§ 2. Развитие механизмов и процедур мирного урегулирования международных споров как путь совершенствования международного правопорядка

Другим важным путем совершенствования международного правопорядка является развитие механизмов и процедур мирного разрешения международных споров. Сущность мирного разрешения международных споров состоит в том, что государствам запрещается обращаться к войне для разрешения возникающих между ними споров.

37-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН одобрила в 1982г. на основе консенсуса Декларацию о мирном разрешении международных споров, в которой признается, что непосредственные переговоры являются гибким и эффективным средством разрешения споров (и. 10, раздела I). Декларация признает определяющую роль Совета Безопасности в мирном урегулировании споров (п. I, раздела I). Принцип мирного разрешения споров получил дальнейшее развитие в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. В принятой на нем Декларации принципов закрепляется неразрывная связь данного принципа с принципом запрещения применения силы или угрозы силой и содержится обязательство государств разрешать возникающий между ними спор в "короткий срок”. Декларация обязывает как спорящие стороны, так и третьи государства воздерживаться от каких-либо действий, способных ухудшить спорную ситуацию?

При рассмотрении этого вопроса необходим анализ таких международно-правовых понятий, как ” спор” и "ситуация".

В теории международного права под правовыми средствами разрешения международных споров понимаются международно-правовые способы, приемы, методы урегулирования споров между государствами без применения вооруженных сил, перечень которых содержится в ст. 33 Устава ООН: переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям или иные мирные средства.

Автором предлагается следующая классификация мирных средств разрешения международных споров: непосредственные переговоры (двусторонние, многосторонние или на международных конференциях); международная примирительная процедура (добрые услуги и посредничество; следственные или согласительные комиссии); международная арбитражная и судебная процедура (международный арбитраж; Международный Суд ООН); разрешение споров в международных организациях. Выбор того или иного средства зависит от вол договаривающихся государств.

Непосредственные переговоры - это основное, наиболее действенное средство мирного разрешения международных споров. В статье 33 Устава ООН они поставлены на первое место, что свидетельствует об их действенности, универсальности и эффективности.

Анализ международно-правовых актов позволяет выделить следующие виды переговоров. Так, переговоры могут вестись главами государств, правительств, а также при помощи специально на то уполномоченных лиц, решающая роль принадлежит переговорам на высшем уровне, в ходе которых обсуждаются важнейшие международные проблемы. По числу участников переговоры могут быть двусторонними и многосторонними (например, в рамках международных конференций). Что касается классификации по способу ведения, то переговоры могут вестись как устно, так и письменно (путем дипломатической переписки).

По характеру рассматриваемых вопросов переговоры могут быть по политическим, военным, экономическим, торговым и другим проблемам.

В международном праве нет нормы, регулирующей процедуру начала, ведения, продолжительности переговоров. Однако существуют определенные общие принципы, которым должны следовать государства. Так, следует отметить, что переговоры должны вестись с учетом суверенного равенства партнеров по переговорам. Например, нс могут быть эффективными переговоры, если одно из государств оккупирует часть территории другого государства. Переговоры не могут иметь место, если одно государство оказывает давление (политическое, экономическое, военное) на другое государство или предъявляет ему ультиматум. Принципами ведения переговоров являются равноправие государств, уважения их суверенитета, учета взаимных интересов, соблюдения принципа мирного сосуществования.

Одной из разновидностей переговоров являются консультации, которые могут проходить как на двусторонней, так и многосторонней основе.

В практике международных отношении могут возникать споры между государствами, не имеющими между собой официальных отношений. В таких случаях спорящие стороны обращаются к третьим государствам с просьбой оказать им помощь в виде посредничества или добрых услуг. Общей этих мирных средств решения споров между государствами является то положение, что в решении спора принимает участие третья сторона, не принадлежащая к участникам спора. Однако между добрыми услугами и посредничеством наблюдается и определенное различие, которое обусловлено характером участия в разрешении спора третьего государства, порядком возникновения этих мирных средств и правовым положением третьих сторон. Процедура добрых услуг и посредничества регламентирована в Конвенции о мирном решении международных столкновении 1907 г.¹

Добрые услуги (bonnes offices) имеют своей целью установление прямых контактов между конфликтующими сторонами. Третья сторона может оказать добрые услуги, как по собственной инициативе, так и по просьбе одного или нескольких государств - сторон в споре. При этом как предложение добрых услуг, так и отказ от них нс считаются недружелюбным актом. Сторона, оказывающая добрые услуги, не должна оказывать влияние на сам ход переговоров.

Посредничество (mediation) предусматривает большую степень участия третьей стороны в решении споров. Различие между добрыми услугами и посредничеством касается: а) способа их происхождения; б) прав и обязанностей посредника; в) окончательной цели посредничества. Сущность посредничества состоит в том, что государства в споре ведут переговоры с участием третьей стороны и на основе сделанных ею предложений.

переговоров. Его задача заключается в согласовании противоположных притязаний и в успокоении чувства неприязни, если оно возникло между государствами, находящимися в споре (ст. 4. Гаагской конвенции 1907 г.).

Посредник — именно примиритель, а не судья над спорящими. Он располагает большими правами, с помощью которых может активно влиять на ход переговоров. Основными признаками посредничества являются: участие в переговорах, внесение предложении по существу спора. Посредник имеет и определенные обязанности: оказывать помощь конфликтующим сторонам в решении ими спора; воздерживаться от оказания помощи одной стороне уважать достоинство, честь и суверенные права спорящих сторон. Формами участия посредника в переговорах являются: предложения, советы, рекомендации, как по существу спора, так и по процедуре его решения. Однако окончательное решение по существу спора принимают спорящие стороны. Для осуществления своих функций посредник должен получить согласие обоих спорящих государств. В этом также посредничество отличается от добрых услуг.

Внешнеполитической практике СССР известны случаи применения добрых услуг и посредничества; например, урегулирование спора между Индией и Пакистаном в 1966 г. Результатом этих добрых услуг, переросших затем в посредничество, явилось подписание Ташкентской декларации, согласно которой стороны взяли на себя обязательство не прибегать к силе и улаживать все споры мирными средствами; не вмешиваться во внутренние дела друг друга; возобновить нормальную деятельность дипломатических представительств, отвести свои войска на прежние позиции. В конце 1971 г. - начала 1972 г. СССР вновь оказал добрые услуги Индии и Пакистану, в результате чего они подписали соглашения о прекращении вооруженных столкновений и нормализации отношении. В 1962 г. правительство СССР приняло добрые услуги и посредничество Генерального секретаря ООН в связи с кризисом в районе Карибского моря.

Для урегулирования споров государства иногда создают следственные (согласно ст.

Порядок формирования и функционирования согласительных комиссий регулируется Конвенцией о мирном решении международных столкновений 1907 г. Комиссии создаются на основе особого соглашения между спорящими сторонами, как правило, из граждан спорящих сторон с участием представителей государств, не участвующих в споре. Решения комиссий по существу спора принимаются большинством голосов в присутствии всех членов комиссии, и они не обязательны для спорящих сторон. Практике международных отношений известны случаи обращения к следственным и согласительным комиссиям. Так, в 1905 г. следственная комиссия, созданная Россией и Англией, рассмотрела инцидент у Доггер- банки, когда российская эскадра обстреляла английские рыболовные суда, приняв их за японские миноносцы.¹ Выводы комиссии были в пользу России, но она признала обязанность возместить причиненный ущерб. Во внешнеполитической практике Российского государства используется и институт пограничных представителей для разрешения пограничных инцидентов и конфликтов, являющийся, по существу, своеобразной формой постоянной согласительной процедуры.

Судебные средства разрешения международных споров включают в себя международный арбитраж (третейское разбирательство) и судебное

разбирательство в Международном суде. Отличие арбитража от Международного суда носит главным образом организационный характер. Состав арбитража для рассмотрения каждого конкретного спора зависит от воли конфликтующих сторон. Но между арбитражным рассмотрением и рассмотрением спора в Международное суде много сходного: юридическая обязательность выносимых ими решений, взаимное согласие спорящих сторон на обращение в арбитраж и Международный суд.

Международный арбитраж (третейский суд) - это разбирательство конкретного спора, осуществляемое третьей стороной (арбитром): решения его обязательны для спорящих сторон. Это временный судебный орган, характерными чертами которого являются: согласие обеих сторон на разбирательство спора; назначение арбитра самими спорящими сторонами; сами спорящие стороны определяют процедуру рассмотрения спора; обязательность решения арбитража для спорящих сторон. Компетенция, процедура, порядок организации арбитража закрепляются в Гаагской конвенции 1907 г. о мирном разрешение международных столкновений. В соответствии с Конвенцией создана Постоянная палата третейского суда (находится в Гааге). Она представляет собой не судебное учреждение, а механизм для создания третейских судов. Ее цель - облегчить государствам обращение к третейскому суд в случае, если между ними возникает спорная ситуация. В состав Палаты назначаются специалисты в области международного права сроком на шесть лет. Каждое государство - участник Конвенции 1907 г. назначает четырех своих представителей. Назначенные лица вносятся в особый список, который рассылается государствам. Россия является участником Конвенции и соответственно членом Постоянной палаты третейского суда.

Переданные в Палату дела рассматриваются не самой Палатой, а третейским судом, образуемым из судей, включенных в список. Канцелярией Палаты служат Международное бюро, которое возглавляется Постоянным

административным советом, состоящим из дипломатических представителей государств - участников Конвенции 1907 г., аккредитованных в Гааге, и министра иностранных дел Нидерландов, исполняющего обязанности председателя Совета.¹

Ранее государства часто обращались к арбитражному рассмотрению споров. Наиболее известный случай такого рода произошел в XIX в. - дело крейсера "Алабама". После восстания южных штатов английская королева издала в 1861 г. декларацию о нейтралитете, тем самым, признав южан и северян воюющими сторонами. Агенты южан в Европе заказывали на английских верфях невооруженные суда, которые покидали территориальные воды Англии без оружия. Затем они вооружались вне территориальных вод Англии и участвовали в войне против северян. Таким образом был построен крейсер "Алабама", который, крейсируя в Атлантическом и Индийском океанах, захватил 68 судов северян (из которых 53 уничтожил) и потопил крейсер "Гатгерас". После окончания гражданской войны правительство США обвинило Англию в нарушении нейтралитета и потребовало возмещения убытков, причиненных действиям “Алабамы”. В 1871 г. стороны решили передать спор в арбитраж, который присудил в пользу США 15.5 млн. дол. История международных отношений и практика третейского разбирательства свидетельствуют о том, что арбитраж рассматривает, как правило, незначительные споры между государствами, и, прежде всего, споры юридического характера.

Ныне арбитраж как мирное средство решения споров между государствами предусмотрен Уставом ООН (ст. 33). 14 ноября 1958 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила примерные правила арбитражного рассмотрения (резолюция 1262/ХШ). Однако они нс имеют обязательного характера. В последние годы государства стали редко прибегать к

арбитражному разбирательству споров, (например, арбитраж по разрешению территориального конфликта между Эфиопией и Эритреей).

Компетенция, организация и процедура Международного суда ООН определяется Статутом, являющимся неотъемлемой частью Устава ООН. Не члены ООН являются участниками Статута Международного Суда на условиях, которые в каждом отдельном случае определяются Генеральной Ассамблеей ООН по рекомендации Совета Безопасности ООН. Международный Суд ООН состоит из 15 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности (независимо друг от друга) абсолютным большинством голосов. Кандидаты выставляются национальными группами юристов, группами Постоянной палаты третейского суда или группами, специально назначенными для этой цели соответствующими правительствами?

Суд избирает председателя и вице-председателя (на 3 года), а также назначает секретаря (на 7 лет). Согласно ст. 9 Статута состав Суда должен обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира. Члены Суда не могут исполнять никаких других политических или административных должностных обязанностей и не могут посвящать себя никакому другому занятию профессионального характера; при исполнении ими обязанностей членов Международного Суда они пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются им в интересах отправления международного правосудия, а не в личных интересах. Место нахождения Суда - г. Гаага (Нидерланды), однако он может заседать и в другом месте.

Главная задача Международного Суда ООН состоит в разрешении международных споров, переданных ему государствами. Решения Суда принимаются большинством голосов присутствующих на заседании судей,

¹ См.: Международный Суд. Главный судсбныП орган Организации Объединенных Наций: вопросы и ответы. ООН. Нмо-йорк, 2001.

при кворуме нс менее 9 членов. Решения обязательны лишь для участвующих в споре государств и лишь по данному делу. В соответствии со ст. 94. п. 1 Устава ООН каждый член ООН обязуется выполнить решение Международного Суда по тому делу, в котором он является стороной. Решения Суда окончательны и обжалованию не подлежат. В случае отказа одной из сторон выполнить решение Международного Суда Совет Безопасности может сделать рекомендации или решить о принятии мер для приведения решения в исполнение (ст. 94, п. 2 Устава ООН)?

Компетенция Суда определена в главе XIV Устава ООН (ст.ст. 92-96) и в главе II Статута Суда (ст. 34-48). Согласно этим положениям Международный Суд компетентен: разрешать споры между государствами; давать консультативные заключения. Что же касается первой компетенции, то тут необходимо иметь в виду следующее. Так, сторонами по делам, разбираемым Судом, могут быть только государства (ст. 34, п. 1 Статута Суда). Положение Устава ООН о том, что только государства могут обращаться в Международный Суд, означает, во-первых, что Суд неправомочен рассматривать споры, в которых хотя бы одной стороной является физическое или юридическое лицо; во-вторых, международные организации не подсудны Международному Суду ООН.

Передача государствами споров на разрешение Суда носит добровольный, факультативный характер. Однако ряд государств признают юрисдикцию Международного Суда в качестве обязательной. В этом случае спор может быть передан по требованию лишь одной спорящей стороны без согласия другой стороны. Так, ст. 30. п. Статута Суда определяет, что к ведению Суда относятся все дела, которые будут переданы ему сторонами. Суд может принять дело к своему производству лишь в том случае, если обе спорящие стороны выразят свое согласие на это. Следовательно,

' См.: Статут Международного Суда. (Принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.) // Международное публичное право. Сборник документов. T. 1.- М.: 1996. С. 404 - 414.

рассмотрение дел возбуждают только сами спорящие стороны, а не Международный Суд ООН.

Международный Суд ООН компетентен давать консультативные заключения по юридическим вопросам. Согласно ст. 96 Устава ООН право запроса у Международного Суда консультативных заключений принадлежит Генеральной Ассамблее ООН и Совету Безопасности. По своей юридической природе консультативное заключение является лишь выражением мнения международных судей по конкретному вопросу международного права, т. е. рекомендацией, и не имеет обязательной юридической силы.

Рассмотрение дела в Международном Суде состоит из двух частей: письменной и устной. В письменном виде Суду передаются соответствующие документы и материалы. Слушание свидетелей, экспертов, представителей, поверенных и адвокатов происходит, как правило, публично. Решение принимается на совещании, которое происходит в закрытом заседании; оно принимается большинством голосов присутствующих судей. Судьи могут представлять особое мнение.

Суд за весь период своей деятельности рассмотрел целый ряд международных споров. Так, 9 апреля 1949 г. Суд вынес решение по делу об инциденте в проливе Корфу. Суть дела: 22 октября 1946 г. британская эскадра в составе двух крейсеров и двух миноносцев следовала через пролив Корфу; во время следования один крейсер натолкнулся на мину; другой, поспешивший ему на помощь, также подорвался на мине: 44 английских моряка погибли, сорок два были ранены. После этого (13 ноября) британские тральщики подвергли разминированию северную часть пролива Корфу, являющуюся территориальными водами Албании, что явилось грубым нарушением суверенитета Албании. При вынесении решения Суд не установил вины Албании, а исходил из того, что Албания не могла не знать об установке мин и проливе Корфу. Суд признал, что Англия ірубо нарушила суверенитет Албании; с другой — обязал Албанию возместить причиненный ущерб, свыше 200 тыс. фунтов стерлингов.

В их числе споры, касающиеся разграничения континентального шельфа (например, между Грецией и Турцией), ответственности США за минирование портов Никарагуа. При этом Суд обязал США воздерживаться впредь от любых действий, препятствующих доступу в никарагуанские порты или выходу из них, в частности, прекратить установку мин; принадлежащее Никарагуа право на суверенитет и политическую независимость должно уважаться и не должно подвергаться опасности какими-либо военными или полувоенными действиями, которые запрещаются международным правом.

В последнее время Международный Суд ООН разрешает дела, так сказать, нетрадиционного характера (т.е. территориальных конфликтов. Напр., в 1998 и 2003 годах Суд рассматривал дела, связанные с нарушением положений Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в части оказания консульской помощи осужденным.¹

Обращает внимание и случай, когда Международный Суд отказался вынести консультативное заключение по запросу Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) 11 голосами против 3 Суд счел, что он не может вынести консультативное заключение по запросу ВОЗ, касающемуся правомерности применения ядерного оружия государством в вооруженном конфликте.

Суд выделил три условия, необходимых для установления его компетенции в отношении вынесения консультативного заключения по запросу специализированного учреждения.

1. Специализированное учреждение должно быть уполномочено в соответствии с Уставом ООН формулировать запросы. ^{[101] [102]}

2. Консультативное заключение должно запрашиваться по правовому вопросу.

3. Данный вопрос должен ставиться в рамках сферы деятельности запрашивающего учреждения.

Два первых условия были выполнены. Относительно третьего Суд отметил, что исходя из Устава ВОЗ, данное учреждение может исследовать последствия, которые оказывает применение ядерного оружия на здоровье населения, а также принимать превентивные меры, направленные на защиту здоровья населения в случае, если данное оружие используется. Вопрос, поставленный перед Судом, однако касается не последствий применения ядерного оружия для здоровья населения, а правомерности применения ядерного оружия, учитывая негативные последствия такого применения для здоровья человека и окружающей среды. Суд напомнил, что международные организации в отличие от государств не обладают общей компетенцией, а действуют в рамках своей специализации. Иными словами, международные организации создаются для достижения конкретных общих целей, определяемых на момент создания организации. Функциональная правосубъектность международных организаций предполагает, что в своей деятельности они не должны выходить за рамки Устава. ВОЗ помимо этого является особой международной организацией: специализированным учреждением, являющимся частью системы, предусмотренной Уставом ООН. Система ООН предусматривает организацию международного сотрудничества в рамках собственно ООН — организации, обладающей общей компетенцией и в рамках специализированных учреждений, наделенных компетенцией в отдельных областях международного сотрудничества. Суд сделал вывод, что полномочия ВОЗ ограничены сферой «публичного здоровья» и не могут пересекаться с полномочиями других институтов, входящих в систему ООН. Нет сомнения, что вопросы, связанные и использованием силы в международных отношениях, с регулированием средств ведения вооруженных конфликтов и разоружения, входит сугубо в компетенцию ООН и не подпадают под компетенцию специализированных учреждений. Таким образом, Суд полагает, что запрос, сформулированный ВОЗ, поставлен нс в рамках компетенции данной организации.

Таким образом, Суд констатировал несоблюдение одного из существенных условий своей компетенции и в силу этого невозможность вынесения консультативного заключения.^[103]

Споры между государствами могут разрешаться и в международных организациях (универсальных и региональных). Так, в Уставе ООН вопросам мирного урегулирования споров уделено большое внимание, (об этом говорится в двадцати статьях Устава). В Уставе ООН определяются права и обязанности Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Международного Суда в деле решения споров. Так, согласно ст. 14 Устава Генеральная Ассамблея уполномочена рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации”, которая может привести к угрозе международному миру.

Широкими полномочиями в деле мирного разрешения споров обладает Совет Безопасности ООН. Он может оказывать добрые услуги и посредничество, осуществлять расследование и примирение. Мирное разрешение споров - одно из полномочий Совета Безопасности, который рассматривает, прежде всего, такие споры и ситуации, продолжение которых может угрожать международному миру и безопасности. Если характер спора или ситуации не ясен, то Совет Безопасности может расследовать их в целях определения, не могут ли они представлять уірозу международному миру (ст. 34). Государства - члены ООН могут доводить до сведения Совета Безопасности о любом таком споре или ситуации. Совет Безопасности может в любой стадии спора рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования спора; при этом он исходит из того, что споры юридического характера передаются в Международный Суд ООН (ст. 36). Если Совет Безопасности считает, что продолжение спора может угрожать международному миру, то он либо действует в соответствии со ст. 36, либо рекомендует такие условия разрешения спора, какие он найдет подходящими (ст. 37).

В учредительных актах региональных организаций содержатся положения о разрешении споров, которые могут возникнуть между государствами-членами. Например, подробно этот вопрос был регламентирован в Уставе ОАЕ.

Автор всячески поддерживает усилия, предпринимаемые президентом РФ по повышению роли ОБСЕ, в частности, путем повышения эффективности так называемых Валлетских механизмов по мирному разрешению международных споров.

Таким образом, развитие механизмов и процедур мирного урегулирования международных споров является в настоящее время также одним из важнейших направлений совершенствования международного правопорядка, оказывающим позитивное воздействие на состояние международных отношений.