Правовая основа, пределы и условия делегирования
Процедура принятия делегированных актов в правовой системе Евросоюза представляет особый интерес, поскольку рассматривается в качестве промежуточной формы нормотворчества. Она занимает положение между законодательным и исполнительным нормотворчеством, т.е.
между принятием законодательных актов в соответствии со ст. 289 ДФЕС и принятиемимплементационных актов согласно ст. 291 ДФЕС . Процедура принятия делегированных актов относится к нововведениям Лиссабонского договора. Со стороны институтов ЕС порядку принятия делегированных актов уделялось особое внимание как до, так и после Лиссабонских преобразований. До официального разграничения между делегированными и имплементационными [382] актами порядок принятия таких актов регламентировался:
• статьей 202 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества, положения которой предусматривали возможность делегировать полномочия Комиссии по исполнению норм, принятых Советом;
• и решениями Совета и Европейского парламента от 1987, 1999 и 2006 гг.,
386
именуемыми в научной литературе комитологическими .
После официального введения делегированных актов ст. 290 ДФЕС не содержит требований, предъявляемых к процедуре принятия, и не предусматривает принятия дополнительных актов, регулирующих порядок принятия таких актов. В то время как в отношении имплементационных актов учредительным договорным актом возложена обязанность на Совет и Европарламент по установлению общих правил и принципов относительно процедуры осуществления контроля со стороны государств-членов за реализацией Комиссией имплементационных полномочий (п. 3 ст. 291 ДФЕС).
Отсутствие общей правовой основы по принятию делегированных актов Европарламентом обосновывается следующим: (1) при делегировании
затрагиваются вопросы, относящиеся к компетенции законодателя; (2) принятие решения о делегировании — это право законодателя, поэтому правила, относящиеся к делегированию полномочий, должны устанавливаться в каждом основном акте (basic act) .
Отсутствие общей правовой основы по принятию делегированных актов Комиссия расценила в качестве своего автономного права определять требования к процедуре принятия делегированных актов, о чем особо ею было отмечено в коммюнике 2009 г. о применении ст. 290 ДФЕС . [383] [384] [385]
Однако организационные вопросы относительно порядка принятия таких актов все же институтами были согласованы, но не законодательным актом, а инструментом (актом) мягкого права - Common Understanding 2011 г. Этот документ был разработан на основе коммюнике Комиссии 2009 г. и сложившейся институциональной практики[386]. По мнению некоторых специалистов, Common Understanding «характеризуется как “джентельменское соглашение” и по правовому статусу ниже уровня межинституциональных соглашений»[387] [388]. Однако противоположной точки зрения относительно правового статуса данного документа придерживается Комитет по правовым вопросам Европарламента, указывая, что ^mmon Understanding «может принимать форму 391 межинституционального соглашения» . Common Understanding было согласованно институтами прежде всего для того, чтобы систематизировать организационные вопросы по принятию делегированных актов и консолидировать ранее сложившуюся практику. Несмотря на достигнутые договоренности, не все процедурные вопросы были урегулированы. Это вновь послужило основанием к возникновению межинституциональных разногласий. В частности, к спорным вопросам относятся как механизм проведения консультаций с представителями государств-членов, так и пределы привлечения представителей Европейского парламента к таким консультациям. Например, текст первого законодательного акта, предусматривающего положение о принятии делегированных актов, был принят в первом чтении после интенсивных межинституциональных переговоров в течение только девяти 392 месяцев . Поэтому обоснован вывод некоторых специалистов относительно того, что «делегированные акты будут подлежать многочисленным межинституциональным обсуждениям в законодательном процессе»[389] [390]. C учетом изложенного, поскольку правовой основой принятия делегированных актов является акт мягкого права (т.е. Common Understanding), есть основание полагать, что делегированные акты — это скорее политический, нежели правовой инструмент. Поскольку в каждом случае при принятии решения о делегировании законодательных полномочий институтам необходимо достичь компромисс по всем существенным условиям и пределам делегирования таких полномочий. К существенным условиям делегирования относятся: цели, содержание, сфера действия и срок делегирования, которые должны быть четко определены в законодательном акте. Элементы (т.е. положения, нормы), имеющие существенное значение, делегированию не подлежат (ст. 290 ДФЕС)[391]. Аналогичные условия делегирования законодательных полномочий (за исключением запрета делегировать существенные элементы и срока делегирования) предусмотрены в ст. 80 Конституции Германии. Например, из содержания Основного закона Германии усматривается, что «закон может уполномочивать Федеральное правительство, федерального министра или правительства земель издавать постановления. При этом содержание, цели и объем представленных им полномочий должны быть определены законом...» . Как уже отмечалось, пределы и условия делегирования являются существенной частью законодательного акта, поэтому они должны быть определены в каждом отдельном случае. А их отсутствие служит основанием признания такого делегирования незаконным. Например, с точки зрения профессора европейского права Лондонской школы экономики и политических наук Д. Чалмерз, «обжаловать делегированные акты не составит никакого труда для физических лиц»[392] [393] [394]. Исходя из проведенного анализа нормативных актов, следует сделать вывод, что законодательные органы, как правило, возлагают на Комиссию обязанность принимать делегированные акты в целях своевременного и оперативного совершенствования законодательства с учетом научно-технического развития и технологического прогресса. Что касается срока делегирования, то значительное количество делегирующих законодательных актов содержит условие о трехлетнем, четырехлетнем или пятилетнем сроке делегирования полномочий с автоматическим пролонгированием на тот же срок, если со стороны Европейского парламента и Совета не поступит возражений относительно такой пролонгации не позднее трех месяцев до истечения указанного срока . Делегирование на неопределенный срок также допустимо[395]. Возможность делегирования как на определенный, так и неопределенный срок - это достигнутый межинституциональнои компромисс , который выражает, с одной стороны, позицию Комиссии, выступавшей против ограниченного срока, а с другой - позицию комитета по правовым вопросам Европарламента, настаивавшего на 400 ограниченном сроке . Тем не менее практика первых лет после официального введения делегированных актов (т.е. с декабря 2009 г.) свидетельствует о том, что законодательные органы предпочитают делегировать полномочия на определенный срок с последующей пролонгацией, на что также обращают внимание и некоторые зарубежные авторы[396] [397] [398]. Следующим наиболее значимым вопросом при делегировании законодательных полномочий является вопрос, касающийся пределов делегирования. Согласно ст. 290 ДФЕС делегированные акты предназначаются для того, чтобы изменять или дополнять отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения. Таким образом, критерий делегирования выражается в запрете передавать полномочия по внесению изменений или дополнений в отдельные элементы законодательного акта, имеющие существенное значение. Ключевым в данном случае является термин «существенный элемент», т.е. положения или нормы законодательного акта, являющиеся фундаментальными, принципиальными и основополагающими. Однако проведение разграничения между существенными и несущественными элементами вызывает затруднения на протяжении длительного периода развития делегированного законодательства в Европейском экономическом сообществе (далее - ЕЭС), позднее переименованном в Европейское сообщество (далее - ЕС). До официального введения делегированных актов в Договоре о функционировании Европейского союза (т.е. до 1 декабря 2009 г.), исходя из судебной практики, к «существенным элементам» относились «нормы, являющиеся основополагающими относительно рассматриваемого предмета, и нормы, определяющие основополагающие направления той или иной политики Сообщества»[399]. После 1 декабря 2009 г. (т.е. после официального введения делегированных актов) суд констатировал, что «не могут быть делегированы вопросы политических предпочтений (political choices), относящиеся к компетенции законодательного органа Европейского союза[400]. В данном судебном деле к таким вопросам были отнесены меры принудительного характера, применяемые в отношении морских судов и лиц, находящихся на борту. В частности, изолирование задержанных лиц, задержание морских судов, сопровождение задержанных лиц в специальные заведения и др. Поскольку при регулировании таких вопросов могут быть затронуты фундаментальные права граждан, то такие вопросы, по мнению суда, должны относиться к компетенции законодательного органа. Такой довод, по мнению некоторых авторов, «является непоследовательным, поскольку в другом судебном деле суд указал, что обязанность по соблюдению фундаментальных прав граждан возложена на все институты и органы Союза»[401] [402]. «Такое разъяснение суда не может рассматриваться более значимым практическим указанием, по сравнению с ранее принятыми решениями» , - отмечает Э. Бест. В целом, что касается критериев принятия делегированных актов, следует отметить, что Комиссия, осуществляя делегированные полномочия, во-первых, ограничена условиями делегирования; во-вторых, не может выйти за пределы объема делегирования; в-третьих, должна соблюдать требования, определенные в акте делегирования. Все эти критерии ранее были разработаны Европейским судом справедливости в соответствии с действовавшими в тот период ст. Однако проблема относительно пределов делегирования остается неразрешенной несмотря на столь длительное институциональное и судебное развитие критериев делегирования. Применяемый критерий в виде «существенного элемента» является неясным и неопределенным; «разграничение между существенными и несущественными элементами вызывает затруднения и осуществляется институтами в каждом отдельном случае» . По сути, как отмечают некоторые авторы, «разграничение было и является политическим предпочтением законодателя» . В связи с этим имеются основания полагать, что проблема проведения разграничения между законодательными и имплементационными актами — это скорее политический, а не правовой вопрос. Следует также отметить, что некоторые специалисты обращают внимание на довольно распространенное явление, такое как «мягкое после-законодательное нормотворчество» (soft post-legislative rulemaking). Оно стало характерной чертой административного права Европейского союза и активно применяется Комиссией в целях дальнейшего исполнения законодательства. Регулируя определенные аспекты таким мягким после-законодательным актом (a soft post-legislative act), как коммюнике, рекомендация, заключение и др., а не делегированными и имплементационными актами, Комиссия тем самым может уклоняться от контроля со стороны Совета, Европарламента и комитологических комитетов[406]. С учетом изложенного, учитывая (1) отсутствие общей правовой основы (или горизонтальной основы), регламентирующей порядок принятия делегированных актов; (2) неопределенность критериев делегирования; (3) необходимость в каждом отдельном случае согласовывать не только порядок принятия (в частности, механизм проведения консультаций с представителями государств-членов), но и определять существенные условия и пределы делегирования, — все это создает определенные трудности при принятии делегированных актов, эффективность которых будет зависеть от возможности достижения компромиссного решения между институтами. В противном случае цели, преследуемые при принятии делегированных актов, не будут достигнуты; как правовая, так и институциональная структуры Евросоюза будут вновь осложнены отсутствием прозрачности и наличием все возрастающего числа межинституциональных конфликтов, о которых более подробно излагается ниже. 1.2.