§ 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европей­ской полицейской организации и Российской Федерации

Российская Федерация стала одной из первых стран, не входящих в систему Европейского Союза, которая изъявила желание осуществлять всестороннее сотрудничество с Европейской полицейской организацией.

Новые перспективы в развитии отношений Российской Федерации с общеевропейскими полицейскими структурами, и в частности, с Евро­полом, обозначились с подписанием Соглашения о партнерстве и со-

трудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообщест- ) вами и их государствами-членами от 1 декабря 1997 г. Данный документ

предусматривал широкий круг направлений сотрудничества, среди кото­рых особое место занимали программные положения относительно со­трудничества в правоохранительной области. Так, ст. 84 данного Согла­шения «Сотрудничество по предотвращению противоправной деятель­ности» предусматривала, что стороны сотрудничают с целью предот­

вращения:

- нелегальной иммиграции и нелегального присутствия граждан одной Стороны на территории другой Стороны, принимая во внимание

) принцип и практику реадмиссии;

- противоправной деятельности в сфере экономики, включая про­блемы коррупции;

- незаконных сделок с различными видами товаров, включая про­мышленные отходы;

- подделок;

- незаконного оборота наркотических и психотропных веществ.

ведении взаимных консультаций и тесном взаимодействии и предусмат­ривает оказание технического и административного содействия, вклю­чая:

- разработку проектов национальных законодательных актов в сфере предотвращения противоправной деятельности;

- создание информационных центров;

- повышение эффективности деятельности организаций, участ­вующих в предотвращении противоправной деятельности;

- обучение персонала, развитие исследовательской базы;

- разработку взаимоприемлемых мер, препятствующих противо­правной деятельности.

>

Указанные положения Соглашения стали правовой основой для уг­лубления сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом в вопросах противодействия преступности и коррупции.

В рамках реализации положений рассматриваемого документа в 1998 г. был создан Комитет сотрудничества Россия - Европейский Союз, который подразделялся на подкомитеты по направлениям сотрудничест­ва. Вопросы сотрудничества в правоохранительной области были пере­даны в ведение подкомитета по вопросам коррупции, охраны прав ин­теллектуальной собственности, сближения законодательства и борьбе с преступностью (подкомитет № 6). С 1999 г. в заседаниях данного под­комитета постоянно принимали участие представители Европейской по­лицейской организации. Основным итогом деятельности данного подко­митета явилась разработка общей стратегии сотрудничества в правоох­ранительной сфере и двух программ, которые были впоследствии приня­ты Российской Федерацией и Европейским Союзом. Речь идет о коллек­тивной стратегии Европейского Союза по отношению к России (1999 г.) и стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)^[39]. Оба акта име­ют много общего как с политической, так и технологической (оператив­ной) точек зрения. Они - отражение воли сторон строить стратегическое взаимодействие друг с другом, и в таком качестве объединенного потен­циала, занять соответствующее место в современной международной

системе.

Если анализировать подходы стратегий к вопросам сотрудничества в области юстиции и внутренних дел, то можно обнаружить немало сов­падающих элементов. Прежде всего, это касается набора (перечня) объ­ектов сотрудничества. По мнению европейской стороны, актуальным яв­ляется наращивание сотрудничества в борьбе с такими общими пробле­мами, как организованная преступность, отмывание денег, незаконная

торговля людьми и наркотиками. Предмет основной заботы - борьба с нелегальной миграцией. С точки зрения российской стороны, оператив­ное сотрудничество с Евросоюзом должно охватывать борьбу с между­народным терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, с трансна­циональной организованной преступностью, в том числе отмыванием денег, уклонением от налогов, вывозом капитала, нарушением таможен­ных правил, торговлей людьми, несанкционированным проникновением в чужие базы данных, фалынивомонетчеством. Обе стороны предусмат­ривают механизмы и средства реализации заявленных приоритетов со­трудничества в правоохранительной, антикриминальной сфере. И здесь мы находим сходства в позициях РФ и Евросоюза. Так, в документе ЕС содержится идея разработки специального плана взаимодействия с рос­сийским партнером, который бы включал следующие четыре группы во­просов:

- оказание помощи в подготовке работников судебных и право­применяющих органов с упором на изучение техники ведения следствий и мер пресечения;

- создание необходимых законодательных, конституционных и су­дебных предпосылок для эффективного преследования организованной преступности, особенно в сфере отмывания денег, подпольной хозяйст­венной деятельности и торговли людьми;

- разработка эффективных механизмов сотрудничества по борьбе с трансграничным наркобизнесом;

- развитие сотрудничества между Европолом и компетентными российскими органами в соответствии с положением Соглашения по Ев­рополу.

Российский подход также предполагает аналогичные меры - ак­тивная работа с Европолом, взаимодействие судебных органов по уго­ловным и гражданским делам, сотрудничество таможенных, налоговых и других правоохранительных органов России и ЕС и его государств- членов, в т.ч.

Актуальна и другая идея - добиваться содействия стран Евросоюза в обеспечении неотвратимого наказания для нарушителей российского экономического и валютного законодательства. Наладить взаимодейст­вие в выявлении и, по возможности, возвращении незаконно вывезенных из России капиталов в сторону их происхождения, проработать возмож­ность их использования для покрытия части внешнего долга России странам ЕС или стимулирования хозяйственного сотрудничества сторон. Кроме того, обе стороны уделяют значительное место своим общим под­ходам в рамках развития современного международного права. Они вы­ступают как за подготовку новых договоров и соглашений (например, в сфере борьбы с терроризмом с использованием потенциала ООН), так и за укрепление действующих конвенций, связанных с решением проблем борьбы с организованной преступностью.

Указанные документы во многом предопределили дальнейший путь развития отношений между правоохранительными органами Рос­сийской Федерации и Европейской полицейской организацией. Логиче­ским итогом реализации программных положений Соглашения о парт­нерстве и сотрудничестве РФ и Евросоюза 1997 г. стала разработка и принятие целостного договора о взаимодействии с Европолом.

При заключении данного соглашения возникло множество трудно­стей, которые были обусловлены различиями в правовом регулировании отдельных аспектов сотрудничества, и что потребовало ряда консульта­ций. В частности, особое внимание обеих сторон при разработке и со­гласовании положений документа, было уделено проблеме защиты пер­сональных данных и обеспечения конфиденциальности при передаче информации. Главная проблема состояла в том, что в Российской Феде-

рации не существовало правовой базы для такой деятельности в соответ­ствии со стандартами, принятыми в Европе.

Первым шагом по заключению соглашения РФ с Европолом стал обмен стандартными вопросниками и ответами на них, что соответству­ет практике, постоянно применяемой Европолом при заключении анало­гичных договоров с третьими странами. В декабре 2000 г. такой запрос поступил в Российскую Федерацию через информационную систему Министерства внутренних дел. В нем предлагалось дать консолидиро­ванный ответ всех заинтересованных министерств и ведомств относи­тельно действующего национального законодательства и администра-

) тивной практики по следующим аспектам:

- существующим и разрабатываемым системам защиты персональ­ных данных;

- деятельности по обеспечению защиты свидетелей преступлений;

- статистических данных о качестве и эффективности выполнения запросов, поступающих по информационным каналам Международной организации уголовной полиции (Интерпол) и др.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 6 февраля 2001 г. № ХВ-П4-О1938⁶⁰ Министерству внутрен­них дел России, Генеральной прокуратуре РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Государственному таможенному комитету РФ было поручено подготовить согласованную позицию и предложения относи­тельно возможных путей сотрудничества Российской Федерации и Ев­ропейской полицейской организации, а также обеспечить представление ответов на вопросы, переданные Европолом.

В период с июня 2001 г. по сентябрь 2003 г. было проведено в об­щей сложности 4 раунда переговоров по положениям Соглашения Рос­сийской Федерации с Европейской полицейской организацией. В резуль­тате этих переговоров удалось достичь принципиального компромисса

> --------------

⁶⁰ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001., № 2. Ст. 171.

по целому ряду проблем, которые на первоначальном этапе являлись не­разрешимыми в рамках существующего внутреннего законодательства РФ. В частности, был «выведен за скобки» принимаемого договора во­прос о законодательном обеспечении защиты персональных данных.

Итогом указанной деятельности стало подписание 6 ноября 2003 г. в Риме (Италия) на саммите Россия - Евросоюз первого в истории отно­шений правоохранительных органов Соглашения о сотрудничестве меж­ду РФ и Европейской полицейской организацией.^[41]

Соглашение о сотрудничестве Российской Федерации с Европей­кой полицейской организацией 2003 г. (далее - Соглашение 2003 г.) яв­ляется во многом рамочным документом, на основе которого в дальней­шем могут заключаться и другие договоры, имеющие целью конкретиза­цию положений данного документа. Прямого указания на рамочный ха­рактер Соглашения в его тексте не содержится, однако на это указывают следующие обстоятельства:

1) в договоре прямо указывается на то, что отдельные во­просы сотрудничества не регулируются этим соглашени­ем;

2) в договоре закреплено, что его положения не являются основанием для умаления обязательств сторон в соответ­ствии с ранее заключенными соглашениями России и Ев­росоюза.

Таким образом, очевидно, что Соглашение 2003 г. создает основу для заключения других договоров, как предметного характера, так и уточняющих отношения Европейской полицейской организации с от­дельными правоохранительными органами РФ.

Важным вопросом реализации Соглашения 2003 г. является опре­деления его статуса с точки зрения международного права. Дело в том, что с одной стороны данный документ можно рассматривать как двусто­ронний договор, заключенный между равноправными субъектами, кото­рый не предусматривает возможности присоединения третьих лиц. Именно о таком статусе соглашения говорит преамбула, где четко за­креплены только два субъекта - Российская Федерация и Европейская полицейская организация. В тоже время ст. 1 указывает, что цель приня­тия соглашения - расширение сотрудничества с государствами-членами ЕС посредством Европола. Таким образом, налицо определенная дву­смысленность в субъектном составе данного договора. В контексте ука­занных норм возникает ряд вопросов правового характера: могут ли от­дельные государства-члены Евросоюза изменять отдельные положения Соглашения, если они будут не согласны с общей политикой Европола в отношениях с Россией? Могут ли государства-участники ЕС дублиро­вать отдельные функции, регламентированные Соглашением 2003 г. на основе заключения новых двусторонних договоров с Российской Феде­рацией?

Эти вопросы имеют принципиальное значение, поскольку их раз­решение создаст не только ясность в юридических аспектах документа, но и может разрешить возможные правовые коллизии, возникновение которых при реализации документа вполне возможно в будущем.

Для того, чтобы в полной мере выявить статус Соглашения 2003 г., необходимо обратиться к положениям права Европейского Союза, и

прежде всего к тем из них, которые определяют порядок формирования и компетенцию отдельных его органов.

Как следует из положений Договора о Европейском Союзе 1992 г., институты Союза в целях реализации единой политики в области внут­ренних дел и безопасности могут создавать органы, координирующие сотрудничество государств-участников в борьбе с преступностью. В со­ответствии с Решением Совета Европейского Союза от 19 ноября 1999 г., Европейская полицейская организация наделяется ограниченной ме­ждународной правосубъектностью в части заключения от имени Евро­союза соглашений с третьими странами, которые не будут противоре­чить положениям Учредительных договоров ЕС, а также не выходить за предметную компетенцию, определенную для Европола институтами ЕС.

Таким образом, Европейская полицейская организация выступает в роли носителя опосредованных по отношению к государствам- участникам функций по координации международного сотрудничества в области борьбы с преступностью с третьими странами. Это подтвержда­ется и наличием у Европола международной правосубъектности. Субъ­ектом данного договора является именно Европейская полицейская ор­ганизация, а не государства-участники в своем персональном статусе. Поэтому государства-члены ЕС не вправе отказаться от исполнения обя­занностей, возникающих в соответствии с Соглашением 2003 г. Вместе с тем, наличие данного договора не препятствует заключению Российской Федерацией новых двусторонних соглашений с государствами-членами ЕС.

Соглашение с Европолом 2003 г. - договор, не требующий ратифи­кации. В соответствии со ст. 18, оно вступает в силу с даты его подписа­ния и будет действовать до истечения трех месяцев с даты получения одной из сторон письменного уведомления другой стороны о намерении прекратить его действие.

Продолжая рассматривать юридические свойства Соглашения 2003 г., отметим, что оно порождает не только правовые и организационно­технические последствия для Российской Федерации, но и расширяет возможности участия России в политической жизни Евросоюза. Так, ст. 11 указывает, что РФ, будучи государством, подписавшим генеральное соглашение с Европолом, может принимать участие во встречах глав на­циональных подразделений Европола в государствах-членах ЕС.

Цели принятия Соглашения, закрепленные в ст. 1, во многом опре­делили предметную сферу сотрудничества. К таким целям относится расширение сотрудничества между Российской Федерацией и государст­вами-членами, действующими через Европол в борьбе с опасными транснациональными преступлениями.

Предметная сфера сотрудничества, в соответствии с Соглашением 2003 г., определяется четко и расширительному толкованию не подле­жит. Так, в ст. 4 указывается, что стороны взаимодействуют в сфере предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования следующих преступлений:

- преступлений против жизни и здоровья человека;

- преступлений, связанных с терроризмом и его финансированием;

- преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров;

- преступлений, связанных с незаконным оборотом культурных ценностей;

- преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, бое­припасов, взрывчатых, отравляющих и радиоактивных веществ, а также ядерных материалов;

- преступлений в отношении имущества, включая мошенничество, хищения, и незаконного оборота автотранспортных средств;

- преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем;

- преступлений, связанных с незаконной миграцией, торговлей людьми.

Данный перечень предметов сотрудничества Российской Федера­ции и Европола не содержит указаний на возможность включения в него других сфер взаимодействия. Более того, особо подчеркивается ограни­чительный характер реализации сотрудничества даже в закрепленных предметах для Европейской полицейской организации. Так, в Соглаше­нии прямо указывается, что Европол может осуществлять взаимодейст­вие по перечисленным вопросам только в рамках своего мандата. Это влечет, по крайней мере, два следствия.

) Во-первых, даже в рамках указанных вопросов предметной компе­

тенции Европейская полицейская организация не вправе осуществлять весь комплекс мер, направленных на достижение целей соглашения. Ес­ли в соответствии с нормами права Европейского Союза какой-либо ас­пект сотрудничества выходит за сферу полномочий Европола, то он мо­жет его реализовать только на основе специальных полномочий от руко­водящих институтов ЕС (в частности Совета Европейского Союза). Без наличия таких полномочий реализация отдельных направлений сотруд­ничества в рамках предметной компетенции, закрепленной в ст. 4 Со­глашения, будет затруднительной.

Во-вторых, предполагается, что если в результате принятия новых норм права Европейского Союза будет расширена компетенция Евро­пейской полицейской организации по координации внешнего взаимо­действия государств-участников ЕС с третьими странами, то это автома­тически повлечет пересмотр некоторых двусторонних соглашений Рос­сийской Федерации со странами Евросоюза.

Указанные выше аспекты говорят о возможности в дальнейшем изменения характера предметной компетенции Соглашения 2003 г. за счет расширения компетенции самого Европола в рамках Евросоюза.

Рассматриваемый документ не содержит прямых указаний на сроки реализации его положений. Учитывая, что на момент его заключения Российская Федерация не ратифицировала ключевой международный акт, позволявший осуществлять сотрудничество в информационной сфе­ре - Конвенцию Совета Европы о защите персональных данных 1981 г. - то становится ясно, что Соглашение 2003 г. является во многом про­граммным документом, который не только создает основу для межгосу­дарственного взаимодействия в рассматриваемой сфере, но и основу для расширения правовой базы такого сотрудничества.

Структура Соглашения 2003 г. во многом сходна со структурой аналогичных соглашений в области борьбы с преступностью, которые заключаются Российской Федерацией как в двустороннем порядке, так и в рамках международных организаций. Вместе с тем, имеют место опре­деленные особенности, обусловленные спецификой взаимодействия с организацией, являющиеся не просто международным координатором деятельности в определенной сфере, а структурным элементом межгосу­дарственного институционального интеграционного механизма, каковым в настоящее время является Европейский Союз.

Соглашение 2003 г. регулирует три основные группы вопросов:

1) формы сотрудничества Европейской полицейской органи­зации с правоохранительными органами Российской Фе­дерации;

2) порядок и условия взаимодействия правоохранительных органов в рамках каждой из форм сотрудничества.

3) вопросы обеспечения конфиденциальности информации, передаваемой по каналам информационных систем Рос­сии и Европола.

И те, и другие вопросы урегулированы Соглашением в полной ме­ре, что подтверждается отсутствием возможностей расширительного толкования указанных положений. Действительно, и перечень форм, и

перечень условий сотрудничества закреплены в договоре исчерпываю­щим образом. С одной стороны это говорит о проработанности докумен­та, а с другой подтверждает мысль о возможности внесения в дальней­шем изменений в его текст с появлением новых форм взаимодействия.

Соглашение 2003 г. предусматривает четыре формы взаимодейст­вия российских правоохранительных органов с Европолом:

1) обмен представляющей взаимный интерес стратегической и тех­нической информацией;

2) обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в том числе проведение научно-практических конференций, стажировок, консульта­ций и семинаров;

3) обмен нормативно-правовыми актами, методическими пособия­ми, научно-технической литературой и другими материалами, касающи­мися правоохранительной деятельности;

4) подготовка кадров.

Из перечисленных форм сотрудничества приоритетным является обмен стратегической и технической информацией. Хотя на это прямо не указано в тексте договора, но вполне подтверждается не только по­ложениями Конвенции о Европоле 1995 г., где информационный обмен закреплен в качестве основного средства координации усилий госу­дарств-участников ЕС по борьбе с преступностью, но и тем, что в тексте Соглашения 2003 г. именно информационная функция конкретизирована относительно характера передаваемых сведений. Остальные формы со­трудничества не конкретизированы, что предполагает их реализацию в порядке, определяемом самими сторонами в дальнейшем.

Порядок и условия взаимодействия правоохранительных органов в рамках каждой из форм сотрудничества закреплены в Соглашении 2003 г. аналогично тому, как подобные аспекты отражаются в уже заключен­ных РФ соглашениях в правоохранительной сфере. Сотрудничество осуществляется на основании запросов одной из сторон к другой сторо­не, с изложением просьбы о принятии необходимых мер, которые следу­ет исполнить на своей территории.

Соглашение 2003 г. подробно регламентирует форму запроса, пе­речень лиц, уполномоченных их подписывать, порядок проверки и уточ­нения запросов, основания отказа в выполнении запросов и др. Важно отметить, что сотрудничество на основе запросов не исключает возмож­ности непосредственного участия представителей иностранных поли­цейских органов в проведении совместных операций на территории Рос­сийской Федерации, о чем прямо указывается в тексте соглашения. Од­нако данные аспекты регулируются не Соглашением 2003 г., а составля­ют предмет других договоров, заключаемых между представителями правоохранительных органов РФ и Европолом.

Следует отметить, что Соглашение 2003 г. не закрепляет персо­нального перечня должностных лиц, уполномоченных подписывать за­просы как со стороны Российской Федерации, так и со стороны Евро­пейской полицейской организации. По смыслу документа такие должно­стные лица должны быть определены в ходе дополнительных консуль­таций. В ходе посещения 15-18 декабря 2003 г. представителями Мини­стерства внутренних дел РФ штаб-квартиры Европола в Гааге (Нидер­ланды) указанные вопросы были урегулированы. Право подписи запро­сов со стороны Европола получил руководитель подразделения по обме­ну оперативной информацией, а со стороны Российской Федерации - на­чальник Российского национального контактного пункта при МВД Рос­сии.

Соглашение 2003 г. предусматривает, что формируемые запросы должны направляться по специальным информационным каналам, обес­печивающим конфиденциальность сведений, и помимо этого устанавли­вается, что такая информация носит статус дипломатической, то есть не может быть предметом внимания третьих лиц. Также в соглашении осо­бо подчеркивается, что полученная в виде запросов информация не мо-

жет использоваться получившей ее стороной иначе как в соответствии с ) целями заключенного договора.

Особое место в Соглашении 2003 г. уделяется выделению компе­тентных российских органов, осуществляющих непосредственное взаи­модействие с Европейской полицейской организацией. В самом тексте Соглашения они не перечислены, однако определяется, что их перечень может быть изменен по согласованию сторон. Приложение № 1 к рас­сматриваемому договору закрепляет пять ведомств Российской Федера­ции, компетентных в вопросах взаимодействия с Европолом. Среди них:

- Министерство внутренних дел Российской Федерации;

) - Государственный комитет Российской Федерации по контролю за

оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

- Государственный таможенный комитет;

- Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

- Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу.

Указанные органы Российской Федерации, в соответствии с Со­глашением 2003 г. имеют право в пределах своей компетенции осущест­влять все предусмотренные договором формы сотрудничества с Евро­пейской полицейской организацией на основе принципа взаимности.

Вместе с тем по своему правовому статусу указанные органы РФ неодинаковы в своих отношениях с Европолом. В Приложении № 1 к до­говору 2003 г. закреплен особый статус Министерства внутренних дел Российской Федерации как головного органа во взаимодействии с Евро­пейской полицейской организацией.

Соглашение в своем основном тексте четко определяет отличие го­ловного национального органа по взаимодействию с Европолом от всех остальных компетентных национальных органов. Только головной орган находится в официальном информационном контакте с информацион­ными системами Европола, а также только посылаемые через головной орган запросы рассматриваются Европейской полицейской организацией в качестве официальных.

Определение головного национального органа по взаимодействию с Европейской полицейской организацией находится целиком в компе­тенции Российской Федерации. В связи с чем, именно Министерство внутренних дел РФ среди всех компетентных органов было определено в качестве головного в отношениях с Европолом?

Чтобы ответить на этот вопрос, следует отметить, что именно при Министерстве внутренних дел уже много лет функционирует отлажен­ная система обмена информацией с одной из наиболее авторитетных международных организаций в области борьбы с преступностью - Меж­дународной организацией уголовной полиции (Интерпол). Опыт такой деятельности является в настоящее время почти единственным приме­ром эффективного международного сотрудничества по вопросам борьбы с преступностью среди всех министерств и ведомств Российской Феде­рации. Поскольку система Европола, как уже отмечалось в настоящей работе, во многом вобрала в себя опыт функционирования и взаимодей­ствия, выработанный Интерполом, то опыт Министерства внутренних дел РФ, при котором создано и работает Национальное центральное бю­ро Международной организации уголовной полиции, весьма важен при формировании отношений с Европолом.

Таким образом, определение МВД РФ в качестве головного компе­тентного органа России в отношениях с европейской полицейской орга­низацией вполне закономерно. Близость функций, которые призван вы­полнять российский национальный контактный пункт Европола (РНКП) и НЦБ Интерпола, обусловило их организационное сближение в системе органов государственной власти Российской Федерации.

Рамочный характер Соглашения 2003 г. вызывал у многих авторов сомнения в эффективности его реализации. Так, В.Е. Подшивалов отме­чал, что полномасштабное сотрудничество на основании Соглашения 2003 г. вряд ли возможно.^[42] Во-первых, по его мнению, Соглашение не затрагивает вопросы обмена персональными данными. Во-вторых, ис­полнение запросов как наиболее действенная форма сотрудничества на практике может совершаться только при соблюдении значительного числа условий. Так, В.Е. Подшивалов особо указывает на то, что инфор­мация, полученная на основании Соглашения, не может быть использо­вана в иных целях, чем те, в которых она была предоставлена (ст. 10).

Практика реализации Соглашения в течение трех прошедших лет во многом подтвердила опасения тех, кто утверждал, что заключенный с Европейской полицейской организацией договор не сможет эффективно действовать без заключения дополнительных соглашений, составляю­щих основу обмена информацией - главной функции Европола, а также без внесения соответствующих изменений в отечественное законода­тельство. За период 2003-2005 г. были выполнены только 17 запросов.^[43] Данная проблема неоднократно поднималась и самой Европейской орга­низацией, в том числе и в контексте анализа эффективности сотрудниче­ства. Последняя оценка была проведена в середине 2005 г. и выявила весьма низкую активность сторон в реализации задач, поставленных пе­ред ними. Основной причиной такого положения было признано отсут­ствие в российском законодательстве правовых основ обмена информа­цией в рамках стандартов Совета Европы и Европола. Ратификация Рос­сийской Федерацией Европейской Конвенции 1981 г., которая состоя­лась 25 декабря 2005 г., открыла новый этап развития отношений с Ев­рополом.^[44]

Таким образом, важной составляющей международного механизма ) взаимодействия Российской Федерации с Европейской полицейской ор­

ганизацией являются нормы, устанавливающие общие стандарты в об­

ласти персональных данных.

Конвенция Совета Европы о защите физических лиц в связи с ав­томатической обработкой персональных данных была принята 28 января 1981 г. в целях обеспечения на территории каждого государства-члена СЕ для каждого физического лица независимо от его гражданства или местожительства, уважения его прав и основных свобод, и в частности его права на неприкосновенность частной жизни, в отношении автома-

| тизированной обработки касающихся его персональных данных. В на­

стоящий момент участниками данной Конвенции являются 34 государ­ства, 27 из которых ратифицировали документ. Российская Федерация присоединилась к Конвенции 1981 г. в 2001 г., однако, как уже отмеча­лось, ратификация состоялась только в декабре 2005 г.

Целью Конвенции 1981 г. является обеспечение на территории го­сударств-участников для каждого физического лица независимо от его гражданства или места жительства, уважения его права на неприкосно­венность частной жизни в отношении автоматизированной обработки касающихся его персональных данных. Сфера действия данной Конвен­ции определена в ст. 3. весьма расплывчато. В частности, предусматри­вается, что каждое государство-участник вправе при ратификации доку­мента сделать специальные оговорки относительно сферы его примене­ния. Так, ст. 3 допускает возможность неприменения отдельных положе­ний Конвенции 1981 г. путем предварительного уведомления Генераль­ного секретаря Совета Европы о таких изъятиях. Вместе с тем, в доку­менте подчеркивается, что государство не должно включать в перечень изъятий из предметной сферы договора категории автоматизированных баз персональных данных, подпадающих в соответствии с его внутрен-

>

ним законодательством под действие норм, регулирующих защиту дан­ных.

Следует отметить, что Российская Федерация уже при ратифика­ции Конвенции 1981 г. сузила ее предметную сферу действия на терри­тории РФ. В законе о ратификации Россия заявила, что не будет приме­нять Конвенцию к персональным данным, составляющим государствен­ную тайну. Вместе с тем, данное положение ратификационного закона не совсем понятно, поскольку российское законодательство о государст­венной тайне не относит персональные данные к таковой.⁶⁶

Положения Конвенции 1981 г. в целом можно разделить на две группы норм: нормы, закрепляющие общие принципы защиты персо­нальных данных; и нормы, регулирующие трансграничные потоки пер­сональных данных.

Закрепляя общие принципы защиты персональных данных, Кон­венция предусматривает, что каждое государство-участник обязано их соблюдать вне зависимости от оговорок, сделанных при подписании или ратификации документа. Таким образом, данные принципы выступают в качестве первоосновы правового регулирования в рассматриваемой сфе­ре.

Среди таких принципов Конвенция называет:

- законность сбора информации, включающей персональные дан­ные;

- целевой характер хранения информации, содержащей персональ­ные данные (данные должны храниться для законных целей и не исполь­зуются иным образом, несовместимым с этими целями);

- адекватность принимаемых мер защиты важности информации;

- точность информации, содержащей персональные данные и ее периодическая обновляемость;

⁶⁶ См. Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 N 5485-1 «Собрание зако­нодательства РФ», 13.10.1997, N 41, стр. 8220-8235. «Российская газета», N 182, 21.09.1993.

- сохраняемость персональных данных в форме, позволяющей идентифицировать субъекты данных, не дольше, чем это требуется для целей хранения этих данных.

Реализация данных принципов, в соответствии с Конвенцией, име­ет определенные ограничения, обусловленные спецификой определен­ных персональных данных. Так, персональные данные, касающиеся ра­совой принадлежности, политических взглядов или религиозных или других убеждений, а также персональные данные, касающиеся здоровья или половой жизни, не могут подвергаться автоматизированной обра­ботке, если внутреннее законодательство не устанавливает соответст­вующих гарантий. Это положение действует также в отношении персо­нальных данных, касающихся судимости. Также подчеркивается, что для защиты персональных данных, хранящихся в автоматизированных базах данных, государства-участники должны принимать надлежащие меры безопасности, направленные на предотвращение их случайного или не­санкционированного уничтожения или случайной потери.

Таким образом, система принципов защиты автоматизированной информации, содержащей персональные данные, направлена на создание единого подхода в обеспечении невозможности неправомерного завла­дения этими данными, а также невозможности их использования в це­лях, противоречащих законодательству.

Нормы Конвенции 1981 г., регулирующие трансграничные потоки персональных данных, напрямую затрагивают деятельность специализи­рованных органов государств-участников, и в частности, правоохрани­тельных органов. Именно эта составляющая Конвенции является важ­нейшим условием информационного взаимодействия между Европей­ской полицейской организацией и третьими странами, включая Россий­скую Федерацию.

В Конвенции подчеркивается, что государства-участники не долж­ны запрещать или обусловливать специальным разрешением трансгра­ничные потоки персональных данных, идущие на территорию другой

Ь

^F стороны рассматриваемого договора, с целью защиты частной жизни.

Тем не менее, каждое государство вправе отступать от этих положений:

1) в той степени, в какой ее внутреннее законодательство включает специальные правила в отношении определенных категорий персональ­ных данных или автоматизированных баз персональных данных в силу характера этих данных или этих файлов;

2) когда передача осуществляется с ее территории на территорию третьего государства через территорию другого государства-участника, в целях недопущения такой передачи.

| В Конвенции 1981 г. большое внимание уделяется сотрудничеству

государств в сфере обмена персональными данными. Следует отметить, что по смыслу данного документа такое сотрудничество является обяза­тельным для государств-участников. Оно заключается в оказании помо­щи компетентным органам соответствующих стран в подборе, класси­фикации и автоматизированной обработке персональных данных в соот­ветствии с запросами. Конвенция устанавливает и случаи отказа в такой помощи, основанные на опасениях в недостаточной защищенности пер­сональных данных, предназначенных для передачи в порядке помощи в соответствии с Конвенцией.

Опыт реализации Конвенции 1981 г. в рамках различных европей­ских государств показал, что общие цели, поставленные документом, достигнуты: Конвенция с одной стороны позволяет эффективно защи­щать интересы частной жизни граждан, а с другой способствует более слаженной и конструктивной деятельности правоохранительных органов государств-участников. В этом смысле рассматриваемый документ за­крепляет баланс между интересами личности и интересами государства в вопросах персональных данных.

Для Европейской полицейской организации вопросы защиты пер­) сональных данных при автоматизированной их обработке являются од-

ними из наиболее важных, поскольку сама деятельность данного подраз­деления носит информационный характер.

До ратификации Российской Федерацией Конвенции 1981 г. фак­тически отсутствовали правовые предпосылки эффективной реализации положений Соглашения между Российской Федерацией и Европолом 2003 г. Однако, в соответствии с Конвенцией Совета Европы, одной лишь ее ратификации недостаточно для реализации основных положе­ний документа. В ст. 5 прямо указывается, что основные положения мо­гут быть реализованы при включении в национальное законодательство принципов Конвенции. Поэтому процесс имплементации является необ­ходимым для активизации сотрудничества Российской Федерации с Ев­ропейской полицейской организацией.

Относительно недавно Россией осуществлен последний шаг к пол­ноценному сотрудничеству с Европолом - 27 июля 2006 г. Президентом РФ были подписаны два федеральных закона, имплементирующие по­ложения Конвенции 1981 г. в российском законодательстве.^[45] Их приня­тие позволило перейти к разработке оперативного соглашения с Евро­пейской полицейской организацией о создании единой автоматизиро­ванной системы обработки и передачи персональных данных в интере­сах борьбы с преступностью и терроризмом. Небольшой период време­ни, прошедший с момента их принятия, не позволяет оценить эффектив­ность проведенной имплементации, что в конечном итоге явится крите­рием оценки взаимодействия России с Европолом (тем более, что вступ­ление в силу закона № 152 отсрочено на 6 месяцев). Вместе с тем, сам факт принятия этих законов важен, поскольку создана правовая основа не только сотрудничества с Европейской полицейской организацией, но и для эффективной защиты права граждан России на неприкосновен­ность частной жизни.

В контексте исследования сотрудничества Европейской полицей­ской организации и Российской Федерации представляется необходи­мым проведение сравнительного анализа такого сотрудничества с раз­личными аспектами правового взаимодействия РФ и Международной организации уголовной полиции (Интерпол). Необходимость данного анализа обусловлена несколькими факторами. Во-первых, тем, что цели и задачи обеих организаций сходны как по форме, так и по содержанию. Во-вторых, в настоящее время Российская Федерация осуществляет со­трудничество как с Интерполом, так и с Европолом на основе двусто­ронних соглашений, заключенных независимо друг от друга. В-третьих, как известно, Европейская полицейская организация создавалась на примере Интерпола, восприняв многие организационные и правовые ос­новы последнего.

Таким образом, важным вопросом в контексте настоящего иссле­дования становится вопрос о том, насколько правовые аспекты сотруд­ничества Международной организации уголовной полиции с государст­вами были восприняты Европолом, и нашли закрепление в его соглаше­ниях с третьими странами?

Международная организация уголовной полиции в настоящее вре­мя признана в качестве субъекта международного права большим коли­чеством государств^[46], что дает возможность говорить о наличии у дан­ной организации международно-правовой правосубъектности. Исходя из этого, объем прав и обязанностей, а также уставные цели Интерпола по­зволяет отнести его к универсальным международным организациям.

Взаимодействие Интерпола с отдельными государствами носит классический для международных организаций характер. Можно выде­лить две формы такого взаимодействия: 1) сотрудничество, основанное на членстве в организации; 2) договорное сотрудничество с третьими странами, не являющимися членами Интерпола.

Основной формой взаимодействия является сотрудничество, осно­ванное на членстве в организации. В соответствии со ст. 2 Устава Меж­дународной организации уголовной полиции, членами организации мо­жет стать любое государство, согласное с целями и задачами Интерпола, и готовое их выполнять. При этом члены организации равноправны, и обладают всей полнотой уставных прав и обязанностей. Членство в ор­ганизации, в отличие от двустороннего договорного сотрудничества, да­ет государствам много преимуществ: возможность участвовать в управ­лении организацией, доступ к конфиденциальной информации из собст­венных баз данных Интерпола, непосредственное взаимодействие через национальные центральные бюро и т.д. Все эти преимущества недоступ­ны государствам, не являющимся членами Международной организации уголовной полиции, а, следовательно, такое договорное сотрудничество можно рассматривать как усеченное.

Однако следует отметить, что любое государство мира, вне зави­симости от своего географического положения, количества населения и иных факторов, в любой момент может стать полноправным участником международного сотрудничества в борьбе с преступностью в рамках Ин­терпола, подписав Устав этой организации, и взяв на себя соответст­вующие обязательства.

Несколько иначе выглядит модель сотрудничества, сформирован­ная в рамках Европейской полицейской организации.

Специфика и отличия от модели сотрудничества в рамках Интер­пола обусловлены региональным статусом Европола, к тому же акценти­рованного на более широкое (экономическое, политическое) взаимодей­ствие с отдельными странами-членами Европейского Союза.

На страницах настоящего исследования мы уже отмечали, что по своим характеристикам Европейская полицейская организация больше похожа на классическую международную организацию. Об этом, в част­ности, свидетельствует и конвенционный характер создания и деятель­ности, специфика членства, особенности управления и т.д. В этом Евро­

) пол проявляет немало сходства с Интерполом. Таким образом, следуя

логике, можно предположить, что и организационно-правовые формы сотрудничества будут идентичными. Однако это не так.

С одной стороны в рамках сотрудничества Европейской полицей­ской организации можно выделить такие же его формы, как и в деятель­ности Интерпола: 1) сотрудничество, основанное на членстве в органи­зации; 2) договорное сотрудничество с третьими странами. Но есть одно существенное отличие, и оно проявляется в содержании указанных форм сотрудничества.

) Так, Конвенция о Европоле 1995 г. в ст. 4 закрепляет, что органи­

зация осуществляет координацию усилий государств-членов Европей­ского Союза в сфере противодействия конкретным видам преступлений, имеющих транснациональный характер, и представляющих угрозу всем странам ЕС. Данное положение предусматривает пространственно­географическое ограничение в рамках первой формы взаимодействия - сотрудничества, основанного на членстве в организации. Из положений Конвенции 1995 г. ясно, что полноправными участниками Европейской полицейской организации могут быть только государства-члены Евро­пейского Союза. Третьи страны (находящиеся вне союзного правового пространства) не имеют возможности осуществлять сотрудничество на основе членства, что существенно отличается от аналогичных аспектов сотрудничества в рамках Интерпола. Как уже отмечалось выше, стать членом Международной организации уголовной полиции может любое государство, вне зависимости от географического положения или вклю­ченности в какие-либо интеграционные процессы. Следовательно, с точ­ки зрения форм и способов сотрудничества, Европол выглядит более за­крытой, регионально обособленной организацией.

Что же касается второй формы сотрудничества - договорной - то

I это, пожалуй, единственный способ взаимодействия с Европолом, кото-

рый доступен третьим странам, не являющимся членами Европейского Союза.

Таким образом, сравнительный анализ форм международного со­трудничества, осуществляемого Интерполом и Европолом, позволяет сделать вывод о существенных различиях в этих формах. Если Между­народная организация уголовной полиции с этой точки зрения является открытой структурой, уставные документы которой позволяют любому государству стать ее полноправным членом, то взаимодействие с Евро­полом на тех же условиях носит ограниченный характер.

Следует отметить, что широкоформатное сотрудничество Россий- ) ской Федерации и Европейского Союза в вопросах противодействия

преступлениям с принятием упомянутых законов не остановилось. Про­граммные аспекты сотрудничества с Евросоюзом в правоохранительной сфере были обозначены в заключенном 10 мая 2005 г. международном соглашении с Евросоюзом под названием «Дорожная карта по общему

пространству свободы, безопасности и правосудия».⁶⁹

Данный документ представляет собой программу взаимодействия России и ЕС на среднесрочную перспективу. Примечательно, что со­трудничеству российских правоохранительных органов с Европейской полицейской организацией соглашение уделяет особое место. В ст. 2.3. отмечается, что стороны обязуются выполнять Соглашение о сотрудни­честве между Российской Федерацией и Европолом от 6 ноября 2003 г., в целях усиления сотрудничества в борьбе с организованной преступно­стью; подготовиться к заключению очередного соглашения между Евро­полом и Россией о защите информации в целях обмена персональными данными; активизировать в действующих правовых рамках обмен ин­формацией, относящейся к терроризму и организованной преступности, между правоохранительными ведомствами России и стран-членов ЕС, а также Европолом, в том числе путем использования сети офицеров связи

> s----------------

Официальный текст документа размещен на сайте www.kremlin.ru

России и ЕС в качестве промежуточного этапа перед заключением опе­ративного соглашения между Россией и Европолом; создать при коорди­нирующей роли Европейского бюро по борьбе с мошенничеством на­дежные каналы обмена информацией между компетентными службами таможенных органов России и государств-членов ЕС для улучшения ко­ординации и повышения эффективности совместных действий и др.

Рассмотренные выше программные положения рассчитаны на пе­риод до 2010 г. и позволяют активизировать взаимодействие российских правоохранительных органов с профильными подразделениями Европо­ла.

Завершая настоящий параграф, следует отметить, что самостоя­тельность двусторонних отношений со странами, не являющимися чле­нами Европейского Союза, является важным фактором эффективности деятельности Европола. С юридической точки зрения такое сотрудниче­ство носит равноправный характер, осуществляется на основе общепри­знанных норм и принципов международного права. Поэтому Европол во взаимоотношениях с третьими странами и международными организа­циями пользуется всей полнотой международной правосубъектности, которой, в соответствии с нормами международного права, обладают другие международные организации.