<<
>>

Система мандатов Лиги Наций

После окончания Первой мировой войны остро встал вопрос о судьбе германских колоний в Африке и в Тихом океане, а также незаселенных турками территорий Османской империи. Сложность указанного вопроса состояла в том, что, с одной стороны, уже с 1915 года державами Антанты был подписан ряд тайных соглашений, определявших судьбу этих территорий.[350] Следовательно, сложно представить, отказ держав Антанты от своих колониальных притязаний, подтвержденных тайными договорами.

С другой же стороны все большее признание получала идея решения колониального вопроса с помощью международного контроля над колониями, основанного на праве народов на самоопределение. Столкновение этих противоречивых интересов привело к поиску новых путей для решения данного вопроса и к созданию в рамках Лиги Наций системы мандатов.

Как известно, В. Вильсон был противником колониальных аннексий и выступал на Парижской мирной конференции за интернационализацию колоний, защиту интересов туземного населения, соблюдение принципа «открытых дверей», исключение аннексии и установление действенного международного контроля над деятельностью мандатария со стороны Лиги Наций.[351] В отличие от В. Вильсона, представители Великобритании, Франции и Японии выступали за прямую аннексию указанных выше территорий, в соответствии с тайными договорами 1915-1917 годов. Таким образом, Парижская мирная конференция столкнулась с необходимостью поиска компромисса которым стал представленный 30 января 1919 года Советом Десяти план по управлению бывшими германскими и турецкими колониями на основе выдаваемых Лигой Наций мандатов. Впоследствии этот план, с существенными изменениями, был включен в статью 22 Статута.[352]

Из статьи 22 следует, что мандаты должны были выдаваться от имени Лиги Наций. На практике же Верховный совет Антанты, 7 мая 1919 года окончательно утвердил раздел германских колоний.[353] Распределение территорий бывшей Османской империи происходило на конференции в Сан-Ремо 19-26 марта 1920 года.

Только после этого формальное утверждение мандатов было проведено Советом Лиги.[354]

Характеризуя систему мандатов, отметим, что в науке международного права существуют различные подходы к ее правовой оценке. Так, большинство советских ученых считает, что она явилась узаконением аннексии бывших колоний и зависимых территорий, и не внесла значительных перемен в колониальную политику великих держав.[355] Многие западные ученые, придерживаются иной точки зрения, полагая, что система мандатов стала новым явлением в международной жизни, кардинально изменившим колониальные отношения и ставшим основой для развития права народов на самоопределение.[356] Для того чтобы понять, какая из предложенных точек зрения является более обоснованной, дадим краткую характеристику системы мандатов.

Итак, система мандатов представляла собой внешнее управление территориями на основании выданного Лигой Наций специального разрешения - мандата, содержащего, определенные условия,

направленные на ограничение действий управляющего государства и на защиту интересов коренного населения.[357] В зависимости от различных условий, Статут выделял 3 группы мандатов - А, В и С.[358] При этом не существовало общего типового мандата для той или иной группы, и для каждого случая разрабатывался отдельный мандат.

Мандаты группы А были переданы на управление государствами Арабского Востока.[359] Исходя из положений статьи 22, можно прийти к выводу, что страны, на которые распространялись положения мандатов данной группы, обладали определенным суверенитетом, поскольку законодательная, исполнительная и судебная власть должны были осуществляться местным правительством (но под руководством и контролем верховного комиссара, назначаемого мандатарием).[360] Государство-мандатарий должно было соблюдать в отношении этих территорий положения конвенций, запрещавших работорговлю, торговлю оружием и наркотическими средствами, обеспечивать свободу торговли и транзита, судоходства и авиационных перевозок, почтовых и телеграфных сообщений.

На территориях, отнесенных к мандатам группы А, должны были соблюдаться полная свобода совести и вероисповедания, в том числе на мандатария была возложена обязанность обеспечения доступа к святым местам. Все внешние сношения от имени указанных территорий осуществлялись исключительно мандатарием, который также выдавал экзекватуру консулам, назначаемым на территорию подмандатных стран, и оказывал дипломатическое и консульское покровительство находящимся за границей гражданам управляемых территорий. Органы государственной власти данных территорий имели право заключать лишь таможенные договоры с соседями, и то после одобрения этих договоров мандатарием.[361]

Для поддержания порядка и защиты страны допускалось создание вооруженных сил из местного населения. При этом управление ими ставилось под контроль мандатария, который также был вправе иметь свои войска на управляемой территории с целью ее защиты. Однако управляемое государство не было обязано участвовать в войнах мандатария. В статье 22 Статута не содержалось прямого запрета на набор войск из местного населения территорий, управлявшихся мандатами группы А, в то время как такой запрет существовал в отношении мандатов группы В и С. Поскольку по условиям мандатов группы А, мандатарий имел право держать на управляемой территории свои войска, а также пользоваться портами и дорогами для их перемещения, то такие территории нельзя рассматривать как нейтрализованные.

Таким образом, территории, управляемые мандатами группы А, представляли собой новый способ зависимости одного государства от другого. На это указывало и то, что статья 22 ничего не говорила о длительности переходного этапа, необходимого для создания на указанных территориях системы самоуправления, тем самым оставляя за мандатарием право самостоятельного определения этого срока. Внешне положение подмандатных территорий группы А походило на положение территорий, находившихся под протекторатом, но с правовой точки зрения они имели существенные отличия от последних.

Первым таким отличием была цель установления мандата - стремление к достижению данной территорией способности к самостоятельному управлению. Второе отличие - ограничение права мандатария на вмешательство во внешнюю и внутреннюю политику управляемого государства положениями конкретного мандата. Третье отличие - международный контроль со стороны Лиги, в то время как государство, осуществлявшее протекторат не было обязано ни перед кем отчитываться за свою деятельность.[362]

Мандаты группы В выдавались на управление рядом африканских стран.[363] В соответствии со статьей 22 Статута, самостоятельное управление этими территориями со стороны представителей коренного населения считалось невозможным и поручалось государству-мандатарию. При управлении указанными территориями, мандатарий был обязан соблюдать ряд условий, не допускавших такие злоупотребления, как работорговля, торговля оружием или алкоголем, а также использование принудительного труда. На территориях, управляемых мандатами группы В, предусматривалось обеспечение равных условий торговли и предпринимательства для всех членов Лиги. Однако за мандатарием сохранялось исключительное право создания на указанных территориях монополий фискального характера.[364]

При управлении указанными территориями, государствомандатарий было обязано обеспечивать коренному населению свободу совести и вероисповедания, за исключением ограничений, связанных с необходимостью «поддержания общественного порядка и добрых нравов». Кроме того, статья 22 запрещала возводить военные или морские базы на управляемых территориях, а также обучать коренное население военному делу. Следовательно, данные территории являлись нейтрализованными.

Поскольку в статье 22 ничего не говорилось о временном характере мандатов группы В, то за государством-мандатарием закреплялось право управлять данной территорией как своей собственной (но с соблюдением ряда ограничений, установленных мандатом). Исходя из положений статьи 22 можно прийти к выводу, что территории, управляемые мандатами группы В, не имели собственного суверенитета, поскольку вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти принадлежала мандатарию.

Единственным отличием от аннексии этих территорий было отсутствие у коренного населения гражданства государства-мандатария, а также требование обеспечения принципа равных возможностей в торговле для всех членов Лиги Наций.

К мандатам группы С относились южноафриканские территории и бывшие германские колонии в Тихом Океане. Несмотря на то, что согласно статье 22, эти территории должны были управляться мандатарием как интегрированная часть его территории, их нельзя отождествлять с колониями. К основным отличиям данных территорий относятся: 1) обязательство мандатария гарантировать запрет работорговли и использования принудительного труда;[365] 2) отсутствие гражданства у населения указанных территорий; 3) представление мандатарием ежегодных отчетов о своей деятельности Постоянной мандатной комиссии Лиги; 4) контроль над торговлей оружием на этих территориях; 5) признание данных территорий нейтрализованными.

При этом следующие признаки указывали на то, что мандаты группы С фактически узаконивали аннексию указанных выше территорий:

1) бессрочный характер мандатов и отсутствие в Статуте возможности превращения мандатов группы С в мандаты группы В или А; 2) фактическое нахождение указанных территорий под суверенитетом государства-мандатария; 3) нераспространение принципа «открытых дверей» в торговле на данные территории.

Одним из существенных отличий системы мандатов от иных форм колониального правления была система международного контроля со стороны Лиги Наций. В статье 22 закреплялась обязанность мандатария предоставлять Совету ежегодный доклад о положении дел на вверенных ему территориях. В этой же статье предусматривалось создание Постоянной мандатной комиссии (далее - ПМК), которая принимала и рассматривала доклады мандатариев, а также давала Совету свои заключения по вопросам выполнения мандатов. Таким образом, единственным органом Лиги, имевшим право принимать окончательные решения, а также проверять выполнение условий мандатов, был Совет.[366]

Поскольку создание ПМК рассматривалось как гарантия против злоупотребления мандатариями своей властью, скажем несколько слов о ее структуре.

Первоначально ПМК состояла из 9 членов, избираемых в личном качестве, а к 1927 году их число было доведено до 11 человек. Заседания ПМК должны были проходить не реже одного раза в год, однако могли созываться внеочередные сессии. Повестка дня для каждой ежегодной сессии подготавливалась Секретариатом Лиги. ПМК могла дополнить ее любым вопросом, за принятие которого проголосовало 2/3 членов Комиссии. Все остальные решения принимались простым большинством голосов. Заседаниями ПМК руководили председатель и его заместитель.[367] В обязанности ПМК входило рассмотрение, обсуждение и проверка докладов, предоставляемых государствами-мандатариями, после чего эти доклады передавались в Совет Лиги.[368]

На первый взгляд простая и понятная процедура деятельности ПМК имела ряд недостатков, наиболее существенным из которых было то, что

статья 22 Статута не предоставляла права колониальным народам иметь личного представителя в составе ПМК при обсуждении докладов. Вместе с тем определенной гарантией защиты прав народов, проживавших на управляемых территориях, должно было стать предоставление последним в 1923 году права на подачу петиций. Согласно правилам, петиции направлялись в ПМК только через правительство государства-мандатария, которое сопровождало ее своим заключением. Официальные издания Лиги позиционировали это требование не как ограничение права на подачу петиций, а как предоставляемую ПМК возможность одновременно ознакомиться не только с мнением коренного населения, но и с позицией государства-мандатария.[369] Вопрос о приемлемости петиций решался председателем ПМК. Направляемые в Комиссию петиции отклонялись, если они: 1) противоречили принципам Статута Лиги Наций или условиям мандатов; 2) были анонимными; 3) повторяли факты, уже сообщенные мандатарием ПМК и не содержали ранее неизвестных Комиссии новых фактов.[370] Таким образом, практически любая петиция могла быть отклонена, как не соответствующая одному из перечисленных условий.

Еще одним недостатком в деятельности ПМК было отсутствие у нее права на месте производить обследование положения дел. Таким образом, ПМК была обязана опираться только на доклады государств-мандатариев и на петиции, сопровождаемые их заключениями, не имея возможности самостоятельно оценить сложившуюся ситуацию.

В заключение отметим, что система мандатов была новым для своего времени явлением, впоследствии став прообразом системы опеки ООН.[371] В науке международного права первой половины ХХ века не существовало однозначного мнения о сущности системы мандатов. Ряд европейских и североамериканских ученых считали ее прогрессивным

шагом развития мирового сообщества, представлявшим собой своего рода помощь народам, еще не способным к самостоятельному управлению.[372] В подтверждение этой точки зрения обычно приводились следующие аргументы:

1) государство-мандатарий не приобретало права собственности на управляемую территорию и не могло без согласия Совета Лиги аннексировать ее или уступить другому государству ;[373]

2) международный контроль за соблюдением условий мандатов со стороны Совета и ПМК, а также возможность обращения к третейскому суду;

3) признание нейтралитета над управляемыми территориями;

4) обязанность мандатария проводить на вверенных ему территориях политику «открытых дверей» для торговли всех членов

Лиги;[374]

5) возложение на мандатария обязанности по гарантированию коренному населению управляемых территорий свободы совести и вероисповедания;

6) закрепление в мандатах запрета на работорговлю, торговлю оружием и алкоголем, запрет на привлечение коренного населения к принудительному труду;

7) отсутствие у коренного населения управляемых территорий гражданства государства-мандатария;

8) признание за жителями таких территорий права на подачу петиций на действия мандатария в Лигу Наций.[375]

Подробное изучение механизма международной защиты прав коренного населения, а также практическая деятельность государств- мандатариев на вверенных им территориях, позволили многим

отечественным ученым прийти к выводу, что система мандатов явилась новым обоснованием колониальной политики «великих» держав.[376] Перечислим основные аргументы, предлагаемые представителями отечественной науки международного права:

1) В соответствии со статьей 22, право выбора мандатария принадлежало Лиге, но на практике мандаты были распределены Верховным советом Антанты еще до вступления Статута в силу и лишь впоследствии получили формальное утверждение Советом.

2) Фактическая аннексия территорий, управляемых мандатами группы С, поскольку на них не распространялись запрет аннексии[377] и обязанность проведения политики «открытых дверей» для членов Лиги.

3) Контроль со стороны Лиги был малоэффективным, т.к. последняя не обладала правом вмешательства в дела мандатария. К тому же ни Ассамблея, ни ПМК не имели права выносить решения, обязательные к исполнению. Только Совет, большинство членов которого обладали мандатами на управление указанными выше территориями, мог осуществлять действенный контроль за деятельностью мандатария.[378] К тому же при рассмотрении ежегодного доклада государства-мандатария, не допускалось присутствие представителей управляемых территорий.

4) Отечественные ученые также указывают на неэффективность механизма подачи петиций коренным населением, поскольку петиции должны были первоначально поступать к мандатарию, который и передавал их вместе со своими заключениями в ПМК. При этом требования к содержанию петиций позволяли отклонить практически любую из них.

5) Предусмотренные статьей 22 гарантии прав коренного населения и защита последнего от злоупотреблений со стороны мандатария также не были новеллой в международном праве того времени.[379] К тому же существовавшие в статье 22 оговорки фактически сводили эти гарантии к нулю.[380]

6) Отрицательным было и то, что коренное население автоматически не приобретало гражданства государства-мандатария.[381] Таким образом, фактически находясь под суверенитетом мандатария, коренное население управляемых территорий не могло рассчитывать на преимущества, установленные законодательством этого государства для собственных граждан.[382]

Изучив аргументы обеих сторон, можно прийти к выводу, что система мандатов стала новым явлением в колониальной практике государств, поэтому, было бы неверно отождествлять подмандатные территории с колониями.[383] В отличие от колоний, где метрополия являлась суверенной по «праву завоевания» и не была обязана отчитываться за свои действия, использование системы мандатов подразумевало отсутствие у мандатария права собственности на управляемые территории. Следовательно, мандатарий не имел права аннексировать данные территории, продавать или обменивать их, а также не приобретал права собственности на находившееся на них имущество. Поэтому, несмотря на отсутствие в Статуте упоминания о временном характере выдаваемых мандатов, можно прийти к выводу, что изначально предполагался срочный характер управляющей власти. К тому же на колонии не распространялись специальные условия, предусмотренные мандатами. Еще одним отличием подмандатных территорий от колоний было то, что все действия управляющих властей должны были находиться под постоянным контролем Лиги Наций. Как следствие, была установлена определенная форма отчетности для государств-мандатариев, а также создан специальный орган, контролировавший их деятельность. При этом система мандатов не смогла создать эффективного международного управления посредством Лиги Наций, предоставив его отдельным государствам и закрепив за ними право самостоятельно устанавливать условия мандатов. Даже тот факт, что эти условия должны были утверждаться Советом, не менял сути дела, поскольку господствующее положение в нем принадлежало державам-мандатариям. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что возможность публичного обсуждения и критики политики великих держав в управлении указанными выше территориями, позволяла заложить определенные подвижки в реформировании колониального вопроса.[384]

В завершение отметим, принятие Устава ООН, привело к преобразованию системы мандатов в систему опеки, имевшей, как схожие с системой мандатов черты, так и существенные отличия. Так, в Уставе ООН данным вопросам посвящены 3 главы, где подробно урегулированы различные аспекты управления опекаемыми территориями.[385] В отличие от Статута Лиги, где отсутствовали конкретные задачи в отношении управляемых территорий, в Уставе ООН перечислены основные задачи системы опеки (ст.76). К тому же Устав ООН ввел понятие «непосредственно заинтересованное государство», которое и определяло субъектов соглашения об опеке (ст.79, ч.1 ст.77). Согласно статье 22 Статута Лиги, выделялось 3 группы мандатов, при этом применение системы мандатов по своей сути было принудительным, поскольку эта

система распространялась лишь на бывшие колонии Германии и Османской империи. Разработанная в рамках ООН система опеки не знала такого дискриминационного деления, и применялась лишь к тем территориям, которые государства-члены ООН согласились включить в эту систему (ст.75). Таким образом, Устав ООН не содержит положений, принуждающих к включению в систему опеки ту или иную территорию. Отличием системы опеки от системы мандатов было также и в том, что Устав ООН установил 3 вида опеки.[386] Преимуществом созданной в рамках ООН системы опеки было и то, что в Уставе ООН ясно закреплена цель опеки - достижение самоуправления и независимости, а также содержатся более широкие требования по защите прав и свобод коренного населения подопечных территорий (ст.76). В Статуте Лиги, за мандатарием был закреплен лишь небольшой круг обязанностей в отношении населения управляемых территорий (ст.22).

Несмотря на существенные отличия, система мандатов и система опеки имели ряд схожих черт. Например, и в том, и в другом случае управление осуществлялось от имени международной организации, перед которой управляющая власть отчитывалась за свою деятельность. И Статут Лиги Наций, и Устав ООН не закрепляли абсолютного требования по рассмотрению опекаемых территорий в качестве нейтрализованных. Оба документа обходили молчанием вопросы, касавшиеся гражданства коренного населения, суверенитета управляемых территорий и режима государственного имущества этих территорий.[387] Граждане управляемых территорий не имели права участвовать в выборах верховных органов власти как государства-мандатария, так и государства-опекуна. Общим является и отсутствие у коренного населения права представительства при рассмотрении вопросов, касавшихся управления подопечными территориями. К тому же оба документа обходят молчанием вопрос о

праве представителей коренного населения присутствовать при решении вопросов об утверждении системы мандатов (опеки).

В Статуте Лиги не был предусмотрен срок, на который выдавались мандаты. Устав ООН также не содержит срока, по прошествии которого требовалось пересмотреть договоры об опеке. Оба документа содержат обязанность управляющей власти проводить на подопечных территориях политику открытых дверей для всех членов Лиги Наций и ООН.[388]

И Статут Лиги Наций, и Устав ООН предусматривают создание специального органа, которому управляющие государства были обязаны периодически предоставлять доклады и отчеты о своей деятельности. Однако в полномочиях ПМК и Совета по Опеке имелись существенные отличия. Так, например, ПМК находилась под непосредственным контролем Совета Лиги. Ассамблея могла лишь выносить рекомендации, касавшиеся вопросов управления подмандатными территориями. В отличие от ПМК, Совет по Опеке находится под руководством Генеральной Ассамблеи ООН, то есть всего мирового сообщества (ст.87). На Совет Безопасности возлагалась ответственность лишь за функционирование системы опеки в отношении стратегических районов (ст.83). Одним из недостатков деятельности ПМК было отсутствие у нее права посещения управляемых территорий. Учитывая это в Уставе ООН закреплено право Генеральной Ассамблеи и Совета по Опеке периодически посещать находившиеся под опекой территории (ст. 87).

Говоря о взаимосвязи Статута Лиги и Устава ООН, нельзя обойти молчанием, тот факт, что в Статуте содержался ряд прогрессивных, положений, которые, однако, не были закреплены в Уставе ООН. [389]

В соответствии со статьей 22 Статута только территории, управляемые мандатами группы С должны были рассматриваться как

составная часть территории государства-мандатария. В отличие от Статута Лиги, соглашения об опеке рассматривали подопечные территории как нераздельную часть территории управляющего государства, что по сути, сближало их с подмандатными территориями группы С. Также в отличие от Статута Лиги, Устав ООН не содержал ни одного положения, направленного на выявление и учет мнения населений подопечных территорий при выборе управляющего государства.

Таким образом, созданная в рамках Лиги Наций система мандатов, стала шагом, направленным на признание необходимости реформирования колониальной политики государств. Да, у этой системы было множество недостатков, однако она предлагала жителям управляемых территорий неоспоримое преимущество по сравнению с населением колоний, а именно - возможность международного обсуждения положения дел на этих территориях. Таким образом, сообщество государств в лице Лиги Наций и мировая общественность могли в определенной мере оказывать влияние на действия государств-мандатариев. К тому же, проанализировав положения Статута Лиги Наций и Устава ООН, можно прийти к выводу, что наиболее острые правовые вопросы, возникшие во время существования системы мандатов, не были решены и в рамках системы опеки.

2.5.

<< | >>
Источник: Овчинникова Юлия Сергеевна. ВЛИЯНИЕ ЛИГИ НАЦИЙ НА РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань-2016. 2016

Еще по теме Система мандатов Лиги Наций:

  1. СОДЕРЖАНИЕ
  2. Проекты Статута Лиги Наций и образование международной организации на Парижской мирной конференции
  3. Краткий анализ положений Статута Лиги Наций
  4. Система мандатов Лиги Наций
  5. Глава 3. Лига Наций и современное международное право 3.1. Закрепление основополагающих принципов международного права в Статуте Лиги Наций
  6. Сравнительный анализ отдельных положений Статута Лиги Наций и Устава ООН
  7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  8. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  9. СОДЕРЖАНИЕ
  10. Проекты Статута Лиги Наций и образование международной организации на Парижской мирной конференции
  11. Краткий анализ положений Статута Лиги Наций
  12. Система мандатов Лиги Наций
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -