§ 2.1. Правовые основы международного сотрудничества Европей­ской полицейской организации с правоохранительными органами третьих стран и международными организациями

Создание в рамках европейских интеграционных объединений са­мостоятельного органа, призванного координировать деятельность на­циональных полицейских органов государств-участников в сфере борь­бы с преступностью, обуславливалось двумя важнейшими факторами: необходимостью унификации внутренних норм в рассматриваемой об­ласти, а также усилением транснациональных тенденций в развитии со­временных преступных сообществ.

Прежде чем обратиться к анализу международного сотрудничества Европейской полицейской организации, следует остановиться на соот­ношении актов международного, европейского и национального права стран-участников ЕС.

Вопрос относительно соотношения права ЕС и норм национально­го законодательства государств-участников в Европейском Союзе решен достаточно определенно на основе положений Учредительных договоров и решений Суда Европейских Сообществ. В соответствии с закрепляе­мым в них принципом верховенства, нормы европейского права имеют

большую юридическую силу, чем национальное право государств- I членов. Данное правило не вызывает сомнений в отношении коммуни-

тарного права (права сообществ или так называемой «третьей опоры»).

Однако в рамках других «опор» ЕС данный принцип окончательно не закреплен.^[31]

Вместе с тем, вопрос о соотношении норм международного права с нормами Европейского Союза, в отличие от соотношения последних с национальным правом, в настоящее время четко не урегулирован. Ни учредительные договоры, ни судебная практика окончательно не опре­делились в данной сфере. Особенно данная неопределенность очевидна

) в вопросе соотношения международных договоров ЕС с третьими стра­

нами и национальным законодательством стран-участников.

Следует отметить, что в современной системе международного публичного права высшей юридической силой обладают общепризнан­ные принципы, которые принято рассматривать в качестве императи­вов.^[32] Таким образом, общепризнанные принципы международного пра­ва, содержащиеся в первую очередь в Уставе ООН, обязательны как для ЕС в целом, так и для государств-участников.

Иной подход используется при попытке соотнести двусторонние и многосторонние договоры ЕС с обязательностью выполнения их поло­жений каждым государством-членом. В ряде решений Суда ЕС нашла косвенное отражение позиция, в соответствии с которой нормы общих договоров имеют приоритет над национальным законодательством.^[33] Однако и в этих решениях нет четкого ответа. Представляется, что в на­стоящее время проблема соотношения по юридической силе договоров,

заключаемых ЕС с третьими странами и национального права до конца не урегулирована. Соглашение между РФ и Европолом 2003 г. в этом смысле находится в более выгодном положении по сравнению с другими договорами ЕС с третьими странами. Дело в том, что Соглашение 2003 г. определяет правовые основы международного взаимодействия одного из органов Евросоюза, созданного в соответствии с решениями институ­тов ЕС. А поскольку сама деятельность Европола регулируется внутрен­ней конвенцией ЕС, то становится очевидно, что соглашения заключае­мые данным органом с третьими странами не могут выходить за рамки Конвенции о Европоле 1995 г. В этой связи представляется, что Согла­шение России и Европола 2003 г. по юридической силе выше внутрен­них актов Европейского Союза, и в частности, актов третичного права.^[34]

Следует отметить, что первоначально общеевропейские структуры - предшественники Европола не были наделены полномочиями по непо­средственному заключению международных соглашений с третьими странами и организациями вне ЕС.

Вместе с тем, необходимость предоставить общеевропейскому по­лицейскому органу полномочия самостоятельно заключать международ-

ные соглашения становилась все более очевидной. Данный вопрос было решено отложить до принятия и ратификации Конвенции о Европоле, когда данная европейская структура обретет официальный статус органа Европейского Союза.

Принятие Конвенции о Европоле 1995 г. кардинальным образом пересматривало систему международных связей Европейской полицей­ской организации. Однако самостоятельность ведомства в заключение соглашений была ограничена отношениями с Международной организа­цией уголовной полиции (Интерполом). В немалой степени этому спо­собствовали решения самого Интерпола, которые были приняты на со­стоявшейся в 1995 г. Генеральной ассамблеи Международной организа­ции уголовной полиции в Пекине (КНР). В частности, участники обра­тились к Генеральному секретарю Интерпола с просьбой вступить в пе­реговоры, нацеленные на обеспечение тесного сотрудничества с регио­нальными международными организациями по борьбе с преступностью. По итогам заседания была принята программа, предусматривающая взаимодействие с Европейским Союзом.^[35]

Данная программа сотрудничества Интерпола с ЕС нашла отраже­ние и в проекте Конвенции о Европоле 1995 г.

Сложившаяся ситуация создавала существенные затруднения в становлении Европола как полноценного и эффективного участника ме­ждународного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Еще в феврале 1999 г. в рамках заседания Совета Европейского Союза было принято решение о необходимости в дальнейшем наделить Европол бо­лее широкой международной правосубъектностью в плане права непо­средственно заключать соглашения о сотрудничестве с третьими стра­нами по вопросам борьбы с преступностью.

Правовой основой самостоятельного заключения Европейской по­лицейской организацией международных соглашений с третьими стра­нами стало принятое 19 ноября 1999 г. Советом Европейского Союза решение, в котором Директор Европола получал полномочия по заклю­чению договоров со странами и организациями, не входящими в ЕС.^[36]

На основе данного документа в 2000 г. был выработан общий ме­ханизм заключения соглашений с третьими странами. На первом этапе было разработано типовое соглашение, которое имело общую форму, и подлежало уточнению и корректированию по результатам переговоров с третьими странами или организациями.

Следует отметить, что заключение соглашений Европола с третьи­ми странами осуществляется не по стандартному шаблонному приему, а с учетом всех аспектов национального законодательства. Поэтому дого­воры, заключенные с разными субъектами международного права, могут существенно отличаться как по форме, так и по содержанию друг от друга. Однако общей их чертой выступают формы взаимодействия с Ев­ропейской полицейской организацией, которые, как правило, остаются неизменными.

В современной практике заключения Европолом международных соглашений с третьими странами прослеживается два типа договоров: договоры стратегического характера и договоры оперативного характе­ра. И те, и другие обладают одинаковой юридической силой, однако ре­гулируют различные аспекты сотрудничества.

Договоры стратегического характера определяют общие принципы, формы сотрудничества, наделяют полномочиями по координации взаи­модействия конкретные национальные правоохранительные органы. Стратегическое соглашение является во многом аналогом рамочных ак­тов для каждого государства, с которым оно заключено. В контексте этих договоров могут приниматься дополнительные соглашения, при­званные уточнять и конкретизировать те или иные аспекты взаимодейст­вия с правоохранительными органами конкретного государства.

Договоры оперативного характера, как правило, заключаются Ев­рополом уже после подписания стратегических соглашений. Их основ­ная задача заключается в том, чтобы обеспечить реализацию стратегиче­ского договора в параметрах отдельных направлений сотрудничества и его форм.

Всего к настоящему времени Европолом заключено более пятна­дцати соглашений о сотрудничестве с третьими странами (Боливия, Пе­ру, Турция, Марокко и др.), более десяти - с международными организа­циями (Всемирная таможенная организация, Интерпол, Международная организация гражданской авиации и др.).

Рассмотрим подробнее сущность и основные положения таких со­глашений на примере одного из них - соглашения Европола с Соединен­ными Штатами Америки.

Соглашение с Соединенными Штатами Америки было одним из первых полноценных международных договоров о сотрудничестве с третьими странами, заключенным 6 декабря 2001 г.^[37] Данное соглашение предусматривало целый комплекс мер, направленных на координацию, прежде всего, информационного взаимодействия между сторонами. Так, устанавливались разграничения в статусе передаваемой информации. «Стратегическая информация», в соответствии с данным договором, мо­жет передаваться по открытым каналам связи непосредственно между компетентными правоохранительными органами США и секретариатом Европола. В качестве такой информации рассматриваются, например, сведения об особых средствах борьбы с правонарушениями; оценки рис­ков и угроз разрастания преступности; стратегическая информация о ме­рах профилактики преступлений и т.д. «Оперативная информация» мо­жет передаваться только по закрытым каналам связи и только при непо­средственном участии уполномоченных офицеров связи, делегирующих­ся сторонами. Такая информация в большей мере касается персональных данных о лицах, причастных к преступлениям, а также задействованных в проведении полицейских операций.

Также Соглашение с Соединенными Штатами Америки включало ряд важных положений о кодировке передаваемой информации, которые

впоследствии нашли отражение в соглашениях с другими странами, не являющимися членами Европейского Союза. В частности, речь идет о присвоении различным сведениям соответствующих их статусу грифов. Так, в Соглашении с США 2001 г. было принято, что переданная Евро­пейской полицейской организацией информация с пометкой «Европол- 1» - «Европол-3» должна охраняться как «секретный правоохранитель­ный материал США», и с ней нужно обращаться так же, как и с совер­шенно секретной информацией Соединенных Штатов Америки. Таким образом, впервые в практике заключения международных соглашений Европола появилась практика, в соответствии с которой гриф секретно­сти и ее степень определяет отправитель информации, а не получатель.

Следует особо подчеркнуть перманентный характер соглашения США и Европола, поскольку в его тексте содержится особая оговорка о прекращении его действия в одностороннем порядке. В частности, ука­зывается единственное условие такого прекращения - подача заинтере­сованной стороной в срок не менее трех месяцев письменного уведомле­ния о желании прекратить действие договора.

Договор, заключенный Европейской полицейской организацией с США является типичным примером типовых соглашений с третьими странами, которые Европол регулярно подписывает со своими партне­рами. Их главная отличительная особенность состоит в том, что они за­ключаются на основе типового соглашения, выработанного Европолом специально для такого сотрудничества.

По-другому обстоит дело с заключением соглашений, субъектами которых являются другие международные организации. В этом случае главная особенность диктуется тем, что эти субъекты, хотя и выступают от своего имени (обладая международной правосубъектностью), пред­ставляют интересы других субъектов - государств, являющихся их уча­стниками. В такой сфере как противодействие преступности и террориз­му заключение подобных соглашений нередко представляет серьезную

проблему, поскольку затрагивает уголовно-правовые интересы стран. Следовательно, типовой подход, который имеет место при заключении договоров между Европолом и третьими странами, в случае взаимодей­ствия с другими международными организациями не применим.

В этой связи следует обратить особое внимание на соглашение, ко­торое в 2001 г. Европейская полицейская организация заключила с Ин­терполом⁵⁷. В договоре говорится, что обе организации, выполняя схо­жие функции, должны помогать друг другу в сборе, анализе и обмене информацией с целью противодействия:

- созданию сетей нелегальной миграции и транспортировки лю­дей, торговле людьми, сексуальной эксплуатации, включая детскую порнографию, покушениям на собственность и мошенничеству, кражам, вымогательствам, коррупции;

- нанесению ущерба окружающей среде, подделке денежных зна­ков (изготовлению фальшивых Евро) и других платежных средств, от­мыванию денежных средств, а также преступлениям против физических лиц, финансовым преступлениям и преступлениям в сфере информаци­онных технологий.

Наряду с Интерполом, Европол на сегодняшний день подписал до­говоры о сотрудничестве со следующими международными организа­циями: Всемирная таможенная организация (WCO), Европейский центр контроля за наркотиками и наркоманией (EMCCDA), Европейский цен­тральный банк, Евроюст.

В заключение настоящего параграфа следует отметить, что в на­стоящее время Европейская полицейская организация осуществляет ак­тивное правовое и организационно-техническое сотрудничество с боль­шим количеством стран, не являющихся членами ЕС, а также с другими международными организациями. Следует отметить, что характер и

⁵⁷ См.: Communication from the Commission to the Council and the European Parlia­ment. Scoreboard to Review Progress on the Creation of an Area of «Freedom, Security and Justice» in the European Union. - Brussels, 2001.

форма соглашений, заключаемых Европолом, зависит от статуса субъек­та, с которым они заключаются. Так, в отношении договоров между Ев­ропейской полицейской организацией и третьими странами используется типовая форма, разработанная в Европоле, которая незначительно изме­няется применительно к каждому соглашению. Но при разработке дого­воров с другими международными организациями (например с Интерпо­лом) типовые формы не используются, соглашения разрабатываются «с нуля» только на основе переговоров.