Проблемы, возникающие при принятии делегированных актов
Как уже неоднократно отмечалось, официальное введение делегированных актов обусловлено необходимостью разрешения как институциональных, так и правовых проблем. Прежде всего, проблема относительно определения критерия при делегировании полномочий в виде «существенного элемента» не разрешена и остается актуальной, о чем более подробно было изложено выше.
К следующей проблеме необходимо отнести проблему проведения разграничения между делегированными законодательными и делегированными исполнительными полномочиями. Эта проблема на протяжении длительного периода времени также являлась предметом спора среди институтов. Однако после официального введения делегированных и имплементационных актов споры относительно «конституционного значения и смысла разграничения между этими актами продолжают оставаться напряженными» . Вновь остро стоит
вопрос относительно проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами. Но прежде чем обстоятельно исследовать данную проблему, необходимо сопоставить данные акты и выделить ряд характерных особенностей, к которым следует отнести:
во-первых, делегированные акты принимаются тогда, когда необходимо дополнить или изменить положения законодательного акта, не имеющие существенного значения, в то время как имплементационные акты принимаются, когда необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов Союза (ст. 290, 291 ДФЕС)[407] [408] [409]; во-вторых, делегированные акты должны быть только актами общего действия; имплементационные акты могут быть как актами общего действия, так и индивидуальными . Однако в большинстве случаев, отмечают специалисты, «имплементационные акты будут актами общего действия, поскольку их принятие необходимо для единообразных условий по исполнению юридически обязательных актов Союза»[410]. имплементационных актов заключается в том, что они предназначены исполнять законодательный акт без внесения в него изменений или дополнений, в то время как делегированные акты предназначены исполнять законодательный акт с внесением изменений и дополнений; в-третьих, порядок принятия делегированных актов регулируется инструментом мягкого права, не имеющим обязательной юридической силы[411]; в то время как порядок принятия имплементационных актов - законодательным актом, обладающим обязательной юридической силой[412]; в-четвертых, делегированные акты по своему правовому характеру являются законодательными или «квазизаконодательными актами», в то время как имплементационные акты - исполнительными; в-пятых, делегированные акты принимаются только Комиссией, хотя ранее допускалось их принятие в том числе и Советом; имплементационные - Комиссий и в исключительных случаях - Советом; в-шестых, контроль за делегированными актами осуществляется Европейским парламентом и Советом; контроль за имплементационными актами осуществляется комитологическими комитетами. Это исключительное право государств-членов, и ни Совет, ни Европейский парламент не обладают такими контрольными полномочиями. С учетом вышеперечисленных, а также ряда дополнительных характерных черт и особенностей делегированных и имплементационных актов составлена табл. 15: Таблица 15 Характерные особенности делегированных и имплементационных актов Делегированные и имплементационные акты - это особый (специфический) вид исполнительных актов Евросоюза по имплементации (исполнению) юридически обязательных актов Союза[413] регуляторную процедуру с тщательным контролем Однако на практике (фактически) трудно соблюдать такое разграничение. Акты общего характера, дополняющие или изменяющие некоторые элементы законодательных актов, часто могут иметь как общее, так и индивидуальное действие Имплементационные акты не только охватывают акты общего содержания, но также индивидуальные акты (допуск отдельных продуктов, запрет на импорт или закрытие рыболовной зоны и пр.)425 428 законодательного акта 430 принятия имплементационных актов Несмотря на наличие вышеперечисленных характерных черт и особенностей, тем не менее фактически довольно сложно ими руководствоваться при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами. Единый подход относительно правовой природы данных актов отсутствует. Одни авторы рассматривают делегированные и имплементационные акты как «взаимоисключающие»[414], другие, напротив, считают, что «они таковыми не являются» . относительно делегированных актов сформулированы определенно с точки зрения условий делегирования и контроля, тогда как положения относительно имплементационных актов сформулированы с точки зрения их рациональной основы, т.е. необходимости единообразных условий исполнения юридически обязательных актов Союза[415]. «К какой категории относится акт, будет ясно только тогда, когда он будет принят», - отмечают специалисты[416]. Сам факт того, что законодательный акт содержит положение о принятии, например, имплементационного акта не может свидетельствовать о том, что этот акт и в самом деле является имплементационным. Основной критерий разграничения состоит в том, что делегированные акты вносят изменения или дополнения в отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения. В то время как имплементационные акты направлены на установление единообразных условий для исполнения законодательства Евросоюза. С теоретической точки зрения данные критерии ясны, но с практической точки зрения их довольно сложно применять на практике. Термины «вносить изменения» и «дополнять» являются ключевыми при проведении такого разграничения. Это связано с тем, что не только делегированные акты дополняют законодательный акт, но имплементационные акты также вносят дополнения в такие акты для достижения единообразия действующего законодательства. Толкуя вышеуказанные термины, Комиссия исходит из того, что термин «вносить изменения» включает те случаи, когда необходимо вносить изменения в основной акт (“basic instrument”) или в его приложение. Что касается термина «дополнять», то его значение и содержание является менее определенным по сравнению с термином «вносить изменения». Для того чтобы определить, «дополняет» ли акт основной акт, законодателю необходимо установить, будет ли акт добавлять (дополнять) новые несущественные нормы, которые изменяют положения законодательного акта. Если ответ положительный, тогда акт рассматривается в качестве акта, который дополняет основной акт, т.е. 436 имплементационные акты являются «взаимоисключающими» . Однако такие критерии ставят под сомнение вероятность проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами. Поскольку, во-первых, все акты вторичного права (“secondary measures”) содержат некоторые дополнения к основному акту. Например, с момента возникновения ЕЭС было принято множество актов вторичного права, которые детализировали содержание положений основного акта (“primary act”). После принятия Лиссабонского договора такие акты классифицируются в качестве имплементационных. Сама специфика необходимости единообразных условий исполнения юридически обязательных актов Союза будет вносить какие-то дополнения в положения законодательного акта. Основным вопросом поэтому является: то, что дополняется, будет рассматриваться в качестве изменения или дополнения основного акта? В этом и заключается проблема проведения разграничения. Кроме того, неизбежны случаи, когда при сопоставлении актов будут обнаружены незначительные аргументы того, почему в одном случае «дополнение» законодательного акта следует рассматривать в качестве «нового» несущественного элемента и, соответственно, требуется принятие делегированного акта, в то время как в других случаях «дополнение» законодательного акта не следует рассматривать в качестве «нового» несущественного элемента, и тогда необходимо принимать имплементационный 437 акт . Во-вторых, невозможно окончательно принять решение, подпадает ли вторичная норма права под категорию делегированных или имплементационных актов, пока акт не будет принят. Это связано с тем, что любой проект акта может быть изменен до вступления в силу, что может переместить его из категории делегированных в категорию имплементационных актов или наоборот. С учетом изложенного следует констатировать, что четких и ясных критериев при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами не имеется. Однако применяемые в отношении данных актов контрольные механизмы значительно отличаются друг от друга. В этом заключается их основное отличие. Именно «в разных средствах осуществления политического контроля (степени политического контроля)»[421] [422] состоит их отличие. Поэтому, вероятно, при выборе акта институты будут придерживаться принятия такого акта, который максимально усилит их контроль. Если новое разграничение между делегированными и имплементационными актами создано для максимального увеличения политического преимущества институтов, тогда, полагают специалисты, «это подрывает целесообразность 441 дихотомии между двумя видами акта» . Безусловно, отсутствие четких и ясных критериев при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами может влечь значительные сложности и основания к межинституциональным конфликтам, безвыходным законодательным ситуациям и судебным спорам, что противоречит целям эффективности и оперативности, преследуемым при принятии делегированных актов. Например, в 2012 г. Комиссия оспорила регламент о биоцидных продуктах, предусматривающий принятие имплементационного акта[423]. Комиссия настаивала на принятии именно делегированного, а не имплементационного акта относительно установления биоцидных сборов, вносимых в Европейское химическое агентство. Суд отказал в удовлетворении иска, указав, что законодательный орган обладает дискреционным правом при принятии решения о возложении на Комиссию полномочия по принятию делегированного или 443 имплементационного акта . Кроме того, следует обратить внимание и на позицию Европарламента при принятии оспариваемого регламента. Первоначально законодатель настаивал на принятии делегированного акта. Но впоследствии, достигнув компромисса с Советом, Европарламент согласился предусмотреть в законодательном акте принятие имплементационного акта, тем самым изменив свою первоначальную точку зрения. Таким образом, ранее прогнозируемая позиция со стороны Европарламента выступать за принятие делегированных актов фактически на практике не подтверждена. Вероятно, по той причине, что контрольные механизмы, применяемые в отношении делегированных актов и осуществляемые Европарламентом, не столь эффективны. Поэтому вне зависимости от наличия или отсутствия контрольных полномочий в отношении того или иного акта принятие делегированных актов будет зависеть в первую очередь от неофициальных межинституциональных переговоров и достижения компромиссных решений. Компромисс и достижение консенсуса присущи не только для процесса принятия делегированных актов, но и для «всего законодательства Европейского 444 союза» . Как позиция Европарламента, так и судебное решение свидетельствуют о необходимости достижения компромиссного решения между институтами ввиду отсутствия четких и ясных критериев проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами. Суд, со своей стороны, не нарушая институциональный баланс и не вмешиваясь в полномочия [424] [425] законодательных органов, указывает на дискреционное право законодателя при выборе Комиссии для возложения полномочия по принятию делегированного или имплементационного акта. Другой пример межинституционального спора, напротив, свидетельствует о достижении компромиссного решения между институтами относительно применения делегированных или имплементационных актов. Вопрос заключался во внесении изменений и дополнений в список веществ, содержащихся в продуктах питания для детей и новорожденных, а также в продуктах питания для специальных медицинских целей. Вносить изменения в этот список предлагалось при помощи имплементационных актов. Однако, учитывая уязвимость категорий населения, которые являются потребителями данных продуктов питания, по мнению Европейского парламента и Совета, указанный список (перечень) должен дополняться или изменяться делегированными актами. В результате Комиссия была уполномочена принимать делегированные акты для того, чтобы дополнять и вносить изменения в перечень (список) веществ, содержащихся в соответствующих продуктах питания, с учетом научно-технического прогресса и новых научных разработок, а также в целях охраны и защиты здоровья потребителей[426] [427]. В качестве примера следует привести еще один межинституциональный спор относительно применения делегированных или имплементационных актов при принятии регламента о целостности и прозрачности оптового энергетического рынка . Один из основных спорных вопросов заключался в вопросе о видах сведений об энергетических сделках. Государства-члены, согласно данному регламенту, обязаны представлять в Агентство по взаимодействию регуляторов в области энергетики (ACER - Agency for the Cooperation of Energy Regulation) сообщения о сделках на оптовом энергетическом рынке. Первоначально в проекте предусматривалось уполномочить Комиссию принимать делегированные акты относительно вопроса по «установлению сроков, формы и содержания предоставляемой информации о сделках...» Со стороны Европейского парламента регулирование данного вопроса делегированными актами было поддержано. Однако Совет предложил использовать имплементационные акты с применением более строгого варианта контрольной процедуры, в соответствии с которой Комиссия не вправе принимать 447 решение при отсутствии заключения со стороны комитологического комитета . Тем самым возникшее разногласие стороны стремились урегулировать общим практическим пониманием, одновременно ожидая решение суда относительно спора по биоцидным сборам, которые было вынесено только 18 марта 2014 г. Данный регламент был принят до вынесения решения по данному делу, т.е. 25 октября 2011 г., из содержания которого усматривается, что институты достигли компромисс и в целях регулирования данного вопроса на Комиссию возложили 448 полномочие принимать имплементационные акты, а не делегированные . Приведенные выше межинституциональные споры свидетельствуют о наличии проблемы проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Тем самым мнение, высказанное еще до вступления в силу Лиссабонского договора профессором права Университета Маастрихта Бруно де Витте, обоснованно относительно того, что «Лиссабонским договором введены новые затруднения, к числу которых относится введение делегированных актов. Они, [428] [429] вероятно, приведут к новым институциональным разграничительным спорам, возможно, без значительного преимущества с точки зрения эффективности или 449 демократической ответственности» . Однако для правовой системы Европейского союза характерно не только наличие межинституциональных споров при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами, но также возникают споры и при выборе принятия законодательного или имплементационного акта. Кроме того, при принятии имплементационных актов «между Европейским парламентом и Советом на протяжении с 2011 по 2013 г. возникли разногласия относительно принятия имплементационных актов и выбора контрольных процедур, применяемых к ним, при решении вопроса относительно предоставления финансовой помощи Грузии»[430] [431]. Следует также особо обратить внимание на весьма важные последствия относительно проведения разграничения между законодательными и не законодательными актами. Это связано с тем, что национальные парламенты не уполномочены осуществлять контроль в отношении проектов делегированных и имплементационных актов на их соответствие принципу субсидиарности. Такое право распространяется только в отношении законодательных актов[432]. Требование, предъявляемое к Европейскому парламенту и Совету заседать публично при проведении обсуждения и голосования, также применяется только к проектам законодательных актов (п. 8 ст. 16 ДЕС и п. 2 ст. 15 ДФЕС). Принимая во внимание параллельное существование делегированных и имплементационных актов, а также наличие споров в связи с их принятием, возникает вопрос: почему эти акты должны параллельно существовать и почему следует проводить между ними разграничение? Аналогичный вопрос применим не только для правовой системы Евросоюза, но и для тех национальных правовых систем, в которых делегированное законодательство рассматривается в качестве самостоятельного источника права. Проводя сравнительный анализ с другими странами, следует отметить, что проблема относительно пределов и критериев делегирования не является проблемой, исключительно присущей Европейскому союзу. Эта проблема давняя и «для многих правовых систем критерии делегирования оказались проблематичным явлением после Второй мировой войны»[433] [434]. Хотя Новая Зеландия не относится к европейским странам, тем не менее небезынтересно привести пример, что на современном этапе развития она сталкивается с проблемой критериев делегирования законодательных полномочий, поскольку «акты делегированного законодательства стали столь широко использоваться, что уже не 453 содержат норм технического характера» . С учетом изложенного, принимая во внимание вышеперечисленные межинституциональные споры, применение делегированных актов в правовой системе Европейского союза ведет к возникновению следующих проблем: 1. Проблема относительно пределов делегирования. Поскольку в качестве пределов делегирования установлен критерий в виде «существенного элемента», относящийся к компетенции законодательного органа, ввиду его неясности и неопределенности возникают межинституциональные споры относительно принятия законодательного или делегированного акта, а также споры относительно принятия законодательного или имплементационного акта. 2. Проблема проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами из-за отсутствия ясных и четких критериев. 3. Проблема эффективности контрольных механизмов, применяемых в отношении делегированных актов (см. п. 1.3 § 3). 1.3.
комитетами, которые должны играть «консультативную» нежели «институциональную роль»424 Делегированные акты заменяют те акты, которые ранее подпадали под К имплементационным актам относятся все те акты, которые подпадали под совещательную, управленческую и регуляторную процедуру Могут быть только актами общего действия. Могут быть как актами общего действия, так и индивидуального Делегированные акты принимаются в форме регламента, директивы и решения, но преимущественная форма - регламент Имплементационные акты принимаются в форме регламента, директивы и решения Добровольное делегирование законодательного полномочия с точки зрения эффективности и, таким образом, имеет место горизонтальное разделение властей426 Принудительное делегирование, когда имплементация на национальном уровне ведет к неприемлемой степени разнообразия и, таким образом, имеет место вертикальное разделение властей427 Делегированные акты могут быть приняты только на основе Имплементационные акты могут быть приняты на основе любого юридически обязательного акта ЕС429 Делегированный акт может требовать последующего