§ 2. Становление и развитие института ответственности в международном праве

Одним из основополагающих принципов в современном международном праве является принцип суверенного равенства государств. Руководствуясь данным принципом, государства участвуют во взаимных отношениях и в многостороннем международном общении, обладая суверенитетом как политико-правовым свойством, выражающим верховенство каждого из них внутри страны и его независимость во внешних делах? В тоже время указанный принцип не является признаком отсутствия взаимодействия и взаимозависимости государств, поскольку ни одно государство не может существовать и развиваться в изоляции от всего мирового сообщества.

Международно-правовая ответственность — один из старейших институтов международного права, сложившийся на базе обычно-правовых норм. Но тот институт — классического международного права — отличен от института, сформировавшегося в современном мире^{[40] [41]. В прошлом ответственность главным образом сводилась к обязанности государства возместить ущерб, причиненный личности или имуществу иностранцев.}

Применение норм международно-правовой ответственности приводит к возникновению нового международного правового отношения, которое порождает, с одной стороны, обязанность государства-правонарушителя прекратить неправомерные действия, восстановить нарушенное право пострадавшего государства, возместить причиненный ущерб или подвергнуться санкциям, а с другой стороны — право пострадавшей стороны требовать от государства-правонарушителя выполнения этих обязанностей и получить соответствующее возмещение и удовлетворение’.

В недавнем прошлом институт ответственности, наряду с обычаем, включал и статьи в отдельных договорах, а кроме того, предпринимались попытки кодифицировать общие нормы ответственности в международном праве.

Процесс кодификации норм ответственности в современном международном праве прошел долгий нелегкий путь и в настоящее время еще незавершен, прежде всего, это связано с деятельностью Комиссии международного права ООН (далее — Комиссия). На своей 1-й сессии, проведенной в 1949 г., Комиссия определила список из четырнадцати вопросов, касающихся кодификации норм. Здесь впервые был включен вопрос об ответственности в международном праве.

Комиссия, занимаясь подготовкой проекта статей об ответственности государства, в докладе о работе ее двадцать пятой сессии (7 мая - 13 июля 1973 г.), пришла к выводу о необходимости сосредоточить свои усилия на исследовании норм, которые регулируют ответственность, и провести при этом четкое разграничение между этой задачей и задачей, которая заключается в установлении «первичных» норм, возлагающие на государство обязанности и могущие повлечь за собой ответственность. Содержание обязательств, которые закреплены в «первичных» нормах, не могут не приниматься во внимание при определении содержания и последствия правонарушения.

В декабре 1953 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 799 (VIII), в которой говорилось, что «для поддержания и развития мирных отношений между государствами желательно кодифицировать принципы международного права, которыми определяется ответственность государств». В Резолюции Комиссии предлагалось «приступить, как только она сочтет это целесообразным, к кодификации принципов международного права, которыми определяется ответственность государств».

В 1955 г. с учетом рекомендаций данной Резолюции Генеральной Ассамблеи Комиссия назначила Специального докладчика по этому вопросу. Им стал Ф.В. Гарсия Амадор. С 1956 по 1961 г. он разработал и представил Комиссии 6 докладов по вопросу об ответственности государств.

Приступив к разработке вопросов, касающихся международной ответственности, Комиссия столкнулась с рядом проблем. Одна из них состояла в том, каким образом проводить кодификацию: начать ли ее с совокупности норм об ответственности государств как общей и независимой темы, или же с рассмотрения некоторых определенных вопросов международного права, например положения иностранцев, пытаясь одновременно в рамках данной программы кодифицировать нормы, из-за нарушения которых возникает международная ответственность, и нормы об ответственности в узком смысле слова.

В январе 1963 г. на своей сессии Подкомитет по вопросу об ответственности государств, созданный в 1962 г. Комиссией международного права и состоящий из 10 членов, единогласно решил рекомендовать Комиссии, чтобы она в целях кодификации рассматриваемых норм отдала приоритет проблеме определения общих норм о международной ответственности государств.

В резолюции Генеральной Ассамблеи 2272 (XXII) от I декабря 1967 г. была высказана рекомендация Комиссии международного права ускорить изучение вопроса об ответственности государств. На XXIII сессии Генеральной Ассамблеей была утверждена резолюция 2400 (XXIII) от 11 декабря 1968 г., в которой Комиссии международного права

рекомендовалось приложить все усилия к тому, чтобы начать на своей следующей сессии работу по существу вопроса об ответственности государств, принимая во внимание мнения и соображения, на которые указывалось в резолюциях 1765 (XVII) и 1902 (XVIII) Генеральной Ассамблеи.

Первый доклад Р. Аго сделал в 1969 г. на 21-й сессии Комиссии. Доклад представлял собой исторический очерк проделанной ранее работы по кодификации норм в области международной ответственности государств; например, кодификация, осуществляемая в частном порядке под эгидой региональных организаций (межамериканских, афро-азиатских стран), Лиги Наций, ООН. В приложении к докладу приводились наиболее важные официальные и неофициальные документы, такие как: Проект статей о «дипломатической защите», подготовленный Американским институтом международного права в 1925 г., проект Кодекса норм международного права, принятый Кокусайхо Гакквай — японской ассоциацией международного права — в 1926 г., проект Конвенции об ответственности государств за международные правонарушения, подготовленный профессором Ротом в 1932 г., Резолюция «О международной

ответственности государств», принятая на 7-й Панамериканской конференции (Монтевидео 1933 г.), Перечень документов Комиссии международного права по вопросам ответственности государств и т.д. Помимо этого Комиссия приняла ряд основополагающих решений, во- первых, приступить в первую очередь к изучению вопроса об ответственности государств за международные правонарушения; во-вторых, исследовать вопрос об ответственности, вытекающей из некоторых правомерных действий, таких как деятельность в космическом пространстве и использование ядерной энергии; в-третьих, сконцентрировать исследование на определении принципов, регулирующих ответственность государств; в-четвертых, изучить вопрос об ответственности, состоящей из подвопросов, первый из которых касается вопроса о происхождении международной ответственности, а второй - вопроса о составе этой ответственности^[42].

В 1970 г. на 22-й сессии Комиссии Р. Аго представил второй доклад «Происхождение международной ответственности», который включил в себя статьи о международном правонарушении как источнике ответственности, а также об условиях наличия международного правонарушения способности совершить международные правонарушения. Р. Аго напомнил, что в конце обсуждения его первого доклада, Комиссия решила ограничить изучение вопроса международно-правовой ответственности вопросами ответственности государства с тем, чтобы для ясности ответственность других субъектов международного права изучить после*. В соответствии с общим понятием международного правонарушения, которое охватывает весь комплекс правовых отношений, могущих возникнуть при совершении каким- либо государством международного правонарушения, Комиссия выработала метод исследования данной проблематики. Однако ряд членов, в том числе и специальный докладчик, высказались за то, чтобы этот аспект проблемы изучался отдельно, либо после завершения исследования вопроса об ответственности за правонарушения, либо параллельно с ним.

В 1971 г. был представлен третий доклад «Международное правонарушение государства как . источник международной ответственности», в котором рассматривались следующие вопросы: принцип, в соответствии с которым всякое противоправное международное деяние государства влечет за собой его международную ответственность; условия наличия противоправного деяния; субъекты, способные совершать данное деяние; неприменимость внутреннего права при квалификации деяния в качестве противоправного; а также глава, посвященная «действию государства» согласно международному праву. В главе, содержащей общие принципы, докладчик обращает внимание на те международные правонарушения, которые наносят серьезный вред не только одному государству, но и опасны для всего международного сообщества в целом.

Также Р. Аго отметил, что под термином «международная ответственность» следует понимать «все формы правовых отношений, которые могут возникнуть в международном праве в связи с правонарушением, совершенным государством - речь идет либо об отношениях, ограничивающихся отношениями между государством, совершившим неправомерное действие, и потерпевшим государством, или распространяющихся также и на другие субъекты международного права, либо об отношениях, которые сводятся к обстоятельству виновного государства восстановить право потерпевшего государства или других субъектов применить по отношению к виновному государству санкцию, допускаемую международным правом»^[43].

Пятый и шестой доклады, обсуждавшиеся в 1976 и 1977 гг. и посвящены были они «нарушениям международного обязательства», и содержали следующие вопросы: действительность международного обязательства; источники нарушенного международного обязательства; содержание нарушенного международного обязательства; нарушения международного обязательства, в соответствии с которым от государства требуется конкретно определенное поведение; нарушение международного обязательства, в соответствии с которым от государства требуется исполнение результата; исчерпание внутренних средств защиты.

Седьмой доклад, сделанный в 1978 г., завершил работу по рассмотрению главы о нарушении международного обязательства. В данном докладе уделялось внимание вопросам, относящимся к нарушению международных обязательств по предотвращению события, времени нарушения международного обязательства, причастности одного государства к противоправному деянию другого государства. В восьмом докладе Аго были изложены обстоятельства, исключающие противоправность.

В 1975 г. состоялась 27 сессия Комиссии, на которой к рассмотрению был принят проект статей по теме «Ответственность государств». Структура проекта выглядела следующим образом. Часть первая - происхождение международной ответственности государства, определение того, на основании каких данных и при каких обстоятельствах можно установить в отношении какого-либо государства наличие международного правонарушения как источника международной ответственности. В этой части проекта рассмотрены основания и условия, в соответствии с которыми деяния государств признаются противоправными с точки зрения международного права. Также говорится о необходимости разработать вопросы, появляющиеся, в связи с возможностью присвоения какого-либо определенного поведения (определенного действия или бездействия) государству — субъекту международного права; общие основополагающие принципы; условия при которых поведение, «присвоенное» государству, расценивается как нарушение международных обязательств, т.е. как международное противоправное. В том числе были рассмотрены: вопросы участия нескольких государств в одной противоправной ситуации, условия, исключающие противоправный характер поведения государства, смягчающие или отягчающие такое поведение.

Часть вторая - содержание, формы и объем международной ответственности. Следует определить условия ведущие к возникновению обязательств по возмещению нанесенного ущерба государством, совершившим противоправное деяние, и когда данное государство признается объектом применения санкций. Аспекты, связанные с различиями между правонарушениями государства, которому был причинен непосредственный ущерб, с государством-виновником и правоотношения последнего по данному поводу с другими государствами или международным сообществом в целом, также были исследованы. Необходимым представляется осветить вопросы, касающиеся конкретных видов ответственности, критериев определения репарации, типов и форм санкций.

В 1980 г. на 32-й сессии Комиссия в предварительном порядке приняла Часть первую проекта Статей «О происхождении международной ответственности». Данная часть состояла из 5 глав (общие принципы; «деяние государства» согласно международному праву; нарушение международного обязательства; причастность одного государства к противоправному деянию другого государства; обстоятельства, исключающие противоправность) и 35 статей.

На своей 31-й сессии в 1979 г. специальным докладчиком по этой теме был назначен Виллем Рифаген. Им было сделано семь докладов в период с 1980 по 1986 гг., которые были посвящены содержанию, формам и объему международной ответственности (ч.2 и 3 проекта Статей об ответственности государств).

В 1987 г. Специальным докладчиком стал Гаэтано Аранджио - Руис, который с 1988 по 1996 г. сделал восемь докладов.

И, наконец, собрав воедино весь наработанный материал, на своей 48-й сессии 12 июля 1996 г. Комиссия утвердила в первом чтении текст проекта Статей об ответственности государств.

Необходимо обратить внимание на то, что названный проект Статей касается ответственности только государств и только за международные правонарушения. Важно и то, что указанный проект устанавливает нормы, регулирующие ответственность, не затрагивает норм, возлагающих на государства обязательства, нарушение которых влечет за собой ответственность. Данным проектом была поставлена цель кодифицировать нормы, регулирующие ответственность государств не за конкретные категории деяний, а ответственность государств за международно- противоправное деяние в целом.

Исходя, из этого можно сказать, что данный проект Статей относительно общих норм международной ответственности государств за международно-противоправное деяние, регулируют всю совокупность новых правоотношений, могущих возникнуть в результате международно­противоправного деяния государства, независимо от конкретной сферы, к которой относится нарушенная таким деянием норма.

В декабре 1996 года Генеральный Секретарь ООН в соответствии с резолюцией 51/160 Генеральной Ассамблеи передал правительствам государств международного сообщества просьбу о представлении своих мнений и замечаний по данному проекту Статей об ответственности.

3 июля 1997 г. Комиссией назначен новый Специальный докладчик Дж. Кроуфорд, который в 1998 — 2000 гг. предоставил три доклада, подготовленных с учетом замечаний правительств.

Итак, настоящий проект состоит из четырех основных частей: Часть первая — международно-противоправное деяние государства; Часть вторая — содержание международно-правовой ответственности; Часть третья — имплементация международной ответственности государства; Часть четвертая — общие положения.

Уже в ст. 1 рассматривается основной принцип проекта Статей об ответственности, гласящий: «Каждое международно-противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность этого государства». Формулировка статьи не различает степени опасности. Основной идеей первой статьи проекта является установление факта, при котором любое государство, совершившее действие, квалифицируемое как международное правонарушение, несет международную ответственность. В качестве же совершившего международно-противоправное деяние, влекущее за собой ответственность, может быть любое государство, действия или бездействия которого присваиваются государству и представляют собой нарушение международно-правового обязательства (ст.2). Данная статья направлена на предупреждение возможности уклонения государства от несения международной ответственности, ссылаясь на нормы, согласно которым его поведение должно рассматриваться как правонарушение, не применимы к нему. Однако международному праву не известны какие-либо субъективные обстоятельства, которые могли бы оправдать подобного рода ссылки’. Данный аспект нашел свое отражение в Комментарии к этой статье. В последней статье главы (ст. 3) говорится о том, что при квалификации деяния в качестве международно-противоправного применяется только международное право и положения во внутригосударственном праве по данному вопросу не учитываются.

В ст. 4 были определены такие элементы международно- противоправного деяния, как поведение государства (действие или бездействие), которое присваивается государству на основании международного права, и нарушение государством международного обязательства. В теории международного права общепризнанно, что в составе международного правонарушения различают объективные и субъективные элементы. Среди условий, необходимых для обоснования наличия международного правонарушения, в ст. 3 названы два следующих элемента: «а) элемент, обычно квалифицируемый субъективным элементом, представляющий собой поведение, которое может быть присвоено не отдельному лицу или группе лиц, чьим поведением оно фактически было, а государству как субъекту международного права; Ь) элемент, обычно

¹ Там же. С. 40.

квалифицируемый объективным элементом и предусматривающий, что государство, которому присваивается данное поведение, в результате последнего нарушило принятое им на себя международное обязательство».^[44]

Еще при обсуждения третьего доклада Р. Аго члены комиссии выразили свое согласие с тем, что объективным элементом правонарушения является нарушение права, а субъективным — противоправное поведение государства, выразившееся в действии или бездействии. В теории международного права случаи наступления международной ответственности в результате бездействия государства более многочисленны, чем случаи международно-правовой ответственности, которая основывается на противоправном действии государства.

Весьма существенным вопросом, рассмотренным Комиссией, является вопрос о том, достаточно ли наличия субъективных и объективных элементов правонарушения для того, чтобы констатировать нарушение государством международного обязательства. С этой точки зрения Комиссией был рассмотрен вопрос о необходимости введения третьего условия — наступление в результате поведения государства определенного внешнего события. Однако Комиссия пришла к выводу, что до тех пор, пока в результате поведения государства не произошло нарушение его международного обязательства, то налицо нет международного правонарушения, иначе говоря, наступление внешнего события может явиться одним из условий нарушения международного обязательства, но не новым элементом, который необходим в дополнение к этому нарушению с тем, чтобы было налицо противоправное действие^[45]. Также Комиссия уделила внимание вопросу установления наличия в каждом конкретном случае третьего элемента — ущерба, который в результате определенного поведения государства был нанесен потерпевшему субъекту международного права.

Глава II раскрывает понятие «деяние государства» с точки зрения международного права, и начинается она со статей, говорящих о том, что деянием государства признается поведение его законодательных, исполнительных, судебных органов, имеющих соответствующий статус по внутригосударственному праву, независимо от международного или внутреннего характера функций таких органов (ст. 4-5). Помимо этого, как деяние государства рассматриваются:

• поведение органов административно-территориальных подразделений государства, органов, не принадлежащих к официальной структуре государства или указанным выше органам, но в соответствии с внутренним правом уполномоченных осуществлять определенные прерогативы государственной власти; аналогичное поведение в том случае, когда упомянутые органы превысили свои полномочия, установленные для них внутренним правом, или нарушили инструкции, касающиеся их деятельности;

• поведение лица или группы лиц, фактически действовавших от имени государства или фактически осуществлявших определенные прерогативы государственной власти;

• поведение органа другого государства или международной организации, осуществляющего определенные прерогативы государственной власти государства, на территории которого находится.

Поведение органов государства или международной организации, действующих на территории другого государства, не считается деянием этого другого государства.

Под указанное правило подпадает также поведение органов повстанческого движения, утвердившегося на территории данного государства (ст. 10). В случае, когда повстанческое движение становится новым правительством государства, или в результате его деятельности возникает новое государство в части территории существовавшего ранее государства, его поведение должно рассматриваться в качестве деяния этого нового государства (ст. 10-11).

Если предметом регулирования гл. II является такой элемент международно-противоправного деяния, как поведение государства и (или) его органов, то гл. III посвящена нарушению международно-правового обязательства. Ст. 12 и 13 устанавливают, что нарушение международного обязательства — это деяние государства, не соответствующее требуемому от него международным обязательством поведению, причем независимо от природы обязательства (обычной или договорной). Та же самая природа международного обязательства не влияет на международную ответственность государства, вытекающую из его противоправного деяния.

Основным условием действительности международного обязательства для государства является положение, согласно которому деяние государства нарушает международное обязательство только в том случае, если «оно было совершено в момент, когда это обязательство находилось в силе в отношении данного государства».

Международным преступлением признается международно­противоправное деяние государства, которое вытекает из нарушения им международного обязательства и которое всем международным сообществом расценивается как преступление. В данном случае имеются в виду международные обязательства, представляющие особо важное значение для обеспечения жизненно важных интересов всего международного сообщества. Согласно ст. 19 к ним относятся: обязательство, запрещающее агрессию; обязательство, запрещающее установление или сохранение силой колониального господства; обязательство запрещающее рабство, геноцид, апартеид; обязательство, запрещающее массовое загрязнение атмосферы и морей. И соответственно нарушение перечисленных обязательств считается международным преступлением. Всякое иное международно-противоправное деяние является международным правонарушением.

Глава IV затрагивает проблему ответственности одного государства в связи с деянием другого государства. Статья 16 предусматривает, что в случае оказания помощи или содействия одного государству другому в целях совершения международно-противоправного деяния последним, действия первого государства расцениваются как международно-противоправное деяние, если данное государство делает это сознательно, а также если деяние явилось бы международно-противоправным в случае его совершения данным государством.

Статья 17 посвящена ответственности государства за осуществление руководства и контроля в совершении международно-противоправного деяния. В соответствии с данной статьей государство, которое руководит другим государством, несет ответственность за международно­противоправное деяние этого государства, если данное государство делает это, зная об обстоятельствах международно-противоправного деяния, и если деяние явилось бы международно-противоправным в случае его совершения данным государством.

В главе V части первой рассматриваются обстоятельства, исключающие противоправность. Первым таким обстоятельством является «согласие» (ст. 20). Так, если одно государство дало правомерным образом согласие другому государству на совершение определенного не соответствующего обязательству деяния в отношении себя, то противоправность подобного деяния исключается. Но данное правило не принимается, если обязательство вытекает из императивной нормы международного права. Противоправность деяния исключается также, если такое деяние представляет собой законную, ответную меру самообороны (в рамках международного права) в отношении другого государства, совершившего международно-противоправное деяние (ст. 21); если совершенное противоправное деяние является контрмерой, принятой против государства-агрессора (ст. 22); если международно-противоправное деяние вызвано форс-мажором, т.е. проявлением непреодолимой силы или непредвиденного события, не поддающихся контролю государства (ст. 23); в ситуации бедствия (ст. 24); в состоянии необходимости (ст. 25).

Содержанию, формам и степени международной ответственности посвящена часть вторая проекта Статей. В данной части устанавливаются юридические последствия международно-противоправных действий государств (ст. 28). Однако, если юридические последствия предусмотрены другими международными актами, непосредственно касающимися определенного деяния, данные положения применяться не будут. Все те последствия международно-противоправных деяний, которые отсутствуют в этой Части, регулируются нормами обычного международного права.

В главе II Части второй определены права потерпевшего государства (под ним понимает любое государство, право которого было нарушено международно-противоправным деянием другого государства) и обязательства государств, совершивших международно-противоправное деяние.

В соответствии с проектом Статей потерпевшее государство имеет право получить от совершившего международно-противоправное деяние государства: реституцию (ст. 35), компенсацию (ст. 36), сатисфакцию (ст. 37).

Потерпевшее государство имеет право также на получение заверений и гарантий недопущения противоправных деяний в отношении себя.

Кроме того, потерпевшее государство может не соблюдать своих обязательств, касающихся государства, которое совершило в отношении первого международно-противоправное деяние, до тех пор, пока последнее не выполнит перечисленных выше обязательств. Это так называемые контрмеры, которым посвящена глава II части третьей проекта. Контрмерами нс могут считаться угроза силы или ее применение; политическое либо экономическое принуждение, угрожающее территориальной целостности или независимости совершившего международно-противоправное деяние государства; нарушение неприкосновенности дипломатических или консульских агентов, архивов, документов; ущемление основных прав человека; нарушение императивных норм общего международного права.

Глава III части второй рассматривает серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права.

Часть третья проекта Статей говорит об имплементации международной ответственности государства. Глава I посвящена вопросу призвания к ответственности потерпевшим государством (ст. 42-48).

Часть четвертая содержит общие положения, в которых говорится, что применяемые нормы международного права продолжают определять вопросы ответственности государства за международно-противоправное деяния в той мере, в какой они не регулируются данными статьями.

Такова общая структура проекта Статей об ответственности, принятого 12 декабря 2001 года Резолюцией 56-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН по докладам Шестого комитета.

Кроме вопроса ответственности государств Комиссия занимается разработкой норм международной ответственности международных организаций. Так, в 2002 г. Комиссией был одобрен доклад, представленный рабочей группой по ответственности международных организаций. Но поскольку международные организации сравнительно недавно стали активно выступать в международных отношениях, проблема их ответственности как субъектов международного права находится только на стадии разработки. Доклад наметил направление для будущей работы Комиссии международного права.

Процесс кодификации норм об ответственности не закончен, он продолжается. Еще не достигнуты соглашения по некоторым основополагающим вопросам. Однако, на наш взгляд, сам этот процесс, активность государств и их заинтересованность в его функционировании показывают, что международное сообщество осознает всю необходимость и важность проделанной работы. Ведь главным назначением института ответственности является обеспечение эффективности действия норм международного права.