Создание механизма коллективной безопасности в рамках Лиги Наций

Поскольку основной целью создания Лиги Наций было обеспечение всеобщего мира и безопасности, в Статуте был перечислен ряд обязательств, налагаемых на ее членов, а также содержались санкции для: сдерживания агрессора; принудительного разрешения международных

споров и защиты государств-членов.

продемонстрируем ее взаимосвязь с другими статьями Статута Лиги.

Предписанные в статье 16 экономические санкции можно охарактеризовать как бойкот, подразумевавший прекращение торговых и финансовых отношений с государством-нарушителем Статута. Здесь интересна точка зрения Л. Оппенгейма, считавшего, что прекращение всех торговых и финансовых отношений подразумевало для каждого участвовавшего в санкциях члена Лиги две обязанности: 1) разорвать экономические связи с агрессором на правительственном уровне; 2) издать внутренний закон, «запрещавший всем находящимся на его территории лицам торговать или пересылать деньги как правительству государства- агрессора, так и частным лицам, находящимся на его территории».^[245] Практическая реализация данной точки зрения привела бы к участию в финансовом бойкоте граждан вообще всех государств, независимо от их членства в Лиге. Говоря об экономических санкциях, необходимо добавить, что, по мнению некоторых авторов, их применение против экономически развитых государств, стало бы тяжелым ударом как по мировой экономике, так и по экономике самого государства, применившего такие санкции.^[246] Отметим, что по мнению ряда авторов, применение экономических санкций являлось обязательным.^[247] При этом государство в каждом конкретном случае самостоятельно определяло предел применяемых им санкций. В завершение отметим, что экономические санкции применялись Лигой лишь однажды - в связи с абиссино-итальянским конфликтом 1935 - 1936 годов.^[248] Однако угроза их применения была достаточно эффективной мерой воздействия на нарушителей положений Статута.^[249]

К политическим санкциям относились: прекращение всех политических сношений на межгосударственном уровне; запрет личных отношений между гражданами применяющего санкции государства, и гражданами государства-агрессора.

Политической санкцией было также исключение из Лиги любого ее члена, виновного в нарушении предусмотренных Статутом обязательств. Примечательно, что Статут не устанавливал никаких ограничений для исключения из состава Лиги, то есть было достаточно нарушения любого обязательства.^[251] Решение об исключении выносилось голосами всех членов Совета. Можно сказать, что абзац 4 статьи 16, предусматривавший возможность исключения из состава Лиги, был единственной нормой Статута, носивший бесспорно карательный характер, т.к. в отличие от других санкций, имевших целью прекращение войны, либо обеспечение исполнения международных судебных решений, целью данной меры воздействия являлось наказание государства за его поведение.

Военные санкции носили факультативный характер^[252] и

выражались в возможности применения в отношении агрессора военных действий, репрессалий, а также блокады (в том числе и мирной). Исходя из текста абзаца 2 статьи 16, можно прийти к выводу, что только Совет был вправе внести на рассмотрение членов Лиги предложение о применении военных санкций. Отметим, что решение в данном случае должно было быть принято единогласно всеми членами Совета, за исключением голосов сторон спора (ст.5). Содержавшееся в статье 16 словосочетание «Совет обязан предложить...» указывало на то, что Совет мог давать лишь рекомендации относительно средств осуществления военных санкций. Вопрос о том применять ли указанные санкции в конкретном случае или нет, решался каждым членом Лиги самостоятельно.

С применением военных санкций тесно связано право свободного прохода через территорию государства-члена Лиги союзных сил с целью защиты обязательств Лиги (абз.4 ст.16).

Таким образом, в Статуте Лиги Наций впервые в истории нашли закрепление меры принудительного характера, направленные на защиту норм международного права.^[254]

Условия применения санкций подробно прописаны в самой статье 16 и касаются нарушений обязательств, предусмотренных статьями 12, 13 и 15, способных впоследствии привести к войне.^[255] Изучив более внимательно Статут, можно прийти к выводу, что основания для применения санкций, как в отношении членов Лиги, так и в отношении третьих государств предусмотрены также в статьях 10, 11 и 17. Таким образом, «подтверждается выбор Лигой Наций концепции коллективной безопасности, подкрепленной набором санкций».^[256] Однако имела ли Лига реальную возможность для осуществления эффективного воздействия на агрессора? Для ответа на этот вопрос, потребуется провести юридический анализ положений как статьи 16, так и других статей Статута.

Из текста статьи 16 понятно, что применение санкций напрямую зависело от наличия следующих обстоятельств: 1) война, которая прямо или косвенно затрагивала интересы государства-члена Лиги; 2) война, начавшаяся в нарушение положений статей 12, 13 или 15.

Выделение этих условий связано с тем, что Статут закрепил неизвестное для международного права того времени деление войн на «допустимые» и «недопустимые». Следовательно, применение санкций допускалось лишь в отношении так называемых «недопустимых войн».

На первый взгляд может показаться, что в статье 16 содержится исчерпывающее определение агрессора. Однако на практике было невозможно однозначно определить, какая из сторон конфликта первой начала войну. Исправить сложившееся положение дел должен был Женевский протокол 1924 года, содержавший ряд признаков, характерных для государства-агрессора. Однако, этот протокол так и не вступил в силу. Таким образом, вопрос о том, кто был вправе определять агрессора носил сугубо политический характер, поскольку неточная формулировка статьи 16 позволяла каждому государству самостоятельно решать, являлся ли тот или иной акт агрессией, а государство, его совершившее - агрессором. Следовательно, ни одно государство не было обязано принимать участия в санкциях, а также, теоретически, могло в любой момент приостановить их выполнение, ссылаясь на отсутствие в действиях спорящей стороны акта агрессии. Все вышесказанное позволяет прийти к выводу, что применение санкций, которое изначально рассматривалось как средство эффективной защиты международного мира и безопасности, на практике зависело исключительно от политических интересов любого члена Лиги, который мог как приостановить выполнение санкций, так и наоборот, использовать их в качестве средства нападения на ненавистное ему государство. Таким образом, предусмотренные статьей 16 санкции явились лишь рекомендацией, и каждое государство было свободно в своем выборе, применять их в конкретном случае или нет.

На опасность сложившейся ситуации указывало и то, что уже на II Ассамблее была принята резолюция, наделявшая Совет правомочиями по выявлению фактов нарушения Статута, то есть правом определения агрессора. Однако такое положение дел нельзя считать удовлетворительным, поскольку по своей сути Совет также являлся политическим органом, представлявшим лишь интересы великих держав. К тому же неудачная процедура голосования, требовавшая единогласного принятия решения по признанию того или иного государства агрессором, также была серьезной преградой на пути эффективного применения санкций.

Говоря о сложностях, связанных с практическим применением санкций, необходимо обратить внимание на факт новизны этого института в международном праве, что породило в свою очередь целый ряд вопросов. В частности, распространялись ли санкции на так называемые «действия,

- 1930. - №5. - С.3-13.

способные привести к войне»? Допустимы ли санкции в случае применения одним государством военных репрессалий в отношении другого? Применялись ли санкции в отношении «превентивных» войн или провокаций?^[257] Ответы на эти вопросы имели бы не только теоретическое, но и практическое значение. Так, например, в Статуте ничего не говорилось о репрессалиях, однако исходя из смысла данного документа, можно предположить, что в соответствии со статьями 11 и 12, военные репрессалии были запрещены по двум причинам: 1) они должны рассматриваться в качестве угрозы войны; 2) допустимость применения военных репрессалий могла привести к возможности обойти запрет на ведение войны, объявив репрессалиями любой акт агрессии.

Что же касается вопроса применения санкций в качестве ответа на совершенную в отношении члена Лиги провокацию, то ответ на него заключается в реакции со стороны пострадавшего государства или любого другого члена Лиги. Так, если в соответствии со статьей 11, внимание Лиги было обращено на провокационные действия, как на обстоятельство, угрожающее всеобщему миру, а совершившее провокацию государство было признано агрессором, можно предположить применение в данном случае санкций. Вместе с тем существовала опасность признания нарушителями Статута обеих сторон спора. Однако на практике статья 16 ни разу не применялась в отношении провокационных действий, поэтому говорить о возможности или невозможности использования санкций в данном случае можно лишь в теории.

Отсутствие в Статуте точного определения агрессора не позволяло дать однозначного ответа на вопрос о допустимости применения санкций в случаях ведения «превентивной» войны.

Статут сохранял право «дружественным образом» обратить внимание Лиги на такое обстоятельство (ст. 11).

Рассмотрев предусмотренные в Статуте виды санкций, а также разобрав различные вопросы, связанные с определением агрессора и порядком назначения санкций, проведем анализ положений статьи 16 со статьями 10, 11 и 17 Статута.

Для начала рассмотрим статью 17, регулирующую отношения Лиги с третьими государствами. Согласно этой статье в случае возникновения спора, стороной которого было третье государство, последнее приглашалось подчиниться обязательствам, лежащим на членах Лиги на условиях, признанных Советом справедливыми. В случае принятия такого предложения, применялись статьи 12-16 «с соблюдением изменений, сочтенных Советом необходимыми». Если же третье государство отказывалось от приглашения, в отношении него должны были применяться санкции, предусмотренные статьей 16.

Из сказанного ясно, что в случае возникновения спора между членом Лиги и третьим государством, последнее находилось в заведомо неравном положении, т.к. статья 17 обходила молчанием возможность применения санкций в отношении члена Лиги, начавшего военные действия против третьего государства, согласившегося подчиниться положениям Статута.^[258] При этом практика показала, что если член Лиги совершал акт агрессии в отношении третьего государства, не пригласив последнего подчиниться положениям Статута, либо если агрессия совершалась в отношении государства, согласившегося с обязательствами Лиги, то последняя не применяла санкции в отношении агрессора.^[259] К тому же только государства-члены могли обратить внимание Лиги на обстоятельства, угрожавшие миру и безопасности (ст. 11). Следовательно, если агрессором был член Лиги, то третье государство не могло

апеллировать к международной организации, а последняя не имела права самостоятельно вмешиваться конфликт.^[260]

Отметим, что поскольку применение санкций в отношении третьего государства считалось правомерным при его отказе подчиниться положениям Статута, а также при начале агрессии в отношении члена Лиги, то вмешательство организации в данном случае рассматривалось как вмешательство третьего государства, связанного договором о взаимопомощи с одной из сторон конфликта. Однако вмешательство Лиги в конфликт, сторонами которого были лишь третьи государства, расценивалось с точки зрения международного права как интервенция.

В соответствии со статьей 10 члены Лиги были обязаны уважать и защищать от внешней агрессии территориальную целостность и политическую независимость друг друга. В случае агрессии или ее угрозы, Совет определял меры, способные обеспечить эффективное выполнение указанного выше обязательства. Таким образом, статья 10 представляла собой определенные коллективные гарантии по защите территориальной целостности и политической независимости всех членов Лиги и, следовательно, в ней присутствовало положение, указывающее на возможность применения санкций. При рассмотрении данной статьи необходимо обратить внимание на тот факт, что защита территориальной целостности и политической независимости гарантировалась только в случае внешней агрессии и не распространялась, например, на сепарационные стремления, происходившие внутри государства.^[261] Поскольку статья 10 содержала абсолютный запрет на использование агрессии в отношении члена Лиги, можно согласиться с мнением Й. Кунца, согласно которому в ней содержался запрет на признание любых

территориальных изменений, произошедших путем внешней агрессии.^[262] Следовательно, можно предположить, что защита, предусмотренная данной статьей, распространялась только на территориальные изменения, произошедшие военным, но не мирным путем. Главным недостатком рассматриваемой статьи была ее процессуальная неопределенность. В связи с этим в международном праве того времени сложилось две точки зрения, касавшиеся применения санкций за нарушение ее положений. Одни авторы полагали, что применение санкций при нарушении статьи 10 допустимо только в случае ведения противоправных войн (в нарушение статей 12, 13 или 15).^[263] Другие же, напротив, считали, что санкции были необходимы как в случаях, когда агрессор отказывался подчиниться решениям третейского суда или Совета Лиги, так и при ведении «допустимых» войн, иначе статья 10 становилась как бы «ненужной».^[264] Еще один момент, затруднявший применение данной статьи на практике заключался в том, что Совет определял меры, направленные на защиту территориальной целостности и политической независимости члена Лиги от внешней агрессии. Таким образом, было непонятно, в каких случаях инициатива принятия санкций принадлежала Совету, и должны были применяться положения статей 10 и 11, а когда члены Лиги самостоятельно определяли целесообразность применения санкций, в соответствии со статьей 16.

На наш взгляд в статье 10 речь шла о коллективных гарантиях, а поскольку положения Статута противоречивы, то по сути было все равно, шла ли речь о том, что такие гарантии обязывали членов Лиги к совместной помощи, или подразумевалось, что обязанность предоставления гарантий не являлась совместной.^[265] Предписание статьи 10, наделявшее Совет, а не отдельных членов Лиги, правом выбирать средства осуществления гарантий, полностью соответствовало

положениям статьи 11 и абзацу 4 статьи 13, где инициатива принятия мер также принадлежала Совету. При этом, исходя из положений статьи 16, члены Лиги не были юридически связаны с предложенным Советом определением агрессора и, следовательно, принимали участие в санкциях, если считали, что существует необходимость представления гарантий, предусмотренных в статье 10.

Изучив статью 11, можно прийти к выводу, что в ней закреплена основная обязанность Лиги Наций по поддержанию всеобщего мира. Следовательно, данная статья предоставляла Лиге право на вмешательство в любой конфликт, независимо от того, являлись ли сторонами члены международной организации или нет.^[266]

Исходя из смысла Статута, положения статьи 11 должны были применяться в случае любой войны, независимо от того, была ли она «допустимой» или нет, а также независимо от участия в ней членов Лиги. Следовательно, Совет мог не просто вмешиваться в любой конфликт, но и не был обязан дожидаться начала военных действий, поскольку в соответствии со статьей 11, он обладал правом вмешательства и в случае угрозы войны. Парадокс применения данной статьи заключался в следующем: с одной стороны, в ней содержались более широкие основания для применения санкций, чем условия статей 10, 16 и 17, а с другой - применение военных санкций было недопустимым, исходя из смысла статьи 1 1.^[267] Вместо этого целесообразнее было бы предпринимать в отношении агрессора экономические санкции.^[268]

Основным недостатком данной статьи было то, что она обходила молчанием такой важный вопрос, как определение органа Лиги, наделенного правом предпринимать меры по урегулированию конфликта. Вместо этого она говорила о Лиге в целом. На наш взгляд, логично было бы предположить, что данная обязанность возлагалась на Совет, т.к. многочисленный состав Ассамблеи и требование единогласного принятия решений, не могли способствовать принятию эффективных мер воздействия на агрессора.^[269] Таким образом, применение санкций за нарушение положений статьи 11 было возможно только после вынесения Советом соответствующего заключения. Следовательно, члены Лиги не имели права применять индивидуальные меры воздействия на агрессора до тех пор, пока Совет не уполномочил бы их на это. К тому же применение санкций было допустимо только при нарушении положений абзаца 1 статьи 11, но не абзаца 2, в соответствии с которым Лига должна была осуществлять лишь посредническую деятельность.^[270]

Завершая рассмотрение данного параграфа, отметим, что на практике применение Лигой механизма санкций было довольно бесславным - санкции применялись лишь несколько раз и не возымели должного эффекта.^[271] Вместе с тем, необходимо напомнить, что в первые годы существования Лиги угроза применения санкций была достаточно сильна, что способствовало сохранению международного мира и стабилизации политической обстановки.^[272]

Подробно рассмотрев основные положения, закрепленные в статье 16 Статута, можно прийти к выводу, что создание института санкций стало радикальным нововведением в международном праве того времени и могло бы послужить законным основанием для воздействия на агрессора. Тем самым, по мнению Л. Оппенгейма, отрицалась возможность уклонения от ответственности физических лиц, выступавших от имени государства, а также возможность безнаказанного применения

репрессалий.^[273] По мнению В. Шюкинга и Х. Веберга, в Статуте Лиги нашел закрепление такой принцип сотрудничества государств, как «один за всех и все за одного», неизвестный ранее международному праву.^[274]

Вместе с тем несовершенство статьи 16 привело к невыполнению ее постановлений и, как следствие, к ослаблению системы коллективной безопасности.^[275] Отметим, что в Статуте существовало несколько недостатков, преодоление которых позволило бы создать в рамках Лиги более эффективную систему коллективной безопасности. Прежде всего в статье 16 указывалось, что каждый член Лиги одновременно имел право и был обязан самостоятельно решать, существовало ли в данном случае нарушение Статута или нет.^[276] К тому же принятие Лигой санкций сопровождалось рядом оговорок либо отказом от их применения со стороны отдельных государств.^[277] На наш взгляд такое положение дел являлось прямым нарушением духа Статута и санкции должны были применяться ipso facto единственно в том случае, когда государство, в отношении которого был предпринят акт агрессии, рассматривало данный факт, как состояние войны, без каких-либо оговорок. К тому же можно было бы придать обязательную силу для вынесенных Советом решений, изменив пункты 7 статьи 15 Статута. В таком случае применение санкций могло бы иметь юридическое обоснование и не зависело бы от интересов отдельных членов Лиги. Еще один момент, затруднявший практическое применение санкций, был связан с необходимостью единогласного принятия решений, что позволяло любому государству заблокировать резолюцию о применении санкции. Наконец, если бы были внесены изменения в статью 11, наделявшие Лигу правом самостоятельной инициативы в разрешении конфликтов, то возможно тогда бы данная организация стала гарантом международного мира, обладавшим действительно эффективным механизмом санкций.

Отметим также, что главной же ошибкой Лиги было стремление осуществлять только посредническую деятельность путем ведения переговоров, а также отсутствие в распоряжении международной организации вооруженных сил приводило к невозможности предотвращения актов агрессии. Еще более негативно на авторитете Лиги сказывалась деятельность держав Антанты, которые зачастую не считали себя связанными положениями ее Статута.^[278]

Неудачи Лиги в области применения санкций в отношении Италии и неприменение их против Японии, привели к ослаблению системы коллективной безопасности. С одной стороны, санкции из средства поддержания мира, стали рассматриваться государствами как источник опасности быть втянутыми в военный конфликт. С другой же стороны, невыполнение постановлений статьи 16 наводило на мысль о необязательности применения санкций. После начала второй мировой войны все виды санкций носили факультативный характер, и члены Лиги были свободны в выборе мер воздействия на агрессора.

Сопоставляя Статут Лиги Наций с Уставом ООН, мы приходим к выводу, что составители Устава ООН в полной мере учли опыт Лиги по созданию системы коллективной безопасности, а также ее ошибки.^[279] Вместе с тем проблема международной коллективной безопасности сегодня также актуальна, как и век назад. Не вызывает сомнений тот факт, что поддержание международного мира невозможно без координирующей роли ООН, для чего необходимо адаптировать Совет Безопасности к современным условиям. Об этом свидетельствуют и дискуссии о реформе ООН, которые ведутся уже не один год. На наш взгляд, предложенный в Уставе ООН механизм поддержания мира достаточно сбалансированный и не нуждается в кардинальных изменениях. В предыдущем параграфе уже было сказано о необходимости активизации деятельности Военноштабного комитета и наделении его реальными полномочиями. Это позволило бы реализовать потенциал Совета Безопасности в полной мере, а также могло бы стать сдерживающим фактором для нарушения норм международного права со стороны отдельных государств и их блоков. К тому же решение проблем борьбы с терроризмом, нераспространения оружия массового поражения и ограничения вооружений могло бы стать более эффективным, если бы дипломатическая работа, проводимая в рамках Совета Безопасности, была бы поддержана наличием сил быстрого реагирования и принуждения к миру.

2.3.