Проекты Статута Лиги Наций и образование международной организации на Парижской мирной конференции

Лига Наций стала первой межправительственной организацией общей компетенции, основными целями которой были защита всеобщего мира и безопасности, а также содействие межгосударственному сотрудничеству.

Важно отметить, что несмотря на угрозу мировой войны, именно во второй половине XIX века международное право получило свое дальнейшее развитие, связанное с расцветом пацифизма.^[41] Одним из важнейших достижений пацифистского движения было образование в 1888 году Межпарламентского союза - международной организации, деятельность которой была направлена на координацию действий парламентов мира и на разоружение.^[42] В рамках первой конференции Межпарламентского союза в 1889 году был разработан новый для своего времени принцип защиты колониальных народов от злоупотребления со стороны более развитых государств, ставший впоследствии предпосылкой для создания системы мандатов Лиги Наций.^[43]

Однако главным результатом деятельности пацифистов стало решение учредить международный судебный орган для рассмотрения межгосударственных споров, а также разработка и принятие ряда соглашений, направленных на более гуманное ведение войн.

имеются в виду Гаагские конференции мира, созванные по инициативе России и США в 1899^[44] и 1907 годах.

Значение принятых в Гааге конвенций состоит в том, что они впервые создали систему международно-правовых средств мирного разрешения межгосударственных споров, обобщив разрозненную практику применения отдельных мер по урегулированию возникающих конфликтов.^[45] Вместе с тем неудачи двух Гаагских конференций, связанные с неприменением на практике положений заключенных конвенций, показали, что к началу ХХ века стремление государств к мирному разрешению возникавших конфликтов еще не было настолько развито, чтобы перевести международную политику из области баланса сил в сферу сотрудничества. И поскольку в то время, еще не был создан международный порядок, основанный исключительно на принципах и нормах права, то была предпринята попытка насильственного решения накопившихся конфликтов и противоречий.

Разразившаяся Первая мировая война должна восприниматься не только как один из самых широкомасштабных вооруженных конфликтов в истории человечества, но и как событие, благодаря которому многовековая идея о создании всеобщей международной организации по поддержанию мира и безопасности смогла перейти из сферы философских рассуждений в область реальной политики. Именно тяжелые потери воюющих сторон убедили мировую общественность в пагубности для всего европейского континента существовавших тогда средств и способов ведения войны, сконцентрировав тем самым внимание на взаимозависимости государств и усилив тенденцию к коллективной самозащите от новых войн.

Уже в 1915 году исчезли последние надежды обоих воюющих лагерей на быструю победу. Удручающее впечатление кровавых сражений на фронтах привели к интенсивному поиску путей прекращения и не повторения этой бойни впредь. Как красноречиво заметил В.В. Водовозов, «отдельные лица, даже из числа тех, которые горячо приветствовали войну и вначале призывали к войне до последней капли крови, уже со второго года войны начали понемногу отрезвляться от военного опьянения».^[46] Именно в это время получили наибольшее развитие идеи о создании международной организации по поддержанию всеобщего мира и безопасности.

За годы войны появилось более 50 проектов, направленных на предотвращение новых войн и разрабатывавшихся отдельными лицами,^[47] общественными и религиозными международными объединениями,^[48] антивоенными организациями.^[49] Перечислим лишь немногие наиболее известные из них.

В сентябре 1914 года премьер-министр Великобритании Г. Асквит заявил, что «величайшим триумфом нашей эпохи будет водворение идеи публичного права как идеи, господствующей в международной политике». Того же мнения придерживался глава правительства Греции Э. Венизелос, утверждая, что «мир, который будет заключен, должен стать торжеством права над силой».^[50] В апреле 1915 года «Центральная Организация в пользу прочного мира» приняла программу-минимум, где были перечислены условия создания будущего союза народов.^[51] Это были первые декларации общего характера,^[52] вслед за которыми стали появляться более детально разработанные проекты создания будущей международной организации по поддержанию всеобщего мира и безопасности. Среди этих проектов традиционно выделяют «Союз для предотвращения будущих войн» Дж. Брайса,^[53] проект Британского Общества Лиги Наций,^[54] проект английского «Союза Демократического Контроля».^[55] Опубликованная английским Фабианским Обществом работа «Международное правительство» рассматривала будущую международную организацию как некую сверхнациональную власть, способную ограничить суверенитет входящих в ее состав государств,^[56] а программа Международной центральной организации постоянного мира интересна своим либеральным характером.^[57]

Поскольку к концу Первой мировой войны о своей поддержке концепции создания нового миропорядка заявляли не только общественные деятели, но и авторитетные политики, рассмотрим ниже

проекты Лиги Наций, представленные правительствами Великобритании, Южно-Африканского Союза, США, Франции, Италии и Г ермании.

Британская правительственная комиссия под руководством У. Филлимора представила в 1918 году проект, где предусматривалось создание дипломатического союза. Основным органом будущей Лиги Наций должна была стать Конференция союзных держав (далее - Конференция), решения которой не имели бы обязательной силы по вопросам, касающимся внутренней и внешней политики ее членов. Все выносимые Лигой резолюции должны были приниматься единогласно, за исключением случаев урегулирования международных споров, когда голосование стран-участниц вовсе не допускалось. Государства-члены принимали на себя обязательство не воевать друг с другом без предварительного разбора их спора Конференцией или арбитражной инстанцией. При этом решения Конференции должны были носить лишь характер предложений, которые спорящие стороны могли как принять, так и отклонить. Примечательным в этом проекте является и то, что он предусматривал возможность применения коллективных финансовых, экономических и военных санкций в отношении агрессора, а также наделял правом апеллирования к Конференции не только участников спора, но и третьи государства.

Таким образом, согласно этому проекту деятельность Лиги Наций должна была основываться на принципах межгосударственного взаимодействия и незыблемости союзных договоров, что указывало на неготовность представителей Великобритании ограничить суверенитет государства ради создания всеобщей международной организации.^[58]

Вместе с тем проект У. Филлимора не затронул проблему взаимоотношений Лиги Наций с колониальными государствами. Именно поэтому премьер-министр Великобритании Д. Ллойд Джордж поручил премьер-министру Южно-Африканского Союза Я. Смэтсу доработать

проект, подготовленный комиссией У. Филлимора. В представленном Я. Смэтсом 16 декабря 1918 года проекте подробно говорилось об организации Лиги Наций. В частности, в нем упоминалось о создании исполнительного органа с постоянным представительством делегатов от великих держав и с временным - для делегатов от средних и малых государств.^[59] Проект Я.

Американский проект Лиги Наций основывался на 14 пунктах В. Вильсона, главная идея которых заключалась в создании прочного и долгосрочного мира; мирном разрешении международных споров; отказе от тайной дипломатии; свободе судоходства и установлении равных условий для торговли всех наций. Таким образом, по мнению В. Вильсона, Лига Наций учреждалась «в целях создания взаимных гарантий политической независимости и территориальной неприкосновенности как больших, так и малых государств».^[62] Отметим, что программа В. Вильсона вызвала много отголосков, но ни одно правительство официально не заявило о своей солидарности с нею, но и не сделало противного. Только сам В. Вильсон еще несколько раз возвращался к своей программе, разъясняя и дополняя ее.^[63]

В. Вильсоном было разработано три проекта Статута Лиги Наций.^[64] Первоначальный проект состоял из 13 статей и предусматривал создание постоянной судебной инстанции для разрешения международных споров и применения экономических санкций, а также любых других мер, необходимых для обеспечения выполнения решений третейского суда. Решения должны были выноситься судейской коллегией, состав которой зависел от количества спорящих сторон. Проект гарантировал государствам-членам Лиги сохранение их территориальной целостности и политической независимости. Кроме того, в проекте предусматривалось сокращение национальных вооружений до минимума, совместимого с внутренней безопасностью и ничего не говорилось о создании Совета.^[65]

В декабре 1918 года на Парижской мирной конференции, В.

Третий проект Статута был представлен В. Вильсоном союзникам в феврале 1919 года. Этот проект предусматривал возможность обращения к третейскому разбирательству в случае возникновения споров между

членами Лиги, и включал условие о создании международного суда. В проекте также говорилось о религиозной терпимости и о свободе морей.^[68]

Давая краткую характеристику проектам В. Вильсона, отметим, что в них содержалось много благородных принципов и идей, однако отсутствие конкретных механизмов их осуществления и минимальное количество санкций делало Лигу Наций больше похожей на политикоэкономический союз государств, нежели на международную организацию в современном понимании смысла этого слова.

Несмотря на имевшиеся сходства британского и американского проектов Статута Лиги Наций, между ними были и существенные различия, которые касались разнообразных вопросов.^[69] Вследствие этого было решено выработать новый совместный проект, разработка которого была поручена британскому юристу С. Херсту и американскому советнику по праву Д. Миллеру. Выработанный ими проект лег в основу обсуждения на Парижской мирной конференции. Проект состоял из 22 статей и содержал ряд положений, которые нашли свое закрепление в Статуте Лиги Наций.^[70] Кроме этого в проекте гарантировалась территориальная целостность и политическая независимость членов Лиги, предусматривалось сокращение вооружения до минимума, совместимого с внутренней безопасностью и отмена обязательной военной службы.^[71]

От рассмотренных выше схем создания международной организации существенно отличался проект, составленный французской правительственной комиссией под руководством Л. Буржуа. Для этого проекта было характерно наличие в Лиге Наций военных средств по поддержанию всеобщего мира и расширение исполнительной власти новой

организации. Это объяснялось тем, что Франция более других стран опасалась соседства с понесшей поражение в войне Германией, и стремилась предотвратить возможную агрессию со стороны последней, закрепив свое господствующее положение на европейском континенте.

По французскому проекту в распоряжении Лиги должны иметься вооруженные силы, состоявшие из армий государств-членов и находившиеся под командой постоянного Международного генерального штаба. В случае начала военных действий, Лига Наций назначала главнокомандующего международными силами, который формировал офицерский состав Генерального штаба.^[72] Кроме того, в проекте были подробно изложены меры воздействия на государство-агрессора, а именно: дипломатические, юридические, экономические и военные санкции. Дипломатические санкции включали в себя разрыв дипломатических отношений всех членов Лиги с государством-агрессором, а также лишение последнего всех преимуществ, вытекающих из международных договоров. Экономические санкции могли применяться в форме блокады, финансового бойкота и эмбарго. Юридические санкции заключались в денежных штрафах, налагаемых на государство-ответчика Международным трибуналом, а также во временном лишении прав его граждан, проживающих на территории других государств-членов Лиги. К военным санкциям относился комплекс вопросов о создании международных войск.^[73] Таким образом, по плану Л. Буржуа Лига Наций должна была стать неприкрытым военным союзом как против всех не входивших в Лигу государств, так и против нарушителей территориальнополитического status quo, установленного мирными договорами.

Итальянский проект провозглашал следующие принципы: равенство всех государств, свободу морей, отказ от тайной дипломатии. В нем был детально разработан статут будущего международного суда и прописана арбитражная процедура; отрицалось единогласие при принятии решений и предлагался принцип простого большинства голосов. Здесь также предлагалось использование санкций против государства- агрессора,^[74] которые были «гораздо шире англо-американских, но не доходили до максимализма французских».^[75] Существенное отличие этого проекта от остальных - предложение о том, чтобы Лига Наций принимала активное участие в справедливом международном распределении природных ресурсов.^[76]

Рассмотренные планы по созданию Лиги Наций были далеко не единственными. Идея создания Лиги Наций как гаранта международного мира была с воодушевлением встречена большинством государств, уверенных, что теперь они, наравне с великими державами, смогут оказывать влияние на международную политику.^[77]

Рассматривая различные проекты Статута Лиги Наций, нельзя не сказать несколько слов о детально разработанном проекте, подготовленном в 1918 году политическим деятелем Германии М. Эрцбергером. В нем предлагалось включить в качестве основных членов будущей международной организации Великобританию, Германию, Россию, США и Францию. При этом любое суверенное государство могло стать членом Лиги Наций, при одобрении этого решения законодательным органом соответствующего государства. Согласно проекту, основным органом Лиги должно было стать Общее собрание, при этом в рамках Лиги

Наций должны были быть созданы международные бюро, деятельность которых координировал бы специальный Исполнительный совет. Проект М. Эрцбергера закреплял территориальную целостность и политическую независимость государств-членов Лиги, а также гарантировал защиту нейтральных членов данной организации. Все международные споры, должны были разрешаться либо дипломатическим путем, либо при помощи посредничества, либо путем третейского разбирательства. Проект М. Эрцбергера провозглашал также свободу передвижения и транзита товаров, устанавливал принцип равноправия в торговле и свободу морей. Что касается колониального вопроса, то М. Эрцбергер предлагал рассматривать все бывшие германские колонии и подопечные территории в Африке в качестве постоянных нейтральных государств, а также ввести в

77

колониях международное управление.

Однако, ни проект М. Эрцебергера, ни другие проекты, предложенные Германией, вовсе не рассматривались на Парижской мирной конференции. Это было связано с их радикальным содержанием, защищавшим интересы побежденной Германской империи. В этих проектах предусматривалось создание всемирного парламента, полное всестороннее разоружение, эффективная защита прав национальных меньшинств и введение в колониях международного регулирования.^{[78] [79]}

Рассмотрев подготовленные правительственными комиссиями различных государств проекты Статута Лиги Наций, можно прийти к выводу, что провозглашаемой целью каждого проекта было гарантирование всеобщего мира и безопасности, основанного на нормах международного права. При этом каждая из великих держав рассматривала будущую Лигу Наций как инструмент для достижения собственных целей.

Так, Великобритания, будучи верной проводимой политике «баланса сил», рассматривала международную организацию лишь как дипломатический союз, целью которого было сохранение существовавшего тогда status quo в отношении колоний, и решения которого не обладали обязательной силой для государств-участников.

В. Вильсон, напротив, считал, что основанный после Первой мировой войны международный правопорядок должен покончить с изоляцией США и впоследствии способствовать усилению их экономики. Поэтому США рассматривали Лигу Наций как своего рода политикоэкономический союз государств. Это выражалось в том, что США предлагали установить равные права всех членов Лиги Наций на подмандатных территориях, или, например, обеспечить беспрепятственное пользование для всех держав морскими путями.

В отличие от англо-американских проектов Статута Лиги, французский проект, исходил из концепции «особого риска»^[80] и стал по своей сути планом дипломатической защиты Франции, рассматривавшей будущую международную организацию как военный союз государств. Помимо этого, Франция добивалась признания своей континентальной гегемонии в Европе, территориальных приобретений на Ближнем Востоке и расширения своей колониальной империи.^[81]

Различные точки зрения по поводу будущей Лиги Наций наиболее отчетливо проявились во время Парижской мирной конференции, созванной 18 января 1919 года державами-победительницами.

По замыслу своих создателей, Парижская конференция должна была стать самым важным событием в истории международных отношений и международного права. И действительно, ни одна дипломатическая конференция после Венского конгресса 1815 года не была даже отдаленно на нее похожа. Первым отличием от созываемых

ранее конгрессов и конференций стало то, что в Париже были представлены почти все государства мира.^[82] Второе отличие заключалось в отсутствии на конференции держав, потерпевших поражение в мировой войне, что противоречило сложившейся международной практике, когда условия мирных договоров совместно обсуждались победителями и побежденными. Участие в Парижской мирной конференции представителей Индии, Китая и Африки, а также ведение переговоров на английском языке (наряду с французским), было еще одним ее существенным отличием. В связи с многочисленностью представленных государств,^[83] было установлено, что на пленарных заседаниях конференции могли принимать участие не более чем по пять делегатов от каждой великой державы и по одному делегату от средних и малых держав. Но независимо от числа своих делегатов, каждое государство имело только один решающий голос.^[84]

Несмотря на то, что на конференции были представлены лишь союзные державы, среди них не было единодушия по рассматриваемым вопросам. В. Черчилль по этому поводу позже напишет: «между пятью великими державами не существовало ни взаимного доверия, ни какой- либо общей точки зрения».^[85] Противоречия по вопросам послевоенного мирного урегулирования были настолько острыми и непримиримыми, что созданная Лига Наций из эффективного средства по поддержанию международного мира и борьбы с агрессором стала компромиссом, стремившимся учесть различные интересы великих держав. Дискуссии велись практически по любому вопросу, касался ли он процедуры принятия Лигой решений, утверждения мандатов, разоружения, необходимости включения Статута в мирные договоры с державами Четверного союза или выбора места пребывания Лиги.^[86]

Возглавляемая В. Вильсоном комиссия по выработке Статута Лиги Наций приступила к работе 2 февраля 1919 года. Первоначально состав комиссии включал в себя по два представителя от великих держав, а также пятерых делегатов, совместно избранных участвовавшими в конференции средними и малыми государствами. Естественно, что такое положение дел вызвало ярый протест со стороны остальных стран, поэтому в состав комиссии были добавлены представители еще четырех государств.^[87]

Г оворя об этапах деятельности Парижской мирной конференции по созданию Лиги Наций, согласимся с периодизацией, предложенной Р.М. Илюхиной в ее фундаментальном труде «Лига Наций. 1919 - 1934», и выделим четыре этапа создания международной организации:

1) предварительные дискуссии до 3 февраля 1919 года и учреждение Комиссии 19-ти;

2) работа Комиссии, в результате которой был принят первый вариант Статута Лиги Наций - с 3 по 14 февраля 1919 года;

3) отъезд В. Вильсона в США и связанный с ним формальный перерыв в работе Комиссии - с 14 февраля по 14 марта 1919 года;

4) возобновление работы Комиссии после возвращения В. Вильсона и утверждение Статута Лиги Наций - с 14 марта по 28 апреля 1919 года.^[88]

Таким образом, первый этап включал в себя предварительное рассмотрение проектов Статута Лиги, подготовленных различными правительствами, а также формирование Комиссии по разработке Статута. На первом заседании Комиссии 19-ти были рассмотрены англо-

американский, французский и итальянский проекты, при этом за основу было предложено взять англо-американский проект. К наиболее спорным вопросам работы комиссии с 3 по 14 февраля относились: определение полномочий Лиги Наций; выработка мер военного воздействия на агрессора; проблема разоружения; определение состава Совета; определение процедуры голосования при принятии решений; обсуждение вопросов религиозного и расового равенства; принятие Индии в Лигу.

Окончательный вариант Статута Лиги был представлен 14 февраля на рассмотрение пленума Парижской мирной конференции. В период с 14 февраля по 14 марта проходило обсуждение подготовленного проекта Статута с нейтральными державами, с одной стороны, а с другой - В. Вильсон озвучил данный проект перед конгрессом США.

После возвращения В. Вильсона из США, в Статут был внесен ряд поправок, касавшихся включения в его текст положения о совместимости «доктрины Монро» с положениями Статута, необходимости двухгодичного предупреждения о выходе из организации, о единогласном принятии решений Ассамблеей и Советом Лиги^[89] и исключения вопросов внутренней политики государств из сферы компетенции Лиги.^[90]

Окончательная редакция Статута Лиги была единогласно одобрена на пятом пленарном заседании Парижской мирной конференции 28 апреля 1919 года. Чтобы подчеркнуть неразрывную связь между созданной Лигой Наций и новым миропорядком, ее Статут был включен в мирные договоры.^[91] Таким образом, побежденные государства не только не были допущены к разработке Статута будущей международной организации, но и, не являясь членами Лиги, были вынуждены признать ее, связав себя положениями Статута.^[92] Поскольку Статут стал неотъемлемой частью

Версальского договора, Лига Наций начала свою работу 10 января 1920 года, то есть после вступления этого договора в силу.

В завершение хочется отметить, что возникшая в результате Первой мировой войны Лига Наций создавалась в атмосфере неопределенности и противоречий. Так, с одной стороны, осознавалась необходимость совместных действий по реформированию нового миропорядка и целесообразность создания международной организации по поддержанию всеобщего мира. Вместе с тем, действия великих держав на Парижской мирной конференции явно указывали на их неготовность отказаться от довоенного принципа «баланса сил»^[93] и политики «двойных стандартов».^[94] Таким образом, идея о всеобщем благе, превалирующим над благом каждого национального государства так и не получила эффективной поддержки.

Основной ошибкой создателей Статута Лиги было, на наш взгляд, то, что они видели послевоенный мир целиком принадлежавшим державам-победительницам, на что указывает неравное участие «великих» и остальных союзных держав в работе по разработке Статута, а также включение Статута Лиги в мирные договоры.

Вместе с тем создание Лиги Наций стало значительным шагом вперед, поскольку мировое сообщество стало готово к созданию международной организации многоцелевого характера^[95] с собственной структурой, штатом и наделенной определенной компетенцией по поддержанию мира.^[96] К тому же многие делегаты, собравшиеся на

Парижской мирной конференции, верили в возможность создания мира без войн, достичь которого можно с помощью новой международной организации. Таким образом, создание Лиги Наций позволило возвести в закон выдвигавшиеся в XIX веке идеалы, что способствовало последующему развитию международного сотрудничества.

Забегая вперед, отметим, что Лига Наций была призвана разработать план всеобщего разоружения, осуществлять надзор за управлением бывшими колониями побежденных государств. Именно Статут Лиги впервые в истории ограничил право государств на использование военных действий для решения возникающих конфликтов (ст.12), а также предусмотрел определенные санкции в отношении государства-агрессора (ст.16). Помимо этого, Лига была призвана защищать гуманные условия труда и справедливое обращение с населением управляемых территорий; она должна была контролировать торговлю оружием и охранять свободу торговли, а также обеспечивать международный контроль за здравоохранением. До создания Лиги Наций ни одна международная организация не обладала таким комплексом задач, поэтому ошибки в ее деятельности были неизбежны, но они не умаляют вклада Лиги в развитие современного международного права.

1.2.