§ 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в со­ответствии с учредительными договорами и актами вторичного пра­ва Европейских сообществ и Европейского Союза

В настоящее время Европейский Союз (далее - ЕС) представляет собой сложное интеграционное объединение, в рамках которого реали­зуются различные формы межгосударственного сотрудничества и взаи­модействия: от единого таможенного и валютного пространства, до уни­фикации правовых средств защиты интеллектуальной собственности.^[3] Вместе с тем, как показывают события последних лет, процесс европей­ской интеграции далеко не окончен; можно отметить стремление к еще более тесному взаимодействию государств-участников ЕС как в уже ох­ваченных едиными нормами сферах, так и в рамках новых перспектив­ных направлений сотрудничества.^[4] Отклонение проекта общеевропей­ской конституции на национальных референдумах в ряде государств- участников отнюдь не означает начало движения в обратном направле­нии, а скорее говорит о существующих проблемах, требующих решения в контексте развития интеграционных институтов ЕС.

Одним из наиболее важных направлений единой общеевропейской политики выступает сотрудничество по вопросам борьбы с преступно­стью. В актах Европейского Союза данная сфера взаимодействия полу­чила наименование «сотрудничество полиций и судебных органов в уго­ловно-правовой сфере» (далее СПСО). Правовой основой такого направ­ления сотрудничества выступают несколько учредительных актов ЕС, среди которых: Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г.⁵ Ука­занные нормативные документы утверждают особое место сотрудниче­ства полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере в интегра­ционной системе ЕС, образуя так называемую «третью опору» Союза. Здесь следует напомнить, что данный термин является весьма важным в правовой регламентации компетенции Союза по отношению к компетен­ции государств-участников ЕС. Он обозначает один из важнейших ком­понентов функционирования Союза.⁶ Предмет третьей опоры образуют вопросы деятельности по предотвращению, расследованию, привлече­нию к ответственности и исполнения наказаний.

Поначалу, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г., Ев­ропейский Союз, в рамках третьей опоры, не имел серьезных самостоя­тельных полномочий (что отчасти и оправдывало название опоры - «со­трудничество»), В отличие от первой опоры (Европейские сообщества), институты Союза не обладали правом издавать нормативные акты по во­просам борьбы с преступностью. Их деятельность сводилась к коорди­нации и содействию усилиям государств-членов в этой области, а также к разработке конвенций, предлагавшихся странам для ратификации. Тре-

⁵ См. официальные тексты документов на сайте: www.europa.eu.int/eur-lex/.

⁶ Следует отметить, что с точки зрения внутреннего устройства право ЕС представ­ляет собой сложную комплексную структуру, складывающуюся из трех компонентов (опор): Европейских сообществ, общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Функ­ционирование каждой опоры подчиняется разным по характеру и содержанию ис­точникам права ЕС. Прим. авт.

тья опора, была изъята из-под юрисдикции судебных органов Европей­ского Союза.

Такого рода подход к определению компетенции Союза (с акцентом на межправительственное сотрудничество) показал свою неэф­фективность. Он не позволял оперативно принимать необходимые меры в борьбе с преступностью; многие важные инициативы (включая проек­ты конвенций) так и остались на бумаге.

Ситуация начала меняться с вступлением в силу Амстердамского договора. Коренная ревизия правовых основ СПСО, предпринятая этим документом, значительно усилила рычаги воздействия у институтов Ев­ропейского Союза в рамках третьей опоры. Хотя полномочий в этой сфе­ре по-прежнему значительно меньше, чем в сфере первой опоры, но, в целом они значительно возросли по сравнению с первоначальной ре­дакцией Договора о Европейском Союзе, а реализовывать их сложнее. В частности, Европейский Союз получил право издавать нормативные ак­ты (рамочные решения)⁷ по вопросам уголовного права и процесса, а третья опора была включена в сферу юрисдикции Суда ЕС.

Основные полномочия Европейского Союза в рамках СПСО и ак­ты, издаваемые в этой области, перечислены в ст. 34 учредительного до­говора.

Как и в рамках общей внешней политики и политики безопасности, Европейский Союз уполномочен «издавать общие позиции, опре­деляющие подход Союза к определенному вопросу». От имени Европей­ского Союза полномочия по изданию общих позиций осуществляет Со­вет ЕС. Поскольку общие позиции не содержат юридических норм в пра­воохранительной сфере (т.е. в области внутренних дел), их издание представляется малоэффективным инструментом в деле борьбы с пре-

⁷ Рамочные решения - акты общего характера, издаваемые институтами ЕС, содер­жащие единые принципы сотрудничества в конкретной области, предоставляющие возможность государствам-участникам самостоятельно определять формы и спосо­бы такого сотрудничества.

ступностью. По этой причине общие позиции в рамках третьей опоры принимаются крайне редко.^[5]

Другое полномочие, сохраненное из первоначальной («Маастрихт­ской») редакции Договора о Европейском Союзе, состоит в подготовке текстов конвенций, рекомендуемых государствам-членам для подписания и ратификации. Текст конвенции разрабатывается Советом, однако для вступления в силу любая конвенция в качестве международного договора нуждается в дополнительном согласии государств-членов «в соответст­вии со своими конституционными правилами».

Сначала требовалось, чтобы конвенция была ратифицирована все­ми государствами-членами. Это требование, как показала практика, было сложно выполнить. Поэтому Амстердамский договор ослабил его. В на­стоящее время достаточно ратификации конвенции половиной стран- участниц (т.е. четырнадцатью на данный момент). Соответственно текст конвенции приобретает юридически обязательный характер лишь на территории стран, ее ратифицировавших.

Статья 29 Договора о ЕС 1992 г. указывает, что приоритетными за­дачами сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно­правовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким пре­ступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам- членам ЕС.

щих преступлений. В отношении других указанных видов преступлений ) таких требований нет.

Рассматривая уголовную политику Европейского Союза, следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция (которая в настоящее время получила нормативное отражение в актах Союза), свя­занная с выделением двух основных направлений деятельности - поли­цейского сотрудничества, и сотрудничества в области уголовной юсти­ции. Последнее направление уголовной политики ЕС заключается в со­вместных усилиях государств-членов, вытекающих из положений ст. 31 Договора о Европейском Союзе. В частности, сотрудничество в сфере

) уголовной юстиции включает в себя: расследование уголовных дел и ис­

полнение наказаний; выдача (экстрадиция) преступников; гармонизация процессуального законодательства государств-членов; разграничение подведомственности уголовных дел между странами; гармонизация за­конодательства по борьбе с наиболее тяжкими преступлениями (органи­зованная преступность, терроризм, торговля наркотиками и т.д.).

Полицейское сотрудничество, как одно из направлений уголовной политики Европейского Союза, имеет важнейшее значение для всей сис­темы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах-членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри Европейского Союза стала во многом «трансна­циональной», что требует постоянной координации деятельности право­охранительных органов разных стран.

Следует отметить, что Договор о Европейском Союзе, также как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества.

- сотрудничество в проведении оперативно-розыскных мероприя­тий как по запросам, так и непосредственно правоохранительными орга-

>

нами одного государства-члена на территории другого государства-

члена;

- информационное сотрудничество, заключающееся в постоянном функционировании системы обмена сведениями между правоохрани­тельными органами государств-членов;

- сотрудничество в сфере подготовки кадров - т.е. применения еди­ных унифицированных стандартов полицейской подготовки, направлен­ной на повышение эффективности взаимодействия между полицейскими разных государств-членов;

- сотрудничество в области криминалистического обеспечения рас­следования и раскрытия преступлений, единообразного применения криминалистических методик.

Данные направления полицейского сотрудничества в рамках ЕС в настоящее время реализуются посредством деятельности специального учреждения Европейского Союза - Европейской полицейской организа­ции (Европол).^[6] Следует отметить, что правовое регулирование нормами ЕС деятельности Европола носит весьма неоднозначный характер, а по­тому определение его места в системе институтов и органов Союза под­час вызывает определенные трудности. Обратим внимание на особенно­сти такого регулирования.

Во-первых, в отличие от остальных институтов ЕС, Европол явля­ется подразделением организационного механизма, действующего в рам­ках только «третьей опоры» (сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Таким образом, его правовой статус не определяется характерным для остальных институтов ЕС коммуни- тарным правом^[7].

Во-вторых, хотя создание Европейской полицейской организации предусматривалось в положениях Договора о Европейском Союзе (ст. К.З), основное правовое регулирование осуществляется нормами тре­тичного права^[8]. В частности, это Конвенция о создании Европейской полицейской организации, утвержденная актом Совета Европейского Союза 26 июля 1995 г. и вступившая в силу с 1 июля 1999 г.^[9]

Таким образом, с одной стороны, главной правовой основой дея­тельности Европола выступает акт третичного права, а с другой - дея­тельность Европейской полицейской организации, по сути, составляет реализацию всей «третьей опоры» ЕС.

В соответствии со ст. 26 Конвенции о создании Европейской поли­цейской организации, Европол обладает собственной правосубъектно­стью в рамках основных институтов Европейского Союза. Более того, эта правосубъектность носит международный характер. Так, Европол уполномочен самостоятельно, от своего имени, вступать в отношения с третьими государствами, а также международными организациями. Та­кими полномочиями Европол активно пользуется, свидетельством чему является заключенное 3 ноября 2003 г. Соглашение о сотрудничестве

данного европейского органа с Российской Федерацией.¹³ Все это означа- ) ет, что Европейская полицейская организация обладает собственными

правами и обязанностями, которые автономны и не производны от ана­логичных прав и обязанностей институтов ЕС. Следовательно, это дает основание определять место Европола в системе ЕС наряду и с его ос­новными институтами - Европейской Комиссией, Европейским парла­ментом, Советом ЕС и т.д. Однако с другой стороны, Европол не может быть отнесен к числу институтов Европейского Союза, поскольку его статус и правовое положение не регламентированы учредительными до­

говорами.

) Еще больше сомнений относительно реального правового статуса

Европола в системе институтов и органов ЕС вносят положения Конвен­ции 1995 г., где закрепляется фактическая организационная и финансо­вая независимость Европейской полицейской организации от иных ин­ститутов ЕС.

Так, должностные лица Европола не состоят на гражданской служ­бе Европейских сообществ, что нашло отражение в отдельном правовом акте - Протоколе «О привилегиях и иммунитетах Европола, членов его органов, заместителей его директора и сотрудников» от 19 июня 1997 г.¹⁴ Кроме того, Европейская полицейская организация имеет собственный бюджет, формируемый за счет периодических взносов государств- участников.

Вместе с тем, не стоит считать, что у институтов ЕС нет инстру­ментов, позволяющих управлять Европолом, регулировать его деятель­ность. Скорее наоборот. При всей кажущейся полноте автономии, инсти­туты ЕС наделены весьма, объемными полномочиями, делающими Евро­пол подотчетной организацией. Так, Совет Европейского Союза уполно­мочен самостоятельно (без ратификации) регулировать порядок участия

>

¹³ См. текст соглашения на сайте: www.kremlin.ru/documents/.

¹⁴ См.: Journal officiel de l’Union europeenne. C.221 du 19.07.1997. P.l.

Европейской полицейской организации в международных отношениях (ст. 42 Конвенции 1995 г.). Посредством своих решений Совет может вносить изменения в определения преступлений, содержащиеся в уч­редительной конвенции, а также расширять предметную компетенцию Европола (ст. 2, 43 Конвенции 1995 г.). Также именно Совет ЕС утвер­ждает бюджет Европола (ст. 35 Конвенции 1995 г.).^[10]

Полномочия других институтов Европейского Союза в отношении Европола более ограниченны. В основном они сводятся к праву на полу­чение информации о работе полицейского ведомства - для Европарла­мента (ст. 34 Конвенции) и к возможности участия в работе руководящих органов Европола с правом совещательного голоса - для Комиссии ЕС (ст. 28 Конвенции).

Таким образом, Европейская полицейская организация в настоящее время занимает особое место в организационном механизме Европей­ских сообществ и Европейского Союза. С одной стороны по причине широкой автономности, наличию собственной правосубъектности (в том числе и международной) Европол в своем правовом статусе приближает­ся к международной организации. Однако характер регулирования нор­мами Европейского Союза, подотчетность институтам ЕС дают повод отнести его к органам ЕС, сформированным на основе соглашений меж­ду государствами-членами. Все это обусловлено спецификой его функ­ций - осуществление сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.

Европол также занимает особое место в осуществлении уголовной политики Европейского Союза. По существу, именно Европейская поли­цейская организация является «приводным ремнем» данной единой по­литики, позволяющей на практике реализовывать и применять единые стандарты в области противодействия преступности.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что современный Ев­ропол с точки зрения его места в организационном механизме Европей­ского Союза можно охарактеризовать как правоохранительное учрежде­ние с юридической, финансовой и институциональной автономией огра­ниченного характера по отношению к другим органам Союза.