам, закрепляющим такую структу­ру-

Важно отметить, что принимая решение о создании Европейской полицейской организации, Совет Европейского Союза в качестве приме­ра организации и деятельности нового европейского органа апеллировал к Международной организации уголовной полиции (Интерпол), которая за несколько десятилетий своего существования доказала эффективность такой формы международного взаимодействия в сфере борьбы с транс­национальной преступностью.

Организационная структура Европейской полицейской организации регламентируется несколькими видами актов. Конвенция о Европоле 1995 г. и Протокол к ней 2000 г. устанавливают наиболее общие принци­пы организации ведомства и закрепляют правовой статус высших орга­нов Европола. Другая группа актов, регулирующих организационную

структуру, представлена нормами третичного права, которые выражены, в основном, в конвенциях ЕС, направленных на противодействие какому- либо виду транснациональной преступности. Так, заключение в 1995 г. Конвенции «О защите финансовых интересов сообществ», направленной на борьбу с мошенническими действиями в сфере расходования денеж­ных средств ЕС, повлекло необходимость организации в структуре Ев­ропола специального отдела, о чем ничего не было сказано в фундамен­тальной Конвенции о Европейской полицейской организации 1995 г.

Третья группа актов, определяющих структуру современного Евро­пейской полицейской организации, представлена актами вторичного права, среди которых преобладают решения Совета Европейского Союза. Так, пользуясь своим правом возлагать на Европол дополнительные обя­занности и компетенцию, Совет неоднократно принимал акты, во испол­нение которых Европейская полицейская организация совершенствовала свою организационную структуру. В частности, на основании решения Совета ЕС от 29 апреля 1999 г. «О распространении мандата Европола на вопросы борьбы с фальшивомонетничеством и подделкой средств пла­тежа»,¹⁷ Европейскому полицейскому ведомству предписывалось разра­ботать и принять положение о специальном органе (отделе) Европола по вопросам противодействия указанным видам преступлений.

Отдельного внимания в качестве источников, регулирующих орга­низационную структуру Европола, заслуживают акты внутреннего нор­мотворчества, которые, как в рамках любого внутригосударственного и

¹⁶ Official Journal of the European Communities. 24.12.1995. PP. 5-32.

¹⁷ Official Journal of the European Communities. 28.05.1999. PP. 52-54.

международного органа, полностью определяют его организационную ) структуру.

Наряду с нормативными актами Европейского Союза в правовом регулировании организационного построения Европейской полицейской организации значительную роль играет внутреннее законодательство го­сударств-членов ЕС, поскольку именно этими актами определяется место и правовой статус национальных отделов и служб по связям с Европолом (аналог Национальных центральных бюро Интерпола) во внутригосудар­ственной системе органов власти.

) туе и организационная подведомственность находятся вне пределов ре­

гулирования Конвенции.

Таким образом, современную структуру Европейской полицейской организации определяют довольно значительное количество правовых актов, которые, будучи весьма неодинаковы как по статусу, так и по юридической силе, составляют основу организационного построения Европола.

Правовой статус всей структуры Европейской полицейской органи­зации, равно как и всех ее звеньев в наиболее общем виде закрепляется в разделе V Конвенции 1995 г. Следует отметить, что в указанном согла­шении подчеркивается самостоятельный, независимый от других орга­нов Европейского Союза статус руководящих органов Европола.

Основным органом Европола выступает Административный совет. Его правовое положение определено в ст. 28 Конвенции 1995 г. Следует отметить, что Административный совет, не смотря на свое недвусмыс­ленное наименование, не наделен функциями по управлению и распоря­жению. Компетенция Совета строго регламентирована в Конвенции 1995 г. и представлена в основном полномочиями политического, представи-

>

тельского характера, а также полномочиями по определению стратегиче­ских аспектов деятельности ведомства.

Среди важнейших полномочий Административного совета - уста­новление общих принципов функционирования Европейской полицей­ской организации. Данное полномочие реализуется посредством не­скольких функций, которые принадлежат только совету. Так, Админист­ративный совет регулярно пересматривает численность корпуса офице­ров связи,^[11] а также регулирует их полномочия. Кроме того, Админист­ративный совет играет ключевую роль в разработке и принятии решений Советом Европейского Союза по вопросам организации и деятельности Европола. В частности, именно Административному Совету принадле­жит ведущая роль в подготовке бюджета Европола и перечня внебюд­жетных ассигнований его деятельности.

Как уже отмечалось выше, Административный совет Европола не выступает в качестве исполнительно-распорядительного органа данного ведомства. Однако, исходя из положений Конвенции 1995 г., можно кон­статировать, что он обладает функциями общего внутреннего контроля, что обусловлено следующими полномочиями: дача согласия на создание новых рабочих досье; представление рекомендаций Совету Европейского Союза для назначения или отстранения от должности Директора Евро­пола; назначение на должность и увольнение Финансового контролера Европейской полицейской организации и др. Важно отметить, что Адми­нистративный совет, не имея право вмешиваться в текущую деятель­ность Европола, тем не менее, является его стратегическим руководящим органом, представляющим Европейскую полицейскую организацию в

системе институтов и органов Евросоюза, а также создающим условия для его эффективной деятельности.

Высшие органы Европола, помимо Административного совета, представлены должностными лицами, которые в полной мере наделены всеми исполнительно-распорядительными функциями. Такими должно­стными лицами выступают Директор и заместители директора Европей­ской полицейской организации. Конвенция 1995 г. подчеркивает, что Ди­ректор - лицо, состоящее на службе Европейского Союза, а потому над­национальное, беспристрастное, которое в своей деятельности должно руководствоваться только нормативно-правовыми актами Евросоюза. Бо­лее того, данное положение подкрепляется личной ответственностью Директора Европола на допускаемые в его деятельности действия, свя­занные с получением рекомендаций, инструкций или любых иных указа­ний и распоряжений, от кого бы они не исходили. В частности, ст. 30 Конвенции 1995 г. запрещает ему запрашивать любые рекомендации от государств-членов Союза.

Процедура назначения на должность Директора Европейской поли­цейской организации закреплена в ст. 29 Конвенции 1995 г. Ведущая роль в этом принадлежит Совету Европейского Союза. Именно его ре­шением оформляется такое назначение.

Вместе с тем, общая процедура назначения главы Европейской по­лицейской организации в некоторых аспектах отличается от аналогичной

I

процедуры в отношении руководителей иных общеевропейских органов. Дело в том, что в соответствии с положениями Конвенции 1995 г., пол­номочия Директора Европола носят ограниченный во времени характер. Он назначается на должность на четыре года с правом на одно повторное переназначение (максимум 8 лет). Таким образом, путем ограничения по времени пребывания на посту руководителя Европейской полицейской организации, обеспечивается ротация руководящих кадров.

Функции Директора Европейской полицейской организации харак­терны для любого административного учреждения, которым, в конечном счете, выступает и Европол. Директор назначает и отстраняет от долж­ности должностных лиц Европола за исключением личного состава На­циональных отделов по связям; вносит представление на кандидатов на должности заместителей директора Европола; руководит текущей дея­тельностью ведомства; представляет его в институтах и органах Евро­пейского Союза, странах-участниках ЕС, а также перед третьими стра­нами.

Директор Европейской полицейской организации обладает теми же привилегиями и иммунитетами, которые в соответствии с учредитель­ными договорами, гарантируются главам институтов ЕС. Его заместите­ли обладают особым правовым статусом, который гарантируется прото­колом к Конвенции 1995 г., принятым 19 июня 1997 г. «О привилегиях и иммунитетах Европола, членов его органов, заместителей его директора и сотрудников».^[12] В соответствии с данным документом, заместители ди­ректора получают жалование, социальное обеспечение за счет бюджета Союза; они находятся под защитой права ЕС, и вправе не давать показа­ния национальным органам государств-членов ЕС, гражданами которых они являются, о сведениях, ставших им известными в связи с их службой в Европейской полицейской организации.

Помимо высших административных органов, в Европейской поли­) цейской организации представлены и органы, осуществляющие текущую

деятельность по осуществлению возложенных на Европол функций. Со­временный аппарат Европола численно является одним из наиболее скромных среди других органов и институтов Европейского Союза. На 2005 г. различные структурные подразделения включали в общей слож­ности немногим более 350 человек (без учета офицеров связи и личного состава Национальных отделов по связям с Европолом). Так как по своей функциональной характеристике Европол выступает в качестве, прежде всего, информационного центра, банка данных, предоставляемых в со­

) вместное пользование стран-участников, то и функции структурных под­

разделений носят в большинстве своем информационно-аналитический характер. В настоящее время функционируют 12 отделов и 2 админист­ративных департамента. Восемь отделов осуществляют информационное обеспечение по соответствующим направлениям сотрудничества, кото­рые в Конвенции 1995 г. обозначены как предметы ведения Европейской полицейской организации: отдел по вопросам незаконного оборота нар­котиков и психотропных веществ; отдел по вопросам незаконной торгов­ли ядерными и радиоактивными материалами; отдел по вопросам скры­тых миграционных потоков и т.д. В каждом из них осуществляется сбор, обработка и фиксация информации по соответствующему профилю. Именно через эти отделы осуществляется координация сотрудничества по обмену запросами правоохранительных органов государств- участников.

Вместе с тем, с 2001 г. перечень полномочий указанных отделов несколько расширился. Произошло это во исполнение двух рекоменда­ций Совета Европейского Союза, принятых в конце 2000 г. Первый до­кумент от 30 ноября 2000 г. регулировал вопросы содействия Европола в деятельности объединенных следственных бригад государств-участников

>

ЕС.²⁰ Вторая рекомендация была принята 28 сентября того же года и на­зывалась «О запросах Европола, предлагающих начать уголовное рас­следование конкретных дел».²¹

Не смотря на рекомендательный характер этих документов, их ис­полнение для Европола является приоритетными. В числе прочего дан­ные акты предусматривали расширение компетенции низовых структур­ных звеньев Европейской полицейской организации - его отделов. Сле­дует отметить, что расширение полномочий коснулось всех указанных отделов, за исключением отдела по вопросам незаконного оборота нар­котиков и психотропных веществ, полномочия которого по координации сотрудничества уже с момента создания Европола были весьма широки­ми. Таким образом, отделы получили право общей координации деятель­ности совместных следственных бригад государств-участников Европей­ского Союза, а также право самостоятельно составлять запросы от сво­его имени о возбуждении уголовного преследования на территории стран-членов ЕС. Последнее весьма сильно повысило статус отделов Ев­ропола, сделав их не просто большими информационными центрами по передаче запросов правоохранительных органов одной страны в другую, а самостоятельными субъектами борьбы с транснациональной преступ­ностью. Это положение подтверждается еще и тем, что профильные от­делы Европола могут составлять запросы не только на основе просьб или официальных документов правоохранительных органов государств- участников ЕС, но и на основе собственных аналитических выводов, ос­нованных на исследовании полученной информации.

Помимо указанных отделов с 2004 г. в структуре Европейской по­лицейской организации появилось и начало функционировать еще одно подразделение, целью которого является создание унифицированных правил, стандартов и требований к организации подготовки полицейских

²⁰ Journal officiel de l’Union europeenne. C 357 du 13.12.2000. P.7.

²¹ Journal officiel de l’Union europeenne. C 289 du 12.10.2000. P.8.

кадров государств-участников Европейского Союза. В статье 3 Конвен­ции о Европоле указаны задачи, поставленные перед Европолом. «В кон­тексте своей цели, указанной в статье 2(1), Европол в соответствии со своим составом и бюджетом и в рамках, определенных Административ­ным советом, оказывает помощь государствам-членам в следующих об­ластях: обучение сотрудников компетентных органов;^[13] изучение опыта использования высоких технологий организованной преступностью в целях развития специальных знаний и навыков, установление связей по обмену информацией между компетентными органами государств- членов».^[14]

Отдел по подготовке полицейских кадров (именно так называется данное подразделение) был создан на основе приказа Директора Европо­ла от 17 июля 2004 г. Среди основных функций новой структурной еди­ницы названо:

- выработка единых требований по подготовке полицейских кадров государств-членов (создание нормативной базы);

- организация и проведение научно-практических семинаров пред­ставителей кадровых служб государств-участников по проблемам подго­товки полицейских;

- организация обмена опытом подготовки полицейских кадров го­сударств-участников;

- организация повышения квалификации личным составом право­охранительных органов государств-участников и др.

Следует отметить, что последняя из указанных функций неодно­кратно вызывала дискуссии о необходимости создания специализиро-

ванной Академии Европейской полицейской организации, как центра по переподготовке и повышению квалификации офицеров правоохрани­тельных органов государств-членов ЕС.^[15] Эта идея была предложена Пи­том ван Риненом - в прошлом начальником Полицейской академии Ни­дерландов. Принимая во внимание существенные отличия в националь­ных системах подготовки, ван Ринен предложил на начальном этапе соз­дать только учебное заведение для подготовки руководящих кадров.^[16] Подобный институт может быть и центральным учреждением, секрета­риатом, который мог бы организовать курсы в национальных учебных заведениях, финансируемое и государствами-членами и Европейским Союзом. По мнению ван Ринена, государства пока не готовы к этому ша­гу, но, возможно, в дальнейшем идея будет воплощена в жизнь.^[17] До на­стоящего времени подобного подразделения в структуре Европола не создано, хотя ведутся активные консультации по этим вопросам. Одной из важных юридических проблем, стоящих перед созданием Академии является ее возможная подчиненность в рамках Европейского Союза. Некоторые точки зрения предполагают, что Академия должна стать са­мостоятельным органом ЕС наряду с Европолом и независимым в плане подчиненности от него. Другая точка зрения предполагает формирование Академии в качестве структурной единицы Европола.

Так или иначе, но в настоящее время процесс создания постоянно действующего общеевропейского органа по переподготовке и повыше­нию квалификации сотрудников правоохранительных органов стран- участников Европейского Союза приостановлен. Профильный отдел ор­ганизует подобные мероприятия, как правило, на базе национальных по­лицейских академий государств-членов ЕС.

Вместе с тем, в 2000 г., по решению Совета ЕС, был создан так на­зываемый Европейский полицейский колледж (CEPOL). Среди основных задач его создания было способствовать оптимизации сотрудничества в области подготовки полицейских кадров, а также организация обучаю­щих курсов.²⁷

В структуре Европола создана также так называемая Совместная контрольная инстанция, задача которой состоит в том, чтобы проверять деятельность Европола на предмет наличия нарушений прав личности

при хранении, обработке и использовании данных, имеющихся в Евро-

28

поле.

Следует отметить, что каждое государство-участник ЕС самостоя­тельно определяет Национальную контрольную инстанцию, задача кото­рой состоит в том, чтобы контролировать допустимость ввода и отзыва персональных данных, а также каждую передачу этих данных Европолу, и проверять, не нарушаются ли таким образом права личности. С этой целью Контрольная инстанция обладает доступом к данным, введенным государством-участником, содержащихся в Информационной и Индекс­ной системах Европейской полицейской организации. Каждое лицо име­ет право обратиться в Национальную контрольную инстанцию за про­веркой допустимости данных и соответствующей передачей этих данных Европолу, а также проверить отзыв этих данных соответствующим госу­дарством ЕС. Это право осуществляется в соответствии с национальным правом государства-участника, в чью Национальную контрольную ин­станцию направлен запрос.²⁹

Совместная контрольная инстанция формируется из представите­лей Национальных контрольных инстанций, контролирует допустимость передачи данных, исходящих от Европола. Каждое лицо имеет право на-

²⁷ См. подробнее: Алексеева Т.О. Международное сотрудничество в области подго­товки полицейских кадров. Монография. - М., 2004. СС. 76-78.

²⁸ Право Европейского Союза. / Под ред. Кашкина С.Ю. - М., 2002. С. 356.

²⁹ Бирюков П.Н. Защита информации в Европоле - megamozg@kursach.com.

править запрос в Совместную контрольную инстанцию с просьбой про­верить допустимость и правильность хранения, обработки и использова­ния в Европоле касающихся его данных.

Не смотря на то, что Совет Европейского Союза в качестве примера организации и деятельности Европола апеллировал к Международной организации уголовной полиции (Интерпол), их организационно­правовые аспекты оказались существенно отличающимися.

Так, в отличие от Европола, сотрудники Интерпола обладают ста­тусом международных служащих, в то время как сотрудники штаб- квартиры Европола в Гааге остаются полицейскими служащими, наде­ленными компетенцией оперативного состава, использующего в своей работе оперативно-розыскные средства. Розыском, как таковым они не занимаются, а только разработкой международно-организованных пре­ступных сообществ, установлением их участников с целью их передачи следственным органам государства, на территории которого удалось ус­тановить и отследить маршруты перемещения конкретного фигуранта.

Сотрудники штаб-квартиры Интерпола, наоборот, не наделены та­кой компетенцией. Согласно Уставу Интерпола (ст. 32 п. «в»), в их функции входит методическое и организационное обеспечение между­народного розыска, его распространение на страны любого региона зем-

30

ли и на территорию всех стран-участниц.

Завершая настоящий параграф, следует отметить, что структура Европола в настоящее время не является окончательно сформированной. В соответствии с Амстердамским договором ЕС, в период до 2008 г. должны быть сформированы и юридически закреплены все элементы структуры данного ведомства. В этой связи его структура постоянно до-

³⁰ Цепелев В.Ф. Международное сотрудничество в борьбе с преступностью: уголов­но-правовые, криминалистические и организационно-правовые аспекты. Моногра­фия. М. Академия управления МВД России. 2001. С. 13.

полняется новыми звеньями, что обусловлено расширением предметного ведения Европола.

В тоже время следует отметить, что общая концепция структурного построения Европейской полицейской организации очень похожа на ана­логичную концепцию, успешно реализованную в рамках другой между­народной организации - Интерпола. Это еще раз подтверждает, что соз­дание Европола есть реализация региональной модели, аналогичной Международной Организации Уголовной Полиции.

Помимо этого, примечательным является то, что, не смотря на ста­тус Европола как органа Европейского Союза, его структура скорее на­поминает структуру классической международной организации. Это объясняется спецификой деятельности данного ведомства, в которой го­сударствам-участникам ЕС приходится искать тонкий компромисс между национальными и общеевропейскими интересами, что проще сделать в условиях международной организации.