§ 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в соответствии с учредительными договорами и актами вторичного права Европейских сообществ и Европейского Союза
В настоящее время Европейский Союз (далее - ЕС) представляет собой сложное интеграционное объединение, в рамках которого реализуются различные формы межгосударственного сотрудничества и взаимодействия: от единого таможенного и валютного пространства, до унификации правовых средств защиты интеллектуальной собственности.[3] Вместе с тем, как показывают события последних лет, процесс европейской интеграции далеко не окончен; можно отметить стремление к еще более тесному взаимодействию государств-участников ЕС как в уже охваченных едиными нормами сферах, так и в рамках новых перспективных направлений сотрудничества.[4] Отклонение проекта общеевропейской конституции на национальных референдумах в ряде государств- участников отнюдь не означает начало движения в обратном направлении, а скорее говорит о существующих проблемах, требующих решения в контексте развития интеграционных институтов ЕС.
Одним из наиболее важных направлений единой общеевропейской политики выступает сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью. В актах Европейского Союза данная сфера взаимодействия получила наименование «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (далее СПСО). Правовой основой такого направления сотрудничества выступают несколько учредительных актов ЕС, среди которых: Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г.5 Указанные нормативные документы утверждают особое место сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере в интеграционной системе ЕС, образуя так называемую «третью опору» Союза. Здесь следует напомнить, что данный термин является весьма важным в правовой регламентации компетенции Союза по отношению к компетенции государств-участников ЕС. Он обозначает один из важнейших компонентов функционирования Союза.6 Предмет третьей опоры образуют вопросы деятельности по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнения наказаний.
Поначалу, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г., Европейский Союз, в рамках третьей опоры, не имел серьезных самостоятельных полномочий (что отчасти и оправдывало название опоры - «сотрудничество»), В отличие от первой опоры (Европейские сообщества), институты Союза не обладали правом издавать нормативные акты по вопросам борьбы с преступностью. Их деятельность сводилась к координации и содействию усилиям государств-членов в этой области, а также к разработке конвенций, предлагавшихся странам для ратификации. Тре-
5 См. официальные тексты документов на сайте: www.europa.eu.int/eur-lex/.
6 Следует отметить, что с точки зрения внутреннего устройства право ЕС представляет собой сложную комплексную структуру, складывающуюся из трех компонентов (опор): Европейских сообществ, общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Функционирование каждой опоры подчиняется разным по характеру и содержанию источникам права ЕС. Прим. авт.
тья опора, была изъята из-под юрисдикции судебных органов Европейского Союза.
Такого рода подход к определению компетенции Союза (с акцентом на межправительственное сотрудничество) показал свою неэффективность. Он не позволял оперативно принимать необходимые меры в борьбе с преступностью; многие важные инициативы (включая проекты конвенций) так и остались на бумаге.
Ситуация начала меняться с вступлением в силу Амстердамского договора. Коренная ревизия правовых основ СПСО, предпринятая этим документом, значительно усилила рычаги воздействия у институтов Европейского Союза в рамках третьей опоры. Хотя полномочий в этой сфере по-прежнему значительно меньше, чем в сфере первой опоры, но, в целом они значительно возросли по сравнению с первоначальной редакцией Договора о Европейском Союзе, а реализовывать их сложнее. В частности, Европейский Союз получил право издавать нормативные акты (рамочные решения)7 по вопросам уголовного права и процесса, а третья опора была включена в сферу юрисдикции Суда ЕС.
Основные полномочия Европейского Союза в рамках СПСО и акты, издаваемые в этой области, перечислены в ст. 34 учредительного договора.
Как и в рамках общей внешней политики и политики безопасности, Европейский Союз уполномочен «издавать общие позиции, определяющие подход Союза к определенному вопросу». От имени Европейского Союза полномочия по изданию общих позиций осуществляет Совет ЕС. Поскольку общие позиции не содержат юридических норм в правоохранительной сфере (т.е. в области внутренних дел), их издание представляется малоэффективным инструментом в деле борьбы с пре-
7 Рамочные решения - акты общего характера, издаваемые институтами ЕС, содержащие единые принципы сотрудничества в конкретной области, предоставляющие возможность государствам-участникам самостоятельно определять формы и способы такого сотрудничества.
ступностью. По этой причине общие позиции в рамках третьей опоры принимаются крайне редко.[5]
Другое полномочие, сохраненное из первоначальной («Маастрихтской») редакции Договора о Европейском Союзе, состоит в подготовке текстов конвенций, рекомендуемых государствам-членам для подписания и ратификации. Текст конвенции разрабатывается Советом, однако для вступления в силу любая конвенция в качестве международного договора нуждается в дополнительном согласии государств-членов «в соответствии со своими конституционными правилами».
Сначала требовалось, чтобы конвенция была ратифицирована всеми государствами-членами. Это требование, как показала практика, было сложно выполнить. Поэтому Амстердамский договор ослабил его. В настоящее время достаточно ратификации конвенции половиной стран- участниц (т.е. четырнадцатью на данный момент). Соответственно текст конвенции приобретает юридически обязательный характер лишь на территории стран, ее ратифицировавших.
Статья 29 Договора о ЕС 1992 г. указывает, что приоритетными задачами сотрудничества полиций и судебных органов в уголовноправовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким преступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам- членам ЕС.
Среди таких преступлений Договор называет терроризм, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию и мошенничество. Важно отметить, что противодействие указанным видам преступлений в актах Союза имеет различную правовую основу. Так, только применительно к торговле наркотиками и терроризму предусматривается установление на уровне Союза минимальных стандартов, определяющих признаки составов соответствую-щих преступлений. В отношении других указанных видов преступлений ) таких требований нет.
Рассматривая уголовную политику Европейского Союза, следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция (которая в настоящее время получила нормативное отражение в актах Союза), связанная с выделением двух основных направлений деятельности - полицейского сотрудничества, и сотрудничества в области уголовной юстиции. Последнее направление уголовной политики ЕС заключается в совместных усилиях государств-членов, вытекающих из положений ст. 31 Договора о Европейском Союзе. В частности, сотрудничество в сфере
) уголовной юстиции включает в себя: расследование уголовных дел и ис
полнение наказаний; выдача (экстрадиция) преступников; гармонизация процессуального законодательства государств-членов; разграничение подведомственности уголовных дел между странами; гармонизация законодательства по борьбе с наиболее тяжкими преступлениями (организованная преступность, терроризм, торговля наркотиками и т.д.).
Полицейское сотрудничество, как одно из направлений уголовной политики Европейского Союза, имеет важнейшее значение для всей системы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах-членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри Европейского Союза стала во многом «транснациональной», что требует постоянной координации деятельности правоохранительных органов разных стран.
Следует отметить, что Договор о Европейском Союзе, также как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества.
Среди них:- сотрудничество в проведении оперативно-розыскных мероприятий как по запросам, так и непосредственно правоохранительными орга-
>
нами одного государства-члена на территории другого государства-
члена;
- информационное сотрудничество, заключающееся в постоянном функционировании системы обмена сведениями между правоохранительными органами государств-членов;
- сотрудничество в сфере подготовки кадров - т.е. применения единых унифицированных стандартов полицейской подготовки, направленной на повышение эффективности взаимодействия между полицейскими разных государств-членов;
- сотрудничество в области криминалистического обеспечения расследования и раскрытия преступлений, единообразного применения криминалистических методик.
Данные направления полицейского сотрудничества в рамках ЕС в настоящее время реализуются посредством деятельности специального учреждения Европейского Союза - Европейской полицейской организации (Европол).[6] Следует отметить, что правовое регулирование нормами ЕС деятельности Европола носит весьма неоднозначный характер, а потому определение его места в системе институтов и органов Союза подчас вызывает определенные трудности. Обратим внимание на особенности такого регулирования.
Во-первых, в отличие от остальных институтов ЕС, Европол является подразделением организационного механизма, действующего в рамках только «третьей опоры» (сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Таким образом, его правовой статус не определяется характерным для остальных институтов ЕС коммуни- тарным правом[7].
Во-вторых, хотя создание Европейской полицейской организации предусматривалось в положениях Договора о Европейском Союзе (ст. К.З), основное правовое регулирование осуществляется нормами третичного права[8]. В частности, это Конвенция о создании Европейской полицейской организации, утвержденная актом Совета Европейского Союза 26 июля 1995 г. и вступившая в силу с 1 июля 1999 г.[9]
Таким образом, с одной стороны, главной правовой основой деятельности Европола выступает акт третичного права, а с другой - деятельность Европейской полицейской организации, по сути, составляет реализацию всей «третьей опоры» ЕС.
Кроме этого, в правовом положении Европола есть еще целый ряд особенностей, обусловленных как спецификой сферы регулирования его актов, так и особенностями функционирования данной организации. Обратимся к положениям Конвенции 1995 г.В соответствии со ст. 26 Конвенции о создании Европейской полицейской организации, Европол обладает собственной правосубъектностью в рамках основных институтов Европейского Союза. Более того, эта правосубъектность носит международный характер. Так, Европол уполномочен самостоятельно, от своего имени, вступать в отношения с третьими государствами, а также международными организациями. Такими полномочиями Европол активно пользуется, свидетельством чему является заключенное 3 ноября 2003 г. Соглашение о сотрудничестве
данного европейского органа с Российской Федерацией.13 Все это означа- ) ет, что Европейская полицейская организация обладает собственными
правами и обязанностями, которые автономны и не производны от аналогичных прав и обязанностей институтов ЕС. Следовательно, это дает основание определять место Европола в системе ЕС наряду и с его основными институтами - Европейской Комиссией, Европейским парламентом, Советом ЕС и т.д. Однако с другой стороны, Европол не может быть отнесен к числу институтов Европейского Союза, поскольку его статус и правовое положение не регламентированы учредительными до
говорами.
) Еще больше сомнений относительно реального правового статуса
Европола в системе институтов и органов ЕС вносят положения Конвенции 1995 г., где закрепляется фактическая организационная и финансовая независимость Европейской полицейской организации от иных институтов ЕС.
Так, должностные лица Европола не состоят на гражданской службе Европейских сообществ, что нашло отражение в отдельном правовом акте - Протоколе «О привилегиях и иммунитетах Европола, членов его органов, заместителей его директора и сотрудников» от 19 июня 1997 г.14 Кроме того, Европейская полицейская организация имеет собственный бюджет, формируемый за счет периодических взносов государств- участников.
Вместе с тем, не стоит считать, что у институтов ЕС нет инструментов, позволяющих управлять Европолом, регулировать его деятельность. Скорее наоборот. При всей кажущейся полноте автономии, институты ЕС наделены весьма, объемными полномочиями, делающими Европол подотчетной организацией. Так, Совет Европейского Союза уполномочен самостоятельно (без ратификации) регулировать порядок участия
>
13 См. текст соглашения на сайте: www.kremlin.ru/documents/.
14 См.: Journal officiel de l’Union europeenne. C.221 du 19.07.1997. P.l.
Европейской полицейской организации в международных отношениях (ст. 42 Конвенции 1995 г.). Посредством своих решений Совет может вносить изменения в определения преступлений, содержащиеся в учредительной конвенции, а также расширять предметную компетенцию Европола (ст. 2, 43 Конвенции 1995 г.). Также именно Совет ЕС утверждает бюджет Европола (ст. 35 Конвенции 1995 г.).[10]
Полномочия других институтов Европейского Союза в отношении Европола более ограниченны. В основном они сводятся к праву на получение информации о работе полицейского ведомства - для Европарламента (ст. 34 Конвенции) и к возможности участия в работе руководящих органов Европола с правом совещательного голоса - для Комиссии ЕС (ст. 28 Конвенции).
Таким образом, Европейская полицейская организация в настоящее время занимает особое место в организационном механизме Европейских сообществ и Европейского Союза. С одной стороны по причине широкой автономности, наличию собственной правосубъектности (в том числе и международной) Европол в своем правовом статусе приближается к международной организации. Однако характер регулирования нормами Европейского Союза, подотчетность институтам ЕС дают повод отнести его к органам ЕС, сформированным на основе соглашений между государствами-членами. Все это обусловлено спецификой его функций - осуществление сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.
Европол также занимает особое место в осуществлении уголовной политики Европейского Союза. По существу, именно Европейская полицейская организация является «приводным ремнем» данной единой политики, позволяющей на практике реализовывать и применять единые стандарты в области противодействия преступности.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что современный Европол с точки зрения его места в организационном механизме Европейского Союза можно охарактеризовать как правоохранительное учреждение с юридической, финансовой и институциональной автономией ограниченного характера по отношению к другим органам Союза.