§3 Специфика процедуры принятия решений в международных экономических организациях.
Общая тенденция усиления роли актов международных экономических организаций в качестве международного экономического права обусловила повышение актуальности вопроса о специфике процедур принятия таких решений.
Как указывает Г.М. Вельяминов, «решения международных организаций выходят практически, и особенно в международном экономическом праве, на место непосредственно вслед за международными договорами»[125]. Ни в одной другой отрасли международного права акты международных организаций не стали настолько значимым источником права, как в международном экономическом праве. Более того, количество вопросов, вытекающих из международных экономических отношений, урегулированных именно решениями международных организаций, постоянно возрастает. Указанные тенденции ставят остро вопрос о причинах такого увеличения роли актов, принимаемых международными организациями.Представляется, что одной из таких причин является многообразие специфических, существующих только в международных экономических организациях, процедур принятия указанных актов.
Анализ учредительных актов и практики международных экономических организаций позволяет утверждать, что процедуры принятия решений в таких организациях обладают следующими специфическими чертами:
1. Используется процедура взвешенного голосования;
2. Решения, принимаемые по ряду вопросов, обязательны;
3. На принятие решений оказывают влияние преимущественно экономически развитые государства;
4. Принятие решений консенсусом, большинством голосов и квалифицированным большинством голосов и сочетание этих методов в рамках одной организации;
5. Зависимость механизма принятия и степени обязательности
решений от целей и субъектного состава организации.
Учредительные документы международных экономических
организаций предусматривают следующие механизмы принятия решений:
1.
принятие решений консенсусом;2. принятие решений с использованием взвешенного голосования, например, в организациях системы Мирового Банка и в организациях по регулированию товарных рынков;
3. принятие решений с использованием голосования по принципу «одно государство - один голос»;
4. принятие решений специально уполномоченными чиновниками организации.
При этом, как правило, для принятия решений по различным вопросам указанные механизмы используются комплексно.
Проанализируем каждый из указанных механизмов.
Под процедурой «взвешенного голосования» принято понимать такой способ принятия решений, при котором голоса распределены между государствами неравномерно, а обладание государством-участником организации определенным количеством голосов зависит либо от его экономического вклада в организацию, либо от доли в общемировом экспорте (импорте) определенного товара, либо от иных факторов. На современном этапе развития института международных экономических организаций рассматриваемый механизм принятия решений приобрел особое значение. Легитимность этой процедуры уже не оспаривается, хотя это и было свойственно советской доктрине международного права. Более того, все большее число ученых признает прогрессивный характер такой процедуры и необходимость ее использования в ряде международных
экономических организаций. Так А.А. Моисеев указывает: «Имея дело с экономикой и финансами было бы нереалистично стремиться к системе голосования по принципу Устава ООН: «одна страна - один голос», не связанному со значением и удельным весом стран-членов в мировом хозяйстве»[126].
Процедура «взвешенного голосования» известна международному праву достаточно давно. Так, в частности указанная процедура применялась в одной из первых международных организаций - Центральной комиссии судоходства по Рейну, созданной решениями Венского конгресса 1814- 1815r.r.[127]
На современном этапе, применение «взвешенного голосования» наиболее характерно для международных финансовых организаций, в первую очередь организаций системы Мирового банка, и международных организаций по регулированию товарных рынков.
Как указывают Д. Карро и П. Жюйар, - «именно с Международного валютного фонда и Всемирного банка началась практика взвешенного подхода к государствам-членам в зависимости от их экономического и промышленного веса»[128]. Действительно процедура «взвешенного голосования» достаточно подробно регламентирована в учредительных актах МВФ И МБРР, такая же процедура предусмотрена и учредительными актами МФК, МАР, МАГИ. Согласно ст. 12 разделы 2; 5 Статей соглашения МВФ голосование в Совете управляющих МВФ осуществляется следующим образом: каждый управляющий имеет право подавать столько голосов, сколько было выделено назначившему его государству, при этом, каждое государство - член имеетдвести пятьдесят голосов и по одному дополнительному голосу на каждую часть своей квоты, эквивалентную ста тысячам единиц специальных прав заимствования, а решения принимаются большинством поданных голосов[129]. Согласно ст. 5 разделы 2; 3 Статей соглашения МБРР, решения в этой организации принимаются по процедуре, сходной, с действующей в МВФ, с тем отличием, что, каждый член имеет двести пятьдесят голосов, а также получает по одному дополнительному голосу за каждую имеющуюся у него акцию[130].
Существующее в настоящее время соотношение сил в указанных организациях, с одной стороны, предполагает возможность блокирования развивающимися странами определенных решений, выгодных тому или иному развитому государству, однако, в случае если развитые государства выступают совместно, они способны принять любой акт, отнесенный к компетенции организации, самостоятельно, без учета интересов развивающихся стран.
Несколько иная процедура, хотя и являющаяся, по сути, тем же «взвешенным голосованием», предусмотрена учредительными актами международных организаций по регулированию товарных рынков. И в ст. 10 Соглашения по какао 2001 года (как, впрочем, и более ранних соглашений по какао), которое является учредительным актом МОКК, и в ст. 13 Соглашения по кофе 2001 года[131], которое является учредительным актом МОК, закреплен сходный порядок распределения голосов между государствами участниками.
В соответствии с указанными нормами, голоса распределяютсяследующим образом, - поровну между государствами-экспортерами и государствами-импортерами, далее минимальное количество голосов у каждого государства, которое увеличивается в зависимости от доли государства в мировом экспорте (импорте) соответствующего продукта. При этом, прогрессивным элементом процедуры «взвешенного голосования» в указанных международных организациях по регулированию товарных рынков является ограничение максимального числа голосов, принадлежащих одному участнику. И в МОКК, и МОК число голосов одного члена не может быть более 400, что составляет 25% от общего числа голосов государств- членов этих организаций.
Использование рассматриваемого механизма принятия решений на современном этапе представляется оправданным, поскольку обеспечивает возможность более эффективного функционирования организации. Это происходит постольку, поскольку государства, наиболее активно участвующие в международных экономических отношениях определенного типа и в связи с этим, имеющие большее число голосов при голосовании в органах организации, могут в большей степени влиять на регулирование таких отношений. Кроме того, государства, доля участия которых в соответствующих отношениях незначительна, не должны блокировать принятие решений такими организациями.
Тем не менее, использование «взвешенного подхода», в ряде случаев приводит к негативным последствиям. Так, обладание США в МВФ квотой в 17,14% на практике предоставило возможность, которую США активно используют, влиять не только на экономическую, но и на политическую систему развивающихся государств.
Чаще учредительные документы ряда международных экономических организаций предусматривают принятие решений высшими органами таких организаций путем голосования, при котором каждое государство-член организации обладает равным количеством голосов. Подобным образом принимаются решения в ВТО, ОЭСР, ЮНИДО и других экономических
организациях. Негативные и позитивные стороны использования данного подхода при принятии решений следует рассматривать в контексте целей, функций и субъектного состава конкретной организации.
Так, например, использование данного подхода в деятельности ОЭСР обусловлено тем, что членами указанной организации являются в основном развитые государства, ставящие сходные экономические задачи, а так же тем, что согласно ст. 1 Конвенции о Создании ОЭСР от 14.12.1960г., учреждающей указанную организацию, она создана для достижения целей, являющихся скорее общеэкономическими, чем специальными. Поскольку государствами- участниками ОЭСР является достаточно небольшая группа развитых государств, каждое из которых оказывает значительное влияние на развитие международных экономических отношений, отсутствует необходимость в существовании процедуры принятия решений, которая позволила бы меньшинству развитых государств навязывать определенные решения развивающимся странам. Участниками ОЭСР являются всего 30 государств, но при этом, роль рассматриваемой организации в регулировании международных экономических отношений более чем высока. В той или иной степени, ОЭСР можно назвать организацией равных партнеров, причем такое равенство обусловлено сходной степенью экономического развития се членов.С другой стороны, использование принципа равного распределения голосов между государствами-участниками в ВТО представляется нам не в полной мере оправданным в связи со следующим. На сегодняшний день во Всемирной торговой организации 149 членов, среди которых есть как развитые государства, так и развивающиеся. Интересы указанных групп государств зачастую не совпадают, но при этом доля участия небольшой группы развитых государств в мировой торговле, регулирование и либерализация которой являются одними из основных задач ВТО, несоизмеримо выше. Так, согласно Статистического отчета ВТО за 2004г.[132],
доля в общемировом экспорте в 2003 году Европейского союза, США, Китая, Японии и Канады составила порядка 40% , а доля тех же государств и Европейского союза в общемировом импорте составила порядка 44,6%l3s.
Очевидно, что указанная группа развитых государств заинтересована в развитой организации и реализации ее целей в значительно большей степени, чем многочисленная группа развивающихся государств.
Более того, зачастую в ВТО блокируются определенные решения, которые могли бы способствовать развитию мировой торговли, только потому, что развитые государства не обладают количеством голосов, необходимым для их принятия. Как указал бывший Генеральный директор ВТО С. Паничпакди, выступая 10 марта 2005 года в Нью-Йорке перед членами Совета по международным отношениям: «Не все наши проблемы могут быть рассмотрены в рамках раунда в Дохе. Существуют проблемы с ... нашими, иногда неэффективными, методами принятия решений...»[133]. Представляется, что применение механизма распределения голосов, сходного с механизмом, который используется в международных организациях по регулированию товарных рынков, могло бы сделать деятельность ВТО более эффективной. В этом случае, количество голосов каждого члена ВТО зависело бы от доли его участия в мировой торговле и, таким образом, государства, в большей степени заинтересованные в ее регулировании, получили бы больше возможностей влиять на принятие конкретных решений. Следует заметить,что такое изменение процедуры принятия решений могло бы послужить только повышению эффективности функционирования ВТО, поскольку меры повышения эффективности процедуры принятия решений в ВТО, рекомендованные в докладе Консультативного комитета, а именно: введение обязанности для государств-участников направлять предварительное письменное мотивированное уведомление об отказе от принятия какого-либо решения консенсусом и другие, скорее всего не приведут к существенному улучшению ситуации[134]. Очевидно, что применение этих мер может привести к кратковременному эффекту, но не способно кардинально изменить ситуацию.
Процедуры принятия решений специально уполномоченными лицами международных организаций до настоящего времени не получили широкого распространения. Тем не менее, в ряде международных экономических организаций должностные лица принимают решения по достаточно важным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей организации.
Например, Т.Н. Нешатаева, анализируя деятельность ряда экономических организаций системы ООН, справедливо указывает, что такие организации «в вопросе правообразоваиия все более эволюционируют от сосредоточения правотворческой компетенции в высшем органе к передаче этих функций исполнительным или административным органам»[135].
Вне зависимости от того, какие органы МЭО наделены правом принятия решений, как правило, такие решения принимаются либо путем голосования, либо консенсусом. Очевидно, что второй из указанных способов является более прогрессивным, поскольку обеспечивает согласие всех государств-участников организации по рассматриваемому вопросу.
Принятие решений МЭО консенсусом получило достаточно широкое распространение в последние годы. Более того, в ВТО возник институт так называемого отрицательного консенсуса. Так, согласно ст. 16 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров в ВТО, доклад рабочей (третейской) группы может быть не утвержден только в случае, если все члены органа по разрешению споров возражают против его утверждения.
Тем не менее, в большинстве случаев в МЭО решения принимаются путем голосования. При этом, учредительные документы МЭО для принятия различных видов решений предусматривают либо единогласие, либо простое или квалифицированное большинство голосов. Каждый из названных методов имеет свои позитивные и негативные черты. Принятие решений консенсусом позволяет сократить время на их обсуждение, принимать решения пакетами, повысить моральную значимость таких решений. Однако, принятие решений консенсусом может быть существенно затруднено в случае принципиальных возражений одного либо небольшой группы государств. Такое государство может на какое-то время полностью заблокировать нормотворческую деятельность международной экономической организации. Подобная опасность остается достаточно реальной. Так, в докладе Консультативного Совета ВТО Генеральному Директору «Будущее ВТО», указано: «поскольку количество членов постоянно увеличивается (в настоящее время 148, возможно в будущем достигает 170 и более), становится все труднее и труднее внедрять меры, которые требуют принятия решений, даже если подавляющие большинство членов желают принятия таких решений. Требование о принятии решений консенсусом может привести к тому, что принятие решения будет заблокировано даже одним государством»[136] [137]. С другой стороны, принятие решений путем голосования позволяет решить обозначенную проблему и, более того, дает возможность организации более активно реализовывать нормотворческую функцию. Тем не менее, использование для принятия решений только процедуры голосования также не позволяет сделать этот процесс по-настоящему эффективным. Очевидно, что голосование по принципу простого большинства голосов для принятия важнейших решений недопустимо, поскольку создает опасность, что мнения значительной части государств- участников международной экономической организаций учтены не будут, что приведет на практике к невозможности в полной мере реализовать принятое решение. Использование же принципа квалифицированного большинства голосов при голосовании с одной стороны также сопряжено с возможностью не учитывать мнение значительной группы государств- членов, особенно если используется принцип взвешенного голосования, а с другой стороны, с возможностью этих государств заблокировать решение важное для большинства. Очевидно, что наиболее эффективным является применение в рамках одной организации для принятия различных по значимости решений всех указанных выше методов. Например, внесение изменений в учредительные документы организации путем консенсуса, принятие решений по принципиальным вопросам в сфере деятельности организации квалифицированным большинством голосов, а решений по процедурным вопросам простым большинством голосов. Таким образом, можно заключить, что использование в международных экономических организациях различных механизмов принятия решений обусловлено как спецификой регулируемых такими решениями отношений, так и большей по сравнению с иными организациями скоростью эволюции международных экономических организаций. Кроме того, можно предположить, что существует прямая взаимосвязь между эффективностью функционирования организации и тем, насколько распределение голосов между государствами в ее высших органах отражает реальную степень экономического влияния государств „а международные экономические отношения. Это объясняется тем, что уровень транспарентности организации, очевидно, зависит от такого распределения голосов, когда экономически мощное государство обладает, закрепленным в учредительном акте организации, правом влиять на правовое регулирование данной организации в большей степени, у него нет необходимости использовать неправовые рычаги экономического давления на более экономически слабые государства с целью обеспечения своих интересов. Следовательно, для организаций универсального характера, а также для организаций, субъектный состав которых неоднороден, и в которых представлены государства с различным уровнем экономического развития, наиболее эффективно использование механизма взвешенного голосования при принятии решений. В случае, когда организация является региональной либо межрегиональной и ее члены имеют примерно одинаковый уровень экономического развития, более эффективным является использование распределения голосов по принципу «одно государство - один голос». Тем не менее, следует заключить, что указанные выше механизмы, сами по себе менее эффективны, чем принятие решений консенсусом, а наибольшим правовым и политическим значением могли бы обладать акты такой международной экономической организации, в которой все решения принимаются исключительно указанным способом.