Причины принятия делегированного законодательства и сферы, регулируемые данным источником права

Одним из первых и главных вопросов при исследовании делегированного законодательства является вопрос относительно причины делегирования, т.е. что служит основанием введения данного института.

Для того чтобы ответить на вопросы, «почему» и «как» осуществляется делегирование, ряд зарубежных исследователей ссылаются на принципал- агентскую теорию . Согласно данной теории агент действует от имени принципала в определенной сфере нормотворчества (decision making). Это обусловливается тем, что агент обладает большей информацией, т.е. большим информационным преимуществом, чем принципал в определенной сфере. Что, соответственно, и является одной из главных причин делегирования. К следующей причине относится уменьшение издержек (расходов) как со стороны агента, так и принципала, т.е. делегирование осуществляется с целью экономии транзакционных издержек (to save transaction costs)^{[135] [136]}.

Таким образом, исходя из принципал-агентской теории, важной причиной делегирования является необходимость в высококвалифицированных специалистах и возможность экономии издержек.

Еще к одной причине делегирования относят политическую неопределенность «в виде отсутствия консенсуса между различными политически заинтересованными группами относительно деталей законопроекта. Чтобы данный законопроект не был заблокирован, обращаются именно к механизму делегирования. Для этого принимается рамочный законодательный акт и

137

делегируется полномочие по детализации данного акта» .

Другим важным основанием для делегирования рассматривают «сдвиг ответственности» или «перекладывание ответственности»^{[137] [138] [139]}. Профессора Колумбийского университета Д. Эпстайн и Ш. О'Халлоран, а также ряд других зарубежных исследователей анализировали связь между намерением законодателя делегировать и принятием акта законодательным способом при наличии политических преимуществ.

непопулярных решений будет делегироваться, и не будет задействован законодательный процесс принятия того или иного решения.

Другие зарубежные авторы указывают, что «в национальных правовых системах к основным причинам применения делегированного законодательства относят его функциональный характер. В частности, исполнительное

законодательство экономит парламентское время; оно затрагивает

детализированный аспект регулирования и является важным и значимым, чтобы обеспечивать все более сложный технический характер большей части

140

современного нормативно-правового регулирования и т.д.» .

Как правило, стандартным аргументом для применения делегированного законодательства рассматривают невозможность парламента уделять внимание вопросам детализированного характера. Тем не менее и по вопросам более общего характера делегируются законодательные полномочия, но при определенных условиях^{[140] [141] [142]}. Например, из содержания Закона о Европейских сообществах 1972 г. усматривается, что в целях имплементации законодательства Сообщества Приказами в Совете (Orders in Council) и постановлениями департамента (departmental regulations) могут вноситься изменения в закон (the law) .

Делегированные акты также принимаются для того, чтобы вводить статут в силу или чтобы разъяснить содержание актов^{[143] [144]}.

Ранее исследователи указывали на различное содержание делегированных актов в странах «общего права».

Однако сегодня в Новой Зеландии акты делегированного законодательства уже не содержат нормы технического характера, как это было ранее. В связи с этим новозеландские юристы выражают обеспокоенность относительно критериев делегирования. В частности, они указывают, почему в одних случаях наиболее важные и значимые для всего общества правовые отношения регламентируются делегированным законодательством, как, например,

транспортные правила (правила дорожного движения). В других случаях правовые нормы, устанавливающие требования о безопасном креплении груза в автоприцепе, регламентируются актом парламента. Другим примером является область уголовно-исправительного законодательства, где норма, устанавливающая ограничения по использованию специальных средств (дубинок) сотрудниками исправительного учреждения, содержится в акте делегированного

законодательства - Исправительном постановлении (Correction Regulations) 2005 г. В то время как норма, содержащая требование о регулярной стирке постельного белья заключенного, предусмотрена в Акте, принятом парламентом (Correction Act 2005 г.)^[145].

Иными словами, прослеживается тенденция к регулированию важных социальных отношений не актами парламента, а актами делегированного законодательства. К причинам довольно быстрого развития делегированного законодательства относят прежде всего его мобильность и оперативность. Упрощенный порядок принятия актов делегированного законодательства позволяет использовать его, не дожидаясь очередной сессии парламента. Также к причинам применения делегированного законодательства следует отнести:

- возможность разгрузить парламент в связи с появлением новых сфер жизнедеятельности общества, которые служат основанием значительного увеличения законопроектов, вносимых в парламент;

- возрастание политико-социальной сложности правовой регламентации;

- осуществление государством социально-экономических функций;

-способность быстрее реагировать на изменившиеся жизненные обстоятельства; -отсутствие парламентского большинства и наличие трудности (затруднения) при принятии законов;

- нежелание рассматривать непопулярные законы, к которым, в частности, относится сфера налогообложения, и возможность тем самым снять с себя ответственность за регулирование данной сферы.

Часть из вышеуказанных причин способствовала распространению делегированного законодательства в «Четвертой французской республике несмотря на формальный конституционный запрет. В тот период во Франции в Национальном собрании практически всегда отсутствовало парламентское большинство, и было трудно принимать какие-либо конструктивные законы. Парламентарии часто отказывались голосовать за непопулярные акты (в частности, в налоговой области). На уступку законодательных полномочий влияла и появившаяся тенденция к возрастанию политико-социальной сложности

146

правовой регламентации» .

Применительно к скандинавским странам к причинам применения и распространения делегированного законодательства относят:

- «необходимость учета местных интересов и условий, которые центральной властью нередко не учитываются;

- необходимость учета непредвиденных обстоятельств;

- физическая нехватка времени, когда «традиционный» законодательный орган не успевал рассмотреть текущие дела и вследствие этого концентрировался только на решении общих дел;

- возрастание роли специального экспертного знания;

- необходимость учета интересов общественных организаций (корпораций);

- технические проблемы реализации закона, принятого парламентом;

- необходимость учета политических разногласий, когда в парламенте не удается договориться главным политическим силам;

- частичная автономия субъектов политического властвования (районы ^[146] компактного проживания саамов в Норвегии и Швеции; Фарерские острова и Гренландия в Дании);

- необходимость учета факторов международного сотрудничества;

- возможность гибкого реагирования государственной власти на быстрые изменения в обществе;

147

- возможность социального экспериментирования» .

В Норвегии парламент (стортинг) делегирует большую часть своих полномочий по выработке, формированию и определению политического курса (policy-making authority) исполнительным органам .

В Дании правительство вправе принимать делегированное законодательство в целях детализации закона.

законодательство)^{[147] [148] [149]}.

В Бельгии все чаще обращаются к делегированному законодательству в связи с все усложняющимся нормотворческим процессом (decision-making process) и возрастающей необходимостью принятия быстрых решений^[150].

В Исландии со временем законы стали более общими и более сложными. Для того чтобы осуществлять свою деятельность без вовлечения альтинга (самый старейший парламент в мире. — Н.С.), в распоряжении правительства имеются разнообразные средства. Правительство уполномочено осуществлять

имплементацию законодательства посредством правительственных декретов, заполняя пробелы^[151].

В Люксембурге парламент (палата депутатов Люксембурга) делегирует правительству свои полномочия в определенных политических сферах на определенный период времени. Правительство вправе принимать важные и значимые акты в этих областях посредством решения Великого Герцога (Grans Ducal regulation) .

Португальская конституция наделяет Кабинет полномочием издавать декреты (decrees). Кабинет осуществляет законодательную деятельность в политических сферах, которые в соответствии с конституцией не относятся к компетенции Ассамблеи (ст. 164 Конституция) .

Для правовой системы Европейского союза применение делегированных актов, с одной стороны, обусловлено целями эффективности и оперативности, «сложностью регулируемого вопроса, необходимостью быстрого

усовершенствования и адаптирования отношений в связи научно-техническим прогрессом и изменившимися условиями в то или иной сфере»^{[152] [153] [154]; «ускорением длительного законотворческого процесса Европейского союза (law-making) и улучшением качества с одновременным увеличением эффективности, способствуя развитию процесса постепенной гармонизации»[155].}

С учетом проведенного исследования следует констатировать множественность причин и оснований обращения к делегированному законодательству как во многих европейских странах, так и в самом Европейском союзе (см. табл. 4, 5). Это в свою очередь свидетельствует о востребованности данного источника права. Некоторые причины, такие как мобильность, оперативность, гибкость и др., являются «все еще актуальными и для сегодняшнего дня»^[156]. Но и появляются новые причины, такие как «сдвиг ответственности», на что особо обращают зарубежные авторы при исследовании, например, делегированного законодательства в США.

Таблица 4

Таблица 5

Причины (основания) применения делегированного законодательства в некоторых европейских странах и Европейском союзе

для отмены контрольного механизма в отношении имплементационных актов в виде комитологии.

при возможности гибкого

реагирования

государственной власти на

быстрые изменения в

обществе;

при возможности

социального

экспериментирования.

При проведении настоящего исследования также важно обратить внимание и на сферы, регулируемые актами делегированного законодательства. Во многих странах наблюдается тенденция регулирования важных социальных отношений не актами парламента, а актами делегированного законодательства.

Например, для скандинавских стран главной сферой, в которой чаще всего обращаются к актам делегированного законодательства, признаются экономика и местное самоуправление. Второй по важности считается финансовая сфера. Таможенные сборы, пошлины и т.п. устанавливаются соответствующими органами управления несмотря на то, что право их определения может быть закреплено в конституции, как это, например, обстоит в Норвегии и Швеции .

Делегированное законодательство часто практиковалось в период Третьей Французской республики при принятии законов в бюджетно-экономической области. В современный период во Франции делегированное законодательство применяется для реализации программы по борьбе с безработицей, поддержании ^[158] общественного порядка, для реализации вопросов здравоохранения или исполнения международных обязательств. Также во Франции делегированное законодательство применяется в экономических и социальных сферах. Однако оно не должно затрагивать финансовую область, сферу конституционных изменений и органического законодательства. Но в налоговой области, согласно разъяснению Конституционного совета от 4 июня 1984 г., делегирование полномочий вполне возможно^[159].

В Европейском союзе большая часть делегированных актов принимается в области сельского хозяйства («свыше 90 % из всех актов, регулирующих данную сферу, составляют делегированные акты»^[160]), рыболовства, защиты окружающей среды, защиты прав потребителей и здоровья, в сфере налогообложения, при регулировании таможенного союза и свободного движения товаров, а также внутреннего рынка^[161].

Статистические данные свидетельствуют о том, что со временем к делегированному законодательству, например во Франции, обращаются все чаще и чаще. В течение сорока лет (с 1960 по 2000 г.) было принято 35 законов о делегировании, однако в течение четырех лет (с 2001 по 2004 г.) - уже 24. Увеличивается и число издаваемых ордонансов: так, в период с 1960 по 2000 г. (в течение сорока лет) их было принято 245, а в период с 2001 по 2004 г. (в течение четырех лет) - 101^[162].

Увеличение объема делегированного законодательства характерно и для Великобритании. «Количество опубликованных актов делегированного

законодательства в 2008 г. в шесть раз превысило количество актов парламента»^{[163] [164]}. Однако специалисты отмечают, что «больший объем

164

делегированного законодательства является детализированным и техническим» .

В Италии насчитывается небольшое количество делегированных декретов, однако в последние годы тенденция обращения к ним постоянно увеличивается^[165].

Большое количество делегированных актов характерно и для Европейского союза. Однако здесь следует выделить характерную особенность, которая заключается в том, что «с 1960 по 2009 г. в ЕС примерно 2/3 всех регламентов, директив и решений принимались Европейской комиссией в целях детального регламентирования и последующего исполнения европейского законодательства»^[166]. Достижение указанных целей осуществлялось Комиссией в порядке делегирования ей как законодательных, так и исполнительных полномочий. В указанный период не было четкого и ясного разграничения между делегированными и имплементационными (исполнительными) актами. Все акты именовались имплементационными. Хотя некоторые авторы именуют принятые акты в указанный период времени делегированным законодательством. Такой подход напоминает делегированное законодательство в Великобритании, которое состоит не только из актов, обладающих силой закона, но и подзаконных актов. С декабря 2009 г. (т.е. с момента вступления в силу Лиссабонского договора) и по настоящее время количество принятых делегированных актов стало соответствовать количеству законодательных актов, принимаемых законодательными органами Европейского союза (Советом Европейского союза и Европейским парламентом). А сами акты делегированного законодательства

приблизились к модели актов делегированного законодательства, характерной для романо-германского права.

С учетом обобщения причин применения делегированного законодательства и выделения основных сфер, регулируемых данным видом актов (см. табл. 6), а также принимая во внимание постоянно увеличивающийся рост (объем) делегированного законодательства, мы приходим к выводу, что делегированное законодательство является важным и значимым источником в современном праве.

Таблица 6

Основные сферы, регулируемые делегированным законодательством в некоторых европейских странах и Европейском союзе