§ 1.2. Становление и развитие полицейского сотрудничества в Европейском Союзе до Лиссабонского договора
До заключения 7 февраля 1992 г. Маастрихтского договора о Европейском Союзе все предложения, касающиеся вопросов сотрудничества в
правоохранительной сфере, за исключением выдачи преступников,
инициировались в Европейском сообществе на непостоянной основе[38] [39]. Необходимость их юридического закрепления подготовила почву для формирования правовой базы будущей третьей опоры Европейского Союза[40]. Отправной точкой совершенствования уголовно-правовой политики в ЕЭС стало образование межправительственной группы «ТРЕВИ» в 1976 г., в состав которой вошли министры внутренних дел государств - членов Европейских Сообществ. Изначально межправительственная группа «ТРЕВИ» была создана как форум для совещания между должностными лицами из министерств внутренних дел и министерств юстиции государств - членов Европейских сообществ. Данный форум был создан по итогам саммита Европейского Совета в Риме 1 - 2 декабря 1975 г.[41]. Учреждение межправительственной группы «ТРЕВИ» было вызвано участившимися случаями терактов, а также неспособностью Интерпола оказать эффективное содействие странам Европы в их борьбе с терроризмом[42]. Главной задачей, поставленной перед группой «ТРЕВИ», было оказание содействия обеспечению межгосударственного сотрудничества по созданию единого пространства правопорядка. В сферу ее деятельности также входили вопросы борьбы с терроризмом, обеспечения пограничного контроля, регулирования миграционных потоков, пресечения нелегальной транспортировки и торговли наркотиками. Как справедливо отмечает А.Р. Каюмов, область деятельности группы «ТРЕВИ» впоследствии расширилась за счет включения в нее вопросов, связанных с взаимодействием полицейских органов государств - членов ЕС, создания в них системы накопления, анализа и обмена информацией о преступлениях и лицах их совершающих, выработки предложений по ситуации и направлениям развития преступности, организации многостороннего взаимодействия в розыске и задержании преступников, а также в проведении единой визовой политики и другие[43]. В связи с тем, что «ТРЕВИ» фактически функционировала вне рамок правового и институционального механизма Европейского сообщества, это накладывало определенные ограничения на ее правовой статус, который к тому же не был зафиксирован юридически в нормативном правовом акте. По этой причине она сама не обладала полномочиями по изданию правовых актов. Более того, она в полном объеме зависела от правовых предписаний и установок, полученных входящими в ее состав представителями министерств внутренних дел и министерств юстиции, и, кроме того, несла ограниченную ответственность перед национальными парламентами. Решения, принимаемые по итогам заседаний группы «ТРЕВИ», имели лишь рекомендательный характер, а реализация их полностью зависела от позиций государств - членов Сообщества. Таким образом, группа «ТРЕВИ» являлась по своей сути некой общностью, в рамках которой происходило обсуждение и обмен информацией по проблемным вопросам деятельности правоохранительных органов. Тем не менее, даже, несмотря на то, что, по мнению некоторых исследователей, деятельность группы «ТРЕВИ» была недостаточно эффективной в практическом плане[45], существовавшая модель явила собой будущую институциональную основу сотрудничества государств в рамках «третьей опоры» Европейского Союза по Маастрихтскому (1992 г.) и в последствии Амстердамскому договору (1997 г.)[46]. Заметим, что первыми наиболее крупными мерами государств - членов ЕС в сфере полицейского сотрудничества и совместной борьбы с преступностью в целом стали действия, реализованные вне правового механизма Сообщества[47], а с привлечением инструментов международного права[48]. В частности среди них следует выделить претерпевающую в настоящее время сложные испытания в связи с неконтролируемым перемещением беженцев из стран Северной Африки Шенгенскую систему, основа формирования которой была заложена после подписания 14 июня 1985 г.[49] (Шенгенское соглашение 1985 г.). Являясь по своей сути соглашением об упрощении паспортно-визового контроля, предусматривающего постепенную ликвидацию проверок на внутренних границах, оно стало возможным только в силу проявленной политической воли государств - членов ЕС в целях эффективного обеспечения свободы передвижения своих граждан, а также более тесного и плодотворного сотрудничества в рамках реализации полицейских функций и действовало как самостоятельный правовой акт до 1 мая 1999 г. Подписанное соглашение предопределило качественные сдвиги в сфере организации сотрудничества государств - членов Европейского сообщества в области внутренних дел. Так, в соответствии с его положениями подписавшие соглашение государства принимали на себя обязательства по обеспечению гармонизации законодательства в сфере правоохраны. Это затрагивало, прежде всего, вопросы предупреждения и пресечения преступлений, розыска преступников. Также это касалось предоставления сотрудникам полиции полномочий по розыску преступников с использованием информационнотелекоммуникационных технологий, а также механизмов международно-правовой помощи50. Несколько позже - 1 мая 1990 г. - представителями государств Европейского сообщества, подписавших Шенгенское соглашение 1985 г., была заключена Конвенцию о его применении. Шенгенская система в своем современном виде по своим участникам сопоставима со структурой членов Европейского Союза: из 28 государств - членов ЕС 22 страны наряду с четырьмя ассоциированными странами (Исландией, Лихтенштейном, Норвегией и Швейцарией) объединены Шенгенским пространством. Шенгенская система позволяет осуществлять контроль внутренних и внешних границ Европейского Союза. Это происходит, в том числе, за счет организации взаимодействия полицейских органов государств - членов ЕС и обмена информацией. Следующей ступенью на пути развития правового сотрудничества в правоохранительной сфере стало учреждение в 1989 г. Европейского комитета по борьбе с наркотиками (CELAD). Основанием для создания данной организации, основной задачей которой являлось борьба с наркотрафиком и [50] [51] воспрепятствование распространению наркотиков послужил рост в странах Европейского Союза торговли наркотиками и другими психотропными веществами[52]. Обострение ситуации с нелегальной миграцией обусловило необходимость образования Специальной группы по проблеме иммиграции (Ad Hoc Immigration Group of Senior Officials), которая функционирует на межправительственном уровне. Для государств, входящих в Европейский Союз, также актуальным было создание организованной системы общей внутренней безопасности. С подписанием Договора о Европейском Союзе государства - члены Европейского сообщества нормативно закрепили осуществление на межгосударственном уровне сотрудничества в области юстиции и сфере внутренних дел. Такое сотрудничество согласно Договору было организовано по следующим основным направлениям: - формирование общей практики предоставления убежища; - разработка правил, регламентирующих условия и порядок пересечения внешних границ государств-членов, а также организации контроля; - осуществление иммиграционной политики и политики в отношении иностранных граждан; - организация противодействия распространению и употреблению наркотических средств; - таможенное взаимодействие; - взаимодействие полицейских органов в сфере предотвращения и борьбы с терроризмом, а также преступлениями, носящий международный характер[53]. В последнее десятилетие ХХ в. отмечен рост количества преступлений, совершаемых на территории нескольких государств с использованием возможностей глобальных информационных технологий, что обусловило необходимость дальнейшего совершенствования правовых основ полицейского сотрудничества государств в Европейском Союзе. Так, статьей К.1 Договора о Европейском Союзе[54] было закреплено положение о создании Европейского полицейского ведомства[55] для выполнения функций обмена оперативной информацией между правоохранительными органами государств - членов Европейского Союза, оказания им оперативной и технической помощи, осуществления аналитической деятельности в сфере борьбы с организованной преступностью. В разделе VI Договора - «Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел» - определены основные направления деятельности и правомочия в сфере борьбы с преступностью Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Европарламента. Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, Договор об учреждении Европейских сообществ, а также связанные с этим акты от 2 октября 1997 г. (Амстердамский договор 1997 г.) расширили понятие полицейского сотрудничества. В соответствии с его положениями, кроме непосредственно сотрудничества полицейских сил, устанавливалось также сотрудничество в этой сфере и других правоохранительных органов, например, таможенных и судебных. При этом в сферу такого сотрудничества в области уголовного судопроизводства вошли вопросы: - оказания содействия уполномоченным органам в осуществлении процедуры выдачи преступников (экстрадиции); - разрешение споров, возникающих в межнациональной юрисдикции; - организация имплементации международных норм в целях их совместимости и единообразного применения государствами-членами. При этом в Амстердамском договоре 1997 г. особое внимание уделено и Европейскому полицейскому ведомству. Так, Европол был наделен полномочиями, позволяющими ему координировать проводимые национальными правоохранительными органами расследования конкретных уголовных дел. Амстердамским договором 1997 г. в систему правоотношений была введена категория «пространство свободы, безопасности и правосудия» (ПСБП). Несмотря на общий позитивный посыл этого факта, отсутствие четкого определения данной категории ПСБП несколько нивелирует его положительное значение. Как указываем М.М. Бирюков, «это объясняется, прежде всего, широтой проблематики, входящей в содержание этого пространства»[56]. Представляется, что введение Амстердамским договором 1997 г. категории «пространство свободы, безопасности и правосудия» не являлось основной задачей его подписания. Полагаем возможным согласиться с мнением ряда немецких ученых-правоведов в том, что, по-видимому, изначально это делалось скорее для обеспечения нормального функционирования внутреннего рынка Европейского Союза[57]. С другой стороны, практика реализация компетенций в сфере охватываемой категорией ПСБП в дальнейшем вносила изменения в содержание этого 58 основополагающего принципа, так или иначе, выходя за пределы его рамок, выводя его на определенный новый уровень. В первую очередь это относится к сфере сотрудничества в области борьбы с преступностью, которую следует отнести к действиям, обусловливающим улучшение экономической интеграции государств - членов Европейского Союза в широком содержании этого понятия. Думается, в этой связи следует согласиться с Ф. Кайнером в том, что «категорию «пространство свободы, безопасности и правосудия» можно рассматривать как самостоятельное направление европейской интеграции»[58] [59]. Как в Амстердамском договоре 1997 г., так и в многочисленных разъяснениях институтов Европейского Союза упоминается о высоком значение в этом качестве категории «пространство свободы, безопасности и правосудия»[60]. Так, в статье 2 Договора перед Европейским Союзом поставлена цель сохранения и развития ЕС как пространства свободы, безопасности и законности, в котором беспрепятственное передвижение лиц обеспечивается во взаимосвязи с мерами контроля на внешних границах, а также механизмами предоставления убежища, иммиграции, профилактики и борьбы с преступностью. Несомненно, положительную роль в упорядочивании отношений на территории сыграли Шенгенские достижения. Изначально как соглашение они были включены в Амстердамский договор. Теперь, когда страна вступает в ЕС, она подписывается автоматически и под Шенгенскими соглашениями (то есть не подписывает Шенгенские договоры, а автоматически следует им). Таким образом, категория «пространство свободы, безопасности и правосудия» опосредованно являлась и целью создания Европейского Союза. На это указывала формулировка статьи 61 Договора об учреждении Европейского сообщества от 25 марта 1957 г. (в редакции Амстердамского договора 1997 г.). В ней содержалось предписание Совету Европейского Союза на принятие мер по постепенному созданию пространства свободы, безопасности и законности, а также по сотрудничеству полиции и судов в уголовно-правовой сфере. Впоследствии Лиссабонский договор 2007 г., исключил существовавший дуализм «Европейский Союз - Европейское сообщество», упрочив позиции категории ПСБП в этом качестве. Однако еще в статье 3 Договора о Европейском Союзе 1992 г.[61] оно было закреплено в качестве одного из краеугольных камней наряду с формированием внутреннего рынка, единого экономического и валютного союзов. Одновременно с этим раздел IV части 3 Римского договора, действие которого ограничивалось сферами визовой политики, политики предоставления убежища, иммиграционной политики в части свободного передвижения лиц в Лиссабонском договоре 2007 г. был трансформирован в раздел V части третьей Договора о функционировании Европейского Союза и охватил собой все элементы категории ПСБП, в том числе вопросы противодействия преступности. Категория «пространство свободы, безопасности и правосудия» получила в нем закрепление в качестве одной из сфер внутренней политики и деятельности Европейского Союза, наряду с такими сферами, как соблюдение правил конкуренции либо осуществление беспрепятственного передвижения капиталов. Кроме того, такие составляющие категории «пространство свободы, безопасности и правосудия», как иммиграционная политика, право предоставления убежища либо борьба с преступностью, непосредственным образом затрагивающие интересы личности и способные, учитывая их направленность на обеспечение защиты прав, а также безопасности граждан выступить в качестве важного объединительного фактора для сближения народов Европы. Таким образом, категория ПСБП с течением времени все больше изменяется в сторону своего усиления в правовой системе Европейского Союза. Логика такого укрепления заключается в том, что происходит переход от реализации построения единого рынка в качестве одной из задач к осуществлению самостоятельной политики Евросоюза, являющегося одним из ключевых направлений европейской интеграции. В статье 3 Договора о Европейском Союзе 1992 г. в качестве общесоюзной цели закреплено: предоставление гражданам пространства свободы, безопасности и законности. В то же время нормативно не урегулирована равномерная реализация трех составляющих категории ПСБП[62]. В практической плоскости отмечается перекос содержания именно категории «безопасности», являющейся основным содержанием уголовно-правовой политики[63] и определяющей один из векторов дальнейшего развития межгосударственного сотрудничества государств - членов ЕС. Ряд ученых-правоведов и представителей европейских правоохранительных органов полагают, что уровень обеспечения безопасности в государствах - членах Европейского Союза является недостаточным[64]. Впервые об этом было озвучено в 1988 г. Координационной группой по свободе передвижения лиц. Полагаем, причина этого заключается в том, что государства - члены Европейского Союза, даже обозначив основные угрозы в этой сфере, не были готовы оперативно делегировать ЕС полномочия, в том числе в уголовно-правовой сфере, в связи с тем, что общественная безопасность и контроль над применением законной принудительной силы являются одной из центральных составляющих государственного суверенитета[65]. Подводя итоги эволюции (становлению и развитию) полицейского сотрудничества в Европейском Союзе до Лиссабонского договора 2007 г., необходимо отметить, что результатом этого стало длительное, поэтапное развитие полицейского сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Основными вехами этого генезиса были действия до формирования Европейского Союза, построение третьей опоры ЕС, заключения Лиссабонского договора 2007 г., объединение первой и третьей опор в наднациональную систему. Отличительной чертой данного этапа можно назвать тот факт, что с момента учреждения Европейский Союз претерпел серьезную эволюцию и расширил свою территорию, что повлекло за собой рост транснациональной преступности в государствах - членах ЕС. Резюмируя изложенное, следует отметить, что создание ПСБП способствовало решению многих проблем и помогло урегулировать отношения внутри Евросоюза, поскольку способствует построению эффективного и безопасного единого рынка и проведение самостоятельной политики ЕС.