Права меньшинств
Прежде, чем приступить к рассмотрению прав меньшинств но существу, необходимо проанализировать четыре теоретические проблемы: проблема выбора концепции защиты меньшинств (защищать права группы в целом или нрава лиц, принадлежащих к ней); проблема классификации меньшинств, деления их иа категории: проблема определения меньшинств; проблема разграничения понятий «меньшинства» и «коренные народы»[212].
3.2.1. Концепции защиты меньшинств
Существуют два подхода к защите меньшинств. Одни нз них предполагает защиту меньшинств как таковых, другой — защиту лиц, принадлежащих к меньшинствам.
Международно-правовые документы основываются на концепции защиты лиц, принадлежащих к меньшинствам. Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, направленная па защиту' меньшинств, сформулирована следующим образом: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может был. отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Такой подход отчасти был вызван опасением, что закрепление прав за меньшинствами как таковыми можег привести к их обособлению, нежеланию сосуществовать в одном государстве с другими іруїшами и вызвать сепаратистские настроения.
Следует отметить, что в первоначальном проекте положения Пакта о гражданских и политических правах, направленного на защиту меньшинств, было предусмотрено защищать меньшинства как таковые. В составленном редакционным комитетом Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств проекте резолюции говорилось: «Этническим, религиозным и языковым меньшинствам не может быть отказано в нраве пользоваться своей культурой, исповедовать спою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком»[213].
Таким образом, в окончательном варианте статьи о защите меньшинств используются слова «лица, принадлежащие к меньшинствам». Такой подход означает', что меньшинства как таковые не признаются субъектами нрава. Однако поскольку многие права таких лиц — например языковые — могут быть реализованы только коллективно, в той же ст. 27 указывается на то, что лица, принадлежащие к меньшинствам, пользуются своими правами «совместно с другими членами той же группы».
Несмотря на то, что избран подход, в соответствии с которым защищаются индивиды, некоторые положения международно-правовых документов о меньшинствах направлены на защиту меньшинств как таковых. Это относится, прежде всего, к их праву на существование и самобытность. Так, ст. 1 Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г[214], обязывает государства охранять существование и самобытность меньшинств и поощрять создание условий дія развития этой самобытности, а ст. 16 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 г. обязывает государства воздерживаться от принятия їдких мер, которые влияли бы на структурный состав населения в районах проживания лиц, принадлежащих к меньшинствам.
3.2.2. Классификация меньшинств
Различные международно-правовые документы используют различные классификации меньшинств. 'Гак, в ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. говорится об этнических, религиозных и языковых меньшинствах.
В Декларации о правах меньшинств 1992 г. в названии, преамбуле и сг. 2 говорится о национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинствах, а в сг. 1 наряд)' с ними упоминаются еще и культурные меньшинства.
В Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г., а также в документах регионального уровня — Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 г., Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам 1994 г. и Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому развитию СБСЕ 1990 г.
— говорится только о национальных меньшинствах.Необходимо обратить внимание на то, что подходы Декларации 1992 г. и ряда региональных актов нс совпадают: в Декларации 1992 г. «термин «национальное меньшинство» употребляется в самостоятельном значении, в докумагтах региональных организаций (Совета Европы, СБСЕ/ОБСЕ, СНГ) он используется как собирательный, включающий определенные группы меньшинств»[215]. Так, согласно ст. 5 Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, «участники обязуются содействовать созданию необходимых условий лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, для сохранения и развития их культуры и сохранения основных элементов их самобытности, а именно: их религии, языка, традиций и культу рного наследия».
При разработке проекта Декларации 1992 г. некоторые государства возражали против использования термина «национальные меньшинства», поскольку этот термин хорошо знаком в Европе, ио не в Азин, Африке или Южной Америке. Государства этих регионов считали, чго следует придерживаться формулировки ст. 27 Пакта о гражданских и политических нравах. При разработке Декларации было решено поместить в скобки термин «национальные меньшинства» до согласования всего текста проекта Декларации и, лишь после этого, решить, оставить его или нет[216]. В итоге, в качестве компромисса, в окончательном тексте был использован союз «или» («национальные или этнические меньшинства»).
В Венской декларации и Программе действий, принятой на Всемирной конференции но правам человека в Вене в 1993 г. используется та же формулировка, что и в Декларации 1992 г. — национальные или этнические, религиозные и языковые меньшинства.
Что же касается культурных меньшинств, упомянутых в ст. 1 Декларации
1992 г., то они являются производными от других категорий меньшинств,
перечисленных в Декларации, а сам термин «культурные меньшинства» не 237
получил широкого распространения в международных документах .
В более ранних документах использовался также термин «расовое меньшинство».
Так, в разделе С резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 217 (III) 1948 г., озаглавленном «Судьба меньшинств» (в разделе А этой резолюции содержится Всеобщая декларация прав человека) упоминаются расовые, национальные, религиозные и языковые меньшинства.Впоследствии вместо термина «расовое меньшинство» стал использоваться термин «этническое меньшинство». Как отмечают А.Х. Абашидзе и Ф.Р. Ананндзе, Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств «пришла к выводу, что понятие «расовая группировка» нс основано на научных фактах и становится трудноотличимым в случае сю эволюционного развития, например при смешанных браках»[217]. Кроме того, термин «этническое меньшинство» является более адекватным, поскольку отражает вес биологические, культурные и исторические характеристики, а термин «расовое меньшинство» отражает только наследственные физические характеристики[218].
3.2.3. Вопрос об определении меньшинств
В действующем международном праве не существует универсально признанного определения меньшинств. Существуют лишь неофициальные определения термина «меньшинство», предложенные различными учеными. Рассмотрим наиболее известные из них.
Согласно определению Ф. Каноторти под меньшинством подразумевается «группа, меньшая по численности по сравнению с остальным населением государства, не занимающая доминирующего положения, члены которой, будучи гражданами этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик остального населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности, направленное на сохранение своей культуры, своих традиций, религии или языка»[219].
Согласно определению, предложенному Ж. Дешсном, «меньшинством является группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и занимающих негосподствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к фактическому и юридическому равенству с большинством»[220].
Представляется, что у этих определений есть недостатки, поскольку они неизбежно исключают из числа меньшинств некоторые іруппьі, которые объективно (в частности — но историческим признакам) таковыми являются. Тем самым нарушается принцип недискриминации. Совершенно невозможно согласиться с мнением, что для обладания правами меньшинств необходимо имен» гражданство государства проживания. По нашему мнению, сдннсгвенной категорией лиц, нс относящихся к основной группе населения государства, которую можно не относить к меньшинствам, являются недавние иммигранты, которых А. Эйде определяет как «тех лиц, которые прибывают в другую страну, полностью осознавая, что эта страна не является страной их гражданства. Они прибывают как иностранцы, знают, что они иностранцы и признают, поэтому, что.
по крайней мере, временно, они нс будут гражданами принимающей страны»[221]. Таких яиц можно не признавать относящимися к меньшинствам по тон причине, что они оказались в таком положении в результате осознанного решения, добровольно принятого ими самими.
Использование иных критериев может привести к непризнанию за человеком тех или иных прав ио обстоятельствам, не зависящим от его волн, притом, что за другими лицами, находящимися, по сути, в аналогичной ситуации, такие права признаются. Такое положение означало бы прямую дискриминацию. Критерий гражданства нс должен быть включен в определение меньшинств по следующим причинам. Во-первых, каждое государство самостоятельно определяет, кто считается его гражданином (то есть гражданство нс является обьективным состоянием, а может зависеть от воли государства), а произвольное лишение гражданства является одним из наиболее распространенных нарушений прав человека в отношении лиц, относящихся к меньшинствам. Во-вторых, этим лицам может быть отказано в предоставлении гражданства государства, на территории которого они живут в течение длительного времени. В-трегьнх, лицо, принадлежащее к меньшинству, может пожелать иметь іражданство того государства, с большинством населения которого его объединяют общие этнические или религиозные характеристики, что особенно актуально при распаде федеративных государств, іраждаиами которых эти лица являлись, когда, по крайней мере, одно из государств-преемников нс допускает двойного гражданства.
Вряд ли перечисленные выше обстоятельства должны рассматриваться как основание для непризнания таких лиц принадлежащими к мсньшинегвам.Вызывает сомнение также целесообразность закрепления в определении меньшинств проявления ими «чувства солидарности, направленного на сохранение своей культуры, своих традиций, религии или языка» или «коллекгивного стремления к выживанию». Социологи выделяют четыре модели поведения индивидов, принадлежащих к меньшинствам:
I) Интеграция. Данная модель поведения характеризуется тем, что индивид приобретает необходимые навыки и свойства, позволяющие ему
участвовать в общественной жизни государства и культурной жизни большинства при этом, однако, сохраняя свою этническую идентичность и черты, отличающие его от большинства населения[222].
2) Ассимиляция. В этом случае индивид утрачивает характеристики своей этнической группы и приобретает черты другой этнической группы в такой степени, «гго получает полноценное признание в новой группе. При этом он теряет свою прежнюю культурную и этническую идентичность[223].
3) Маргинализация. Индивид утрачивает свою первоначальную этнокультурную идентичность или отказывается от исс, однако, при этом не приобретает навыков и свойств, необходимых для полноценного участия в общественной жизни государства и культурной жизни большинства[224].
4) Обособление. При такой модели поведения индивид полагается только на отношения и связи внутри своей этнической группы и не поддерживает отношений с остальной частью общества. Такой индивид характеризуется сильной этнической идентичностью[225].
Очевидно, что в рамках любого меньшинства на уровне индивидов неизбежно будет существовать каждая из вышеприведенных моделей поведения. Поэтому не понятно, как определить указанные коллективные чувства. Какая часть должна стремиться к коллективному выживанию? Как установить, •гго они к этому стремятся или нс стремятся? Вряд ли, поэтому, целесообразно закреплять в определении коллективные чувства и стремления. Представляется, что такое положение лишь расширяет возможности для злоупотребления со стороны тех государств, которые нарушают права лиц, принадлежащих к меньшинствам, и отрицают объективный факт существования меньшинств на своей территории. Еще одним аргументом против включения коллективных стремлений в определение является то, что если меньшинства не проявляют солидарности, то никто и НС заявит о своих нравах.
Возможно, определения, предложенные Ф. Капоторти и Ж. Дешсном, в какой-то степени подходили для условий, существовавших в тот период времени, когда они были предложены (1979 г. и 1985 г. соответственно). В настоящее время, однако, события на территории бывшего Советского Союза и бывшей Югославии показали их неприемлемость. В этих определениях изначально заложена возможность дискриминации. Они нс совместимы со ст. 1 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди рождаются свободными и равными в споем достоинстве и нравах, поскольку предполагают только равенство «избранных».
Гораздо более приемлемым представляется определение, предложенное Л. Эйде, согласно которому «меньшинством является любая проживающая в суверенном государстве группа лиц, которая составляет менее половины всего населения страны и члены которой обладают общими этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличают их от остальной части населения»* [226]. Таким образом, по нашему мнению, должен быть только один критерий, по которому следует определять, признаются ли лица, обладающие этническими, религиозными и языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, принадлежащими к меньшинствам. Если лицо оказалось в таком положении по обстоятельствам, не зависящим от его воли, то за ним, безусловно, следует признавать права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Если же лицо добровольно оказалось в гаком положении, то государства не обязаны признавать его лицом, принадлежащим к меньшинствам. 3.2.4. Соотношение понятий «меньшинства» и «коренные народы» Существуют различные точки зрения относительно того, включает ли понятие «меньшинства» в себя и коренные народы. Комитет ио правам человека в Замечании общего порядка № 23, комментируя ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливающую правовой статус лиц принадлежащих к меньшинствам, относит коренные народы к числу меньшинств. В п. 7 Замечания указывается: «Что касается осуществления культурных прав, закрепленных в статье 27, то Комитет отмечает, что культура проявляется во многих формах, включая особый образ жизни, связанный с использованием земельных ресурсов, особенно в случае коренных народов. Это право может включать такие традиционные виды деятельности, как рыболовство или охота, и право жить в резервациях, охраняемых законом»[227]. А. Эйде также относит коренные народы к меньшинствам и подчеркивает, что в предложенное им определение меньшинств включаются и коренные народы. При этом он отмечает, что коренные народы могут иметь более веские, нежели другие меньшинства, права в районах компактного совместного проживания[228] [229]. Существует также мнение, согласно которому необходимо проводить различия между коренными народами и меньшинствами. По мнению Э.-И. Даес, коренные народы — это именно народы, а не меньшинства или этнические группы. Она выделяет два фактора, по которым можно провести различия между меньшинствами и коренными народами — приоритет по времени и привязанность к данной іерритории. Она также указывает, что эти факторы нс позволяют проводить различия между концепцией народов и концепцией коренных народов, поскольку народы также обычно ассоциируются с территорией, па которую они претендуют в качестве первопоселенцев, то есть «можно найти черты различия между коренными народами и меньшинствами, но не между коренными народами 250 и народами» . Так или иначе, общепризнанных определений меньшинств и коренных народов не существует, а в практике ООН часто просто ограничиваются констатацией различия между ними[230]. Представляется, что нет необходимости противопоставлять понятия «меньшинства» и «коренные народы». По*видимому, коренные народы следует считать одним из видов меньшинств, что означает то, что за лицами, принадлежащими к таким народам должны признаваться вес тс права, которые признаются за лицами, принадлежащими к меньшинствам, однако, учитывая объективные исторические условия, особую связь коренных народов с территорией, на которой они живут и которая тесно связана с их образом жизни, они нуждаются в дополнительной защите, причем необходимо защищать коренные народы как таковые, а нс только отдельных лиц, принадлежащих к ним. Эти вопросы регулируются Конвенцией МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах 1989 г. Данная конвенция пересматривает Конвенцию МОТ № 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах 1957 г. 3.2.5. Обзор международно-правовых документов в области прав меньшинств Прежде чем перейти к рассмотрению документов о защите меньшинств, следует отмстить, что закрепленные в них права лиц, принадлежащих к меньшинствам, нс являются привилегией. Их целью является создание условий для того, чтобы меньшинства могли сохранить свою самобытность, традиции и другие особенности. Дж. Пакер в этой связи отмечает', что смысл закрепления этих прав в том, чтобы подчеркнуть обязанность государства содействовать лицам, принадлежащим к меньшинствам, реализовать нрава и свободы, для того, чтобы структура общества, демократически создаваемая волей большинства, нс ставила их в невыгодное положение[231]. А. Эйде рассматривает вопрос о правах меньшинств как продолжение процесса эмансипации[232] (вслед за провозглашением социальных и экономических прав, основным дсстинатором которых являются социально уязвимые группы, ликвидацией дискриминации по признаку пола, расы (в том числе этнического происхождения), религии и убеждений). А.Х. Абашидзе и Ф.Р. Ананндзе указывают, что суть требований меньшинств связана с их фактическим состоянием в качестве меньшинства и предполагает создание условий, которые позволяют им сохранить самобытность, наследие и достоинство, для чего в большинстве случаев недостаточно тех механизмов, которые обеспечивают применение принципа недискриминации[233]. Основными документами, содержащими нормы, направленные на защиту прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 27) и Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. Последняя является докумеїгтом «мягкого права». На региональном уровне в рамках Совета Европы были приняты Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. и Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств 1992 г. В рамках СИГ в 1994 г. была принята Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Положения, направленные на защиту прав меньшинств, содержатся также в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. (раздел IV). Последний документ не является юридически связывающим, а обязательства, вытекающие из его положений, носят морально- политический характер. К числу документов, защищающих право меньшинств на существование и самобытность, необходимо также отнести Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. и Международную конвенцию о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г. Как уже отмечалось, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам право пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять сс обряды, а также пользоваться родным языком. Данную статью следует рассматривать в свете положения п. 1 ст. 2 Пакта, согласно которому каждое государство обязуется уважать и обеспечивать веем находящимся в пределах его территории и пол его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте. Таким образом. Пакт нс ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам. Такого толкования придерживается и Комитет по правам человека. В Замечании общего порядка №23, принятом Комитетом в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, указывается, что формулировка ст. 27 Пакта «свидетельствует о том, что липа, имеющие право на защиту, не обязательно должны быть гражданами государства-участника»235. Указывается также и на тот факт, что нз положения и. 1 ст. 2 Пакта следует, что государство-участник обязано обеспечивать веем лицам закрепленные в Пакте права, «за исключением тех прав, которые совершенно четко относятся к его гражданам, например — политические права по статье 25. Поэтому государство-участник не может распространять права по ст. 27 только на своих граждан»[234]. Важным документом, регламентирующим права меньшинств, является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. Поскольку этот документ является декларацией, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН он является документом «мягкого права». Тем нс менее, он имеет большое значение, поскольку конкретизирует положения ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах. Декларация нс содержит определения меньшинств, однако поскольку, во- первых. она не содержит указания на то, что права, перечисленные в пей, распространяются только на граждан, а во-вторых, поскольку в ее преамбуле указывается, что она была провозглашена руководствуясь положениями ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, можно сделать вывод, что она подразумевает, что круг лиц, которым принадлежат перечисленные в ней права нс оіраничивается гражданами. Декларация закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам ряд прав, оговаривая при этом, что их использование или неиспользование не приводит к каким-либо отрицательным последствиям для этих лиц: ■ право пользоваться достояниями своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять свои обряды (п. 1 ст. 2); ■ право использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации (п. 1 ст. 2); ■ право активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (и. 2 ст. 2); ■ право активно участвовать на национальном и региональном уровнях в принятии решений, которые касаются соответствующего меньшинства (п. 3 ст. 2); ■ право создавать ассоциации и обеспечивать их функционирование (н. 4 ст. 2); ■ право поддерживать контакты с другими членами своей группы, с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам и трансграничные контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами (п. 5 ст. 2). Декларация с целью обеспечения соблюдения прав меньшинств закрепляет также ряд позитивных обязанностей государств: ■ охранять существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств (п. I ст. 1); ■ принимать меры для создания благоприятных условий, позволяющим лицам, принадлежащим к меньшинствам выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (п. 2 ст. 4); ■ принимать меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на нем (и. 3 ст. 4); ■ принимать при необходимости меры в области образования с целью стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств (п. 4 ст. 4); ■ обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (и. 4 ст. 4); ■ учитывать законные интересы лиц, принадлежащих к меньшинствам, при разработке национальной политики и программ (ст. 5); ■ сотрудничать с другими государствами в вопросах, касающихся прав меньшинств, с целью развития взаимопонимания и доверия (ст. 6). Специальные права лиц, принадлежащих к меньшинствам, и позитивные меры, предпринимаемые государствами, нс должны рассматриваться как дискриминация остальной части населения, поскольку они направлены, прежде всего, на недопущение фактической дискриминации, которой могут подвергаться такие лица в силу объективных условий. Существует также ряд документов, касающихся прав меньшинств, принятых на региональном уровне. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. нс содержит определения понятия национальных меньшинств. Из названия Конвенции следует, что она выделяет только одну категорию меньшинств — национальных. Однако, как было указано выше, в Рамочной конвенции этот термин используется в широком смысле, поскольку сс положения защищают нс только культурные и языковые права, но и религиозные. В целом положения Рамочной конвенции во многом схожи с положениями Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Вместе с тем, она содержит ряд положений, отсутствующих в Декларации. 'Гак, в частности, она устанавливает, «гго любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободно выбирать, считаться таковым или нет. Рамочная конвенция также более подробно, чем Декларация закрепляет некоторые аспекты языковых нрав. Согласно ст. 11 Конвенции лицо, принадлежащее к меньшинствам, имеет право пользоваться своей фамилией и своим именем (отчеством) на языке этого меньшинства. Конвенция также закрепляет право размещать на видном для общественности месте вывески, надписи и другую информацию частного характера на языке меньшинства, а в районах традиционного проживания меньшинств обязывает государства обеспечить установку тоноірафических указателей па языке меньшинства «если имеется достаточная потребность в таких указателях». Рамочная конвенция требует от государств воздерживаться от принятия таких мер, которые влияли бы на структурный состав населения в районах проживания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (ст. 16). В рамках Совета Европы в 1992 г. была также принята Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств. Ст. 1 Хартии определяет региональные языки и языки меньшинств как языки, которые традиционно используются на территории данного государства, жителями этого государства, представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население государства и отличаются от официального языка (языков) данного государства; они нс включают в себя ни диалекты государственного языка (языков) данного государства, ни языки мигрантов. Из этого определения следует, что Хартия под меньшинствами понимаег группы, состоящие из жителей государства, численно меньшие, чем остальное население государства и использующие традиционный для территории данного государсгва язык, отличающийся от государственного языка. Таким образом, обязанности государств, вытекающие из положений Хартии, действуют и в отношении жителей этого государства, не являющихся его іраждаиами. Однако Хартия проводит различие между жителями соответствующего государства и мигрантами. Положения Хартии сформулированы в форме обязанностей государств. Хартия обязывает государства принимать меры, содействующие использованию региональных языков и языков меньшинств в сферах образования, судопроизводства, в административных органах, в средствах массовой информации, при осуществлении культурных мероприятий и в области социально- экономической деятельности. На государства также возлагается обязанность содействовать и развивать приграничное сотрудничество с государствами, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме. Конвенция СНГ об обеспечении нрав лиц, принадлежащих к меньшинствам 1994 г. отличается от других документов тем, что содержит определение лиц принадлежащих к национальным меньшинствам. Ст. 1 Конвенции даст определение следующим образом: «Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным мсньшинегвам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющее ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны». Таким образом, в отличие от других документов, Конвенция СНГ 1994 г. явным образом ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам. Это, впрочем, не снимает с государств обязанности признавать соответствующих лиц, не имеющих іражданегва, принадлежащими к меньшинствам, поскольку это противоречило бы их обязательствам, по другим международно-правовым документам, в первую очередь — по ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Представляется также крайне неудачной формулировка определения лиц, принадлежащих к меньшинствам, в той части, где говорится о том, что эти лица отличаются от основного населения. Такая формулировка может навести на мысль, что те, кто не принадлежит к основному населению, являются людьми «второго сорта». Было бы более корректным написать, что эти лица отличаются от остальной части населения. 3.3.