<<
>>

§ 1.2. Становление и развитие полицейского сотрудничества в Европейском Союзе до Лиссабонского договора

До заключения 7 февраля 1992 г. Маастрихтского договора о Европейском Союзе все предложения, касающиеся вопросов сотрудничества в

правоохранительной сфере, за исключением выдачи преступников,

инициировались в Европейском сообществе на непостоянной основе[38] [39].

Необходимость их юридического закрепления подготовила почву для формирования правовой базы будущей третьей опоры Европейского Союза[40].

Отправной точкой совершенствования уголовно-правовой политики в ЕЭС стало образование межправительственной группы «ТРЕВИ» в 1976 г., в состав которой вошли министры внутренних дел государств - членов Европейских Сообществ.

Изначально межправительственная группа «ТРЕВИ» была создана как форум для совещания между должностными лицами из министерств внутренних дел и министерств юстиции государств - членов Европейских сообществ. Данный форум был создан по итогам саммита Европейского Совета в Риме 1 - 2 декабря 1975 г.[41]. Учреждение межправительственной группы «ТРЕВИ» было вызвано участившимися случаями терактов, а также неспособностью Интерпола оказать эффективное содействие странам Европы в их борьбе с терроризмом[42].

Главной задачей, поставленной перед группой «ТРЕВИ», было оказание содействия обеспечению межгосударственного сотрудничества по созданию единого пространства правопорядка. В сферу ее деятельности также входили вопросы борьбы с терроризмом, обеспечения пограничного контроля, регулирования миграционных потоков, пресечения нелегальной транспортировки и торговли наркотиками.

Как справедливо отмечает А.Р. Каюмов, область деятельности группы «ТРЕВИ» впоследствии расширилась за счет включения в нее вопросов, связанных с взаимодействием полицейских органов государств - членов ЕС, создания в них системы накопления, анализа и обмена информацией о преступлениях и лицах их совершающих, выработки предложений по ситуации и направлениям развития преступности, организации многостороннего взаимодействия в розыске и задержании преступников, а также в проведении единой визовой политики и другие[43].

Позже некоторым странам, не входящим в Европейское экономическое сообщество был предоставлен статус наблюдателя: они не принимали участие в собраниях, но им обязаны были предоставлять информацию. Эта группа получила название «Друзья ТРЕВИ». На тот момент времени она состояла из не входивших в ЕС Австрии, Швеции, а также Марокко, Норвегии, Швейцарии, Финляндии, Канады и США. Еще две страны получали информацию по следующей схеме: Венгрия информировалась Германией, а Аргентина - Испанией[44].

В связи с тем, что «ТРЕВИ» фактически функционировала вне рамок правового и институционального механизма Европейского сообщества, это накладывало определенные ограничения на ее правовой статус, который к тому же не был зафиксирован юридически в нормативном правовом акте. По этой причине она сама не обладала полномочиями по изданию правовых актов. Более того, она в полном объеме зависела от правовых предписаний и установок, полученных входящими в ее состав представителями министерств внутренних дел и министерств юстиции, и, кроме того, несла ограниченную ответственность перед национальными парламентами. Решения, принимаемые по итогам заседаний группы «ТРЕВИ», имели лишь рекомендательный характер, а реализация их полностью зависела от позиций государств - членов Сообщества.

Таким образом, группа «ТРЕВИ» являлась по своей сути некой общностью, в рамках которой происходило обсуждение и обмен информацией по проблемным вопросам деятельности правоохранительных органов. Тем не менее, даже, несмотря на то, что, по мнению некоторых исследователей, деятельность группы «ТРЕВИ» была недостаточно эффективной в практическом плане[45], существовавшая модель явила собой будущую институциональную основу сотрудничества государств в рамках «третьей опоры» Европейского Союза по Маастрихтскому (1992 г.) и в последствии Амстердамскому договору (1997 г.)[46].

Заметим, что первыми наиболее крупными мерами государств - членов ЕС в сфере полицейского сотрудничества и совместной борьбы с преступностью в целом стали действия, реализованные вне правового механизма Сообщества[47], а с привлечением инструментов международного права[48].

В частности среди них следует выделить претерпевающую в настоящее время сложные испытания в связи с неконтролируемым перемещением беженцев из стран Северной Африки Шенгенскую систему, основа формирования которой была заложена после подписания 14 июня 1985 г.[49] (Шенгенское соглашение 1985 г.). Являясь по своей сути соглашением об упрощении паспортно-визового контроля, предусматривающего постепенную ликвидацию проверок на внутренних границах, оно стало возможным только в силу проявленной политической воли государств - членов ЕС в целях эффективного обеспечения свободы передвижения своих граждан, а также более тесного и плодотворного сотрудничества в рамках реализации полицейских функций и действовало как самостоятельный правовой акт до 1 мая 1999 г.

Подписанное соглашение предопределило качественные сдвиги в сфере организации сотрудничества государств - членов Европейского сообщества в

области внутренних дел. Так, в соответствии с его положениями подписавшие соглашение государства принимали на себя обязательства по обеспечению гармонизации законодательства в сфере правоохраны. Это затрагивало, прежде всего, вопросы предупреждения и пресечения преступлений, розыска преступников. Также это касалось предоставления сотрудникам полиции полномочий по розыску преступников с использованием информационнотелекоммуникационных технологий, а также механизмов международно-правовой помощи50.

Несколько позже - 1 мая 1990 г. - представителями государств

Европейского сообщества, подписавших Шенгенское соглашение 1985 г., была заключена Конвенцию о его применении. Шенгенская система в своем современном виде по своим участникам сопоставима со структурой членов Европейского Союза: из 28 государств - членов ЕС 22 страны наряду с четырьмя ассоциированными странами (Исландией, Лихтенштейном, Норвегией и Швейцарией) объединены Шенгенским пространством.

Шенгенская система позволяет осуществлять контроль внутренних и внешних границ Европейского Союза. Это происходит, в том числе, за счет организации взаимодействия полицейских органов государств - членов ЕС и обмена информацией.

Важную роль здесь также играет процесс гармонизации визового законодательства, а также пограничного сотрудничества, создания единой, в рамках соглашения, информационной системы и возможность осуществления преследования правонарушителей сотрудниками правоохранительных органов «по горячим следам» на территории сопредельных государств51.

Следующей ступенью на пути развития правового сотрудничества в правоохранительной сфере стало учреждение в 1989 г. Европейского комитета по борьбе с наркотиками (CELAD). Основанием для создания данной организации, основной задачей которой являлось борьба с наркотрафиком и [50] [51] воспрепятствование распространению наркотиков послужил рост в странах Европейского Союза торговли наркотиками и другими психотропными веществами[52].

Обострение ситуации с нелегальной миграцией обусловило необходимость образования Специальной группы по проблеме иммиграции (Ad Hoc Immigration Group of Senior Officials), которая функционирует на межправительственном уровне.

Для государств, входящих в Европейский Союз, также актуальным было создание организованной системы общей внутренней безопасности. С подписанием Договора о Европейском Союзе государства - члены Европейского сообщества нормативно закрепили осуществление на межгосударственном уровне сотрудничества в области юстиции и сфере внутренних дел.

Такое сотрудничество согласно Договору было организовано по следующим основным направлениям:

- формирование общей практики предоставления убежища;

- разработка правил, регламентирующих условия и порядок пересечения внешних границ государств-членов, а также организации контроля;

- осуществление иммиграционной политики и политики в отношении иностранных граждан;

- организация противодействия распространению и употреблению наркотических средств;

- таможенное взаимодействие;

- взаимодействие полицейских органов в сфере предотвращения и борьбы с терроризмом, а также преступлениями, носящий международный характер[53].

В последнее десятилетие ХХ в. отмечен рост количества преступлений, совершаемых на территории нескольких государств с использованием возможностей глобальных информационных технологий, что обусловило необходимость дальнейшего совершенствования правовых основ полицейского сотрудничества государств в Европейском Союзе.

Так, статьей К.1 Договора о Европейском Союзе[54] было закреплено положение о создании Европейского полицейского ведомства[55] для выполнения функций обмена оперативной информацией между правоохранительными органами государств - членов Европейского Союза, оказания им оперативной и технической помощи, осуществления аналитической деятельности в сфере борьбы с организованной преступностью. В разделе VI Договора - «Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел» - определены основные направления деятельности и правомочия в сфере борьбы с преступностью Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Европарламента.

Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, Договор об учреждении Европейских сообществ, а также связанные с этим акты от 2 октября 1997 г. (Амстердамский договор 1997 г.) расширили понятие полицейского сотрудничества. В соответствии с его положениями, кроме непосредственно сотрудничества полицейских сил, устанавливалось также сотрудничество в этой сфере и других правоохранительных органов, например, таможенных и судебных.

При этом в сферу такого сотрудничества в области уголовного судопроизводства вошли вопросы:

- оказания содействия уполномоченным органам в осуществлении процедуры выдачи преступников (экстрадиции);

- разрешение споров, возникающих в межнациональной юрисдикции;

- организация имплементации международных норм в целях их совместимости и единообразного применения государствами-членами.

При этом в Амстердамском договоре 1997 г. особое внимание уделено и Европейскому полицейскому ведомству. Так, Европол был наделен полномочиями, позволяющими ему координировать проводимые национальными правоохранительными органами расследования конкретных уголовных дел.

Кроме того, предоставлено право на подготовку методических материалов по вопросам расследования преступлений, совершенных преступными группировками. Например, в решении Совета от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства в пункте «е» статьи 5 прописано обязательство для Европола предоставлять государствам - членам помощь в расследовании преступлений и оказывать всестороннюю поддержку. Также эта обязанность для Европола указана в преамбуле.

Амстердамским договором 1997 г. в систему правоотношений была введена категория «пространство свободы, безопасности и правосудия» (ПСБП). Несмотря на общий позитивный посыл этого факта, отсутствие четкого определения данной категории ПСБП несколько нивелирует его положительное значение. Как указываем М.М. Бирюков, «это объясняется, прежде всего, широтой проблематики, входящей в содержание этого пространства»[56].

Представляется, что введение Амстердамским договором 1997 г. категории «пространство свободы, безопасности и правосудия» не являлось основной задачей его подписания. Полагаем возможным согласиться с мнением ряда немецких ученых-правоведов в том, что, по-видимому, изначально это делалось скорее для обеспечения нормального функционирования внутреннего рынка Европейского Союза[57].

С другой стороны, практика реализация компетенций в сфере охватываемой категорией ПСБП в дальнейшем вносила изменения в содержание этого

58

основополагающего принципа, так или иначе, выходя за пределы его рамок, выводя его на определенный новый уровень. В первую очередь это относится к сфере сотрудничества в области борьбы с преступностью, которую следует отнести к действиям, обусловливающим улучшение экономической интеграции государств - членов Европейского Союза в широком содержании этого понятия. Думается, в этой связи следует согласиться с Ф. Кайнером в том, что «категорию «пространство свободы, безопасности и правосудия» можно рассматривать как самостоятельное направление европейской интеграции»[58] [59].

Как в Амстердамском договоре 1997 г., так и в многочисленных разъяснениях институтов Европейского Союза упоминается о высоком значение в этом качестве категории «пространство свободы, безопасности и правосудия»[60]. Так, в статье 2 Договора перед Европейским Союзом поставлена цель сохранения и развития ЕС как пространства свободы, безопасности и законности, в котором беспрепятственное передвижение лиц обеспечивается во взаимосвязи с мерами контроля на внешних границах, а также механизмами предоставления убежища, иммиграции, профилактики и борьбы с преступностью.

Несомненно, положительную роль в упорядочивании отношений на территории сыграли Шенгенские достижения. Изначально как соглашение они были включены в Амстердамский договор. Теперь, когда страна вступает в ЕС, она подписывается автоматически и под Шенгенскими соглашениями (то есть не подписывает Шенгенские договоры, а автоматически следует им).

Таким образом, категория «пространство свободы, безопасности и правосудия» опосредованно являлась и целью создания Европейского Союза. На это указывала формулировка статьи 61 Договора об учреждении Европейского сообщества от 25 марта 1957 г. (в редакции Амстердамского договора 1997 г.). В ней содержалось предписание Совету Европейского Союза на принятие мер по постепенному созданию пространства свободы, безопасности и законности, а также по сотрудничеству полиции и судов в уголовно-правовой сфере.

Впоследствии Лиссабонский договор 2007 г., исключил существовавший дуализм «Европейский Союз - Европейское сообщество», упрочив позиции категории ПСБП в этом качестве. Однако еще в статье 3 Договора о Европейском Союзе 1992 г.[61] оно было закреплено в качестве одного из краеугольных камней наряду с формированием внутреннего рынка, единого экономического и валютного союзов.

Одновременно с этим раздел IV части 3 Римского договора, действие которого ограничивалось сферами визовой политики, политики предоставления убежища, иммиграционной политики в части свободного передвижения лиц в Лиссабонском договоре 2007 г. был трансформирован в раздел V части третьей Договора о функционировании Европейского Союза и охватил собой все элементы категории ПСБП, в том числе вопросы противодействия преступности. Категория «пространство свободы, безопасности и правосудия» получила в нем закрепление в качестве одной из сфер внутренней политики и деятельности Европейского Союза, наряду с такими сферами, как соблюдение правил конкуренции либо осуществление беспрепятственного передвижения капиталов.

Кроме того, такие составляющие категории «пространство свободы, безопасности и правосудия», как иммиграционная политика, право предоставления убежища либо борьба с преступностью, непосредственным образом затрагивающие интересы личности и способные, учитывая их направленность на обеспечение защиты прав, а также безопасности граждан выступить в качестве важного объединительного фактора для сближения народов Европы.

Таким образом, категория ПСБП с течением времени все больше изменяется в сторону своего усиления в правовой системе Европейского Союза. Логика такого укрепления заключается в том, что происходит переход от реализации построения единого рынка в качестве одной из задач к осуществлению самостоятельной политики Евросоюза, являющегося одним из ключевых направлений европейской интеграции.

В статье 3 Договора о Европейском Союзе 1992 г. в качестве общесоюзной цели закреплено: предоставление гражданам пространства свободы, безопасности и законности. В то же время нормативно не урегулирована равномерная реализация трех составляющих категории ПСБП[62]. В практической плоскости отмечается перекос содержания именно категории «безопасности», являющейся основным содержанием уголовно-правовой политики[63] и определяющей один из векторов дальнейшего развития межгосударственного сотрудничества государств - членов ЕС.

Ряд ученых-правоведов и представителей европейских правоохранительных органов полагают, что уровень обеспечения безопасности в государствах - членах Европейского Союза является недостаточным[64]. Впервые об этом было озвучено в 1988 г. Координационной группой по свободе передвижения лиц. Полагаем, причина этого заключается в том, что государства - члены Европейского Союза, даже обозначив основные угрозы в этой сфере, не были готовы оперативно делегировать ЕС полномочия, в том числе в уголовно-правовой сфере, в связи с тем, что общественная безопасность и контроль над применением законной принудительной силы являются одной из центральных составляющих государственного суверенитета[65].

Подводя итоги эволюции (становлению и развитию) полицейского сотрудничества в Европейском Союзе до Лиссабонского договора 2007 г., необходимо отметить, что результатом этого стало длительное, поэтапное развитие полицейского сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Основными вехами этого генезиса были действия до формирования Европейского Союза, построение третьей опоры ЕС, заключения Лиссабонского договора 2007 г., объединение первой и третьей опор в наднациональную систему.

Отличительной чертой данного этапа можно назвать тот факт, что с момента учреждения Европейский Союз претерпел серьезную эволюцию и расширил свою территорию, что повлекло за собой рост транснациональной преступности в государствах - членах ЕС.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что создание ПСБП способствовало решению многих проблем и помогло урегулировать отношения внутри Евросоюза, поскольку способствует построению эффективного и безопасного единого рынка и проведение самостоятельной политики ЕС.

<< | >>
Источник: Никишкин Игорь Константинович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 1.2. Становление и развитие полицейского сотрудничества в Европейском Союзе до Лиссабонского договора:

  1. Основные этапы развития отношения России с Европейским Союзом
  2. § 1. Исполнительное производство: сущность, история становления и развития
  3. § 2. Этапы становления и развития международного сотрудничества
  4. Участие России в международно-правовом регулировании торговли услугами в рамках сотрудничества с Европейским Сообществом
  5. § 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза
  6. §1. Понятие антимонопольного правового регулирования и особенности исторического развития его содержания в Европейском Союзе
  7. Развитие идеи о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
  8. Никишкин Игорь Константинович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015, 2015
  9. Содержание
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. ГЛАВА I. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПОЛИЦЕЙСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -