Понятие механизма имплементации норм европейского права
Имплементация европейского права полностью вписывается в раскрытую выше модель имплементации международного права, что, впрочем, не исключает наличие в европейском праве оригинальных правовых принципов и механизмов реализации правовых норм.
То есть, имплементация европейского права имеет двухуровневый характер, включает внутригосударственный и международный (наднациональный) механизмы имплементации норм права ЕС. Данное утверждение справедливо, так как европейское право имеет международно-правовую природу.Определение правовой природы европейского права является одной из спорных проблем в доктрине международного права. При ее разрешении, прежде всего, следует решить вопрос о том, как следует понимать европейское право, как право международной организации или как новый правовой феномен, отличающийся от международного и от внутригосударственного права, так называемое «наднациональное право». Вопрос о наднациональности в международном праве является одним из актуальных[45].
В российской и западной литературе сформировалось два основных подхода к определению правовой природы ЕС и европейского права, которые можно представить как международный и наднациональный подходы.
Сторонники наднационального подхода (автономисты) видят в европейском праве особую правовую систему, прежде всего потому, что она имеет автономный характер, не сводимый к традициям «классических» правовых систем, которые возникали и развивались на протяжении долгого времени (т.е. международному и внутригосударственному праву). Для обозначения этой новой правовой системы ими используется термин «наднациональное право». Они не отрицают, что европейское право сформировалось международным способом, но в процессе своего функционирования оно эволюционировало в самостоятельную правовую систему с присущими ей оригинальными чертами. Оригинальные свойства правовой системы ЕС были заложены в ставшем хрестоматийным деле Costa/ENEL[46], в котором Суд ЕС пришел к выводу, что нормы права Сообщества являются составной частью правопорядка государств-членов и, значит, национальные суды обязаны их применять.
Это, по мнению Суда, служит основанием считать, что право сообщества имеет оригинальный характер (автономность европейского правопорядка), не сводимый к международному праву. Данное обстоятельство порой приводит сторонников наднациональности к неверным заключениям. Так С.А. Карпов ошибочно утверждает, что некоторые международные организации на основании уставной правосубъектности получили возможность обязывать своими конкретными действиями (решениями) государства-члены, не заручаясь их согласием на это в каждом отдельном случае. К числу организаций, обладающих такой возможностью, автор относит не только ЕС, но и СНГ, Союз Белоруссия-Россия.[47] Это утверждение нельзя признать верным, так как на самом деле до того как любой правовой акт ЕС будет принят, он должен быть «согласован» на национальном уровне. Это согласование происходит де-факто, о чем будет сказано чуть ниже.Сторонники международно-правового взгляда на природу европейского права не видят в термине «наднациональность» третьего правового пути. Наднациональность европейского права - это не реальность, а лишь идеал и то не в правовом, а лишь в политическом значении. Однозначно по этому поводу высказался А.В. Клёмин, с позицией которого мы солидарны в силу её убедительности, поэтому воспроизведем предложенную им аргументацию полностью, с сохранением авторского курсива по тексту.
Наднациональность была лозунгом Жана Моннэ для интеграционного строительства. В своем первоначальном значении это был шифр для осуществления цели превращения ЕС в государство. Он способствовал оформлению единства первых государств-членов в форме известных учреждений. Однако, «насторожённость» уже к первому Объединению (угля и стали) со стороны участников привела к юридической незавершённости реформы и декларативности положений. Со временем идея еврогосударства стала ускользающим миражом, а понятие наднациональности мутировало и приобрело новый характер. Наднациональность в смысле интеграционного учреждения [равных] преобразовалась в наднациональность в смысле вышестоящего учреждения [над государствами].
В строго юридическом значении право ЕС имеет все признаки международного права. Достаточно сказать, что нормы вторичного права, которые издаются в огромном количестве Советом и Комиссией, по юридической природе не перешли грань отделяющую международный договор, сформированный и реализуемый по правилам международного права, от одностороннего административного предписания, присущего государству. Можно только солидаризироваться с заключением Р. Штрейнца, высказанного им в 1989г, однако, остающемся актуальным - что «европейские сообщества находятся на стадии развития, соответствующей системе международных организаций в смысле международного права. Коммунитарное право ещё не отделилось от своей основы — международного права». ЕС не обладает аппаратом принуждения. Организация власти полицентрнчна. Она исходит одновременно и от Союза, и от государств-членов. Поэтому наднациональное следует понимать не как качественно новое право с новыми объектом, предметом, субъектами, а лишь как результат шлифовки терминологии международного права. При этом надо признать, что новый термин более точно отражает специфику права данной международной организации. Им выражается субординационность отношений, которая по вертикали «ЕС — государства» выражена больше, чем в других международных организациях. Этот термин сегодня признан как характеристика Евросоюза «с классификаторской целью для выделения из числа других международных организаций». Он не добавляет ничего существенно отличающегося от международного права. Его превознесение внормативном смысле, т.е. как правового принципа или нового вида права, беспочвенно. Наднациональность не имеет корней в правовых традициях.[48]
Евросообществу как наднациональной организации присущ существенный разрыв между формой и содержанием, поскольку наднациональные особенности ЕС носят лишь политический характер. Они проявляются лишь в фактических взаимоотношениях между субъектами внутри альянса, но юридически они пока нс нашли оформления ни в учредительных договорах, ни в других актах ЕС[49].
Мы считаем, что одной из причин появления термина «наднациональность» явилось стремление ученых понять и отразить новое социальное явление. Как справедливо замечает В.И Маргиев, международное право, как и любое другое социальное явление, не стоит на месте. Оно развивается, совершенствуется и на фоне этих изменений ограничение понятия международного права только международным публичным правом, то есть совокупностью норм, регулирующих межгосударственные отношения, как это делается многими авторами, уже не отвечает современным реалиям. Чрезмерный консерватизм науки международного права часто приводит к ситуациям, когда ученые не могут определить место вновь возникшего правового феномена, который, имея международный характер, в то же время не вписывается в понятие международного публичного права. Именно таким феноменом является европейское право, имеющее несколько отличающих его особенностей (в ряду которых, например, прямое действие норм европейского права по отношению к нормам права государств-членов ЕС и другие), однако, простое их наличие недостаточно для отрицания международного характера этой новой области
права вообще[50]. В этом смысле показательны слова английского юриста С.В. Дженкса, который еще в 60-х годах писал, что «если организация носит международный характер, то и право, регламентирующее ее внутреннюю жизнь, должно быть международным[51]».
Таким образом, сторонники международно-правового подхода считают, что европейское право образовано и продолжает фундаментально формироваться международно-правовым способом.
Международно-правовая природа европейского права отечественными учеными представляется по-разному. Например, широко распространено мнение, согласно которому европейское право имеет комплексный характер: оно не может быть обособлено от общего международного права, но в то же время определенная его часть является формой координации, сближения и унификации внутреннего права государств-членов[52].
Полагаем, что вопрос о правовой природе ЕС и европейского права еще долго не утратит своей актуальности.
По крайней мере, до тех пор, пока не будет ответа на вопрос, заданный Генри Киссинджером в бытность его государственным секретарем США: «Куда я должен звонить, чтобы узнать, что думает Европа?».Таким образом, следует заключить, что на сегодняшний день европейское право необходимо не только изучать, но и понимать в рамках международного права. Европейское право - это право международной организации.
Опасность от несоблюдения или ненадлежащего соблюдения государствами-членами ЕС взятых на себя обязательств потребовала создания на уровне ЕС различных дополнительных мер специального характера, направленных на обеспечение выполнения государствами своих интеграционных обязательств. Их применение и использование позволило снизить риски от неисполнения государствами договорных обязательств, обеспечить эффективность реализации европейского права.
Имплементация европейского права опирается на действенный институциональный механизм ЕС и образуется двухуровневой системой организационно-правовых средств обеспечения осуществления европейского права. То есть, механизм импле.метации европейского права состоит из двух взаимосвязанных компонентов: коммунитарного (наднационального) и национального (внутригосударственного) механизмов имплементации.
Наднациональный механизм имплементации образуют: правообеспечительное нормотворчество, толкование, контроль, правоприменение, ответственность.
Правообеспечительное нормотворчест во. Органы ЕС обладают правом на издание конкретизирующих учредительные договоры правовых актов. Правовые акты органов ЕС являются актами применения норм, содержащихся в учредительных договорах, то есть актами осуществления международного права. Иными словами, если вести речь о юридическом оформлении имплементации учредительных договоров ЕС, то регламенты, директивы и прочие акты являются юридическим оформлением процесса имплементации положений договоров во внутригосударственные правовые системы.
Контроль. Сущность контрольной деятельности в ЕС - проверка, то есть установление фактических обстоятельств и их оценка с точки зрения соответствия требованиям норм европейского права.
Контроль в европейском праве имеет определенное своеобразие, которое выражается, главным образом, в наличии целой системы контрольных органов ЕС, контрольные полномочия которых дополняют, а не перекрывают друг друга. Характер контрольных полномочий позволяет заключить, что органы ЕС помимо политического контроля, который осуществляет любая международная организация, применяют и процедуры, свойственные внутригосударственному правопорядку (административные, судебные).Контроль в ЕС выражается в действиях по сбору и оценке информации об имплементационной деятельности государств-членов (имеется в виду контроль Еврокомиссии за ситуацией с нотификацией о национальных мерах имплементации директив), о соблюдении запретов, установленных нормами европейского права, о применении европейского права национальными правоприменительными органами и т.д.
Результатом контрольной деятельности являются доклады, сообщения и другие материалы проверки, имеющие правовое значение. На их основе государствами-членами и органами ЕС могут быть приняты соответствующие решения - правоприменительные акты.
Правоприменение. Во всех случаях, когда правовая норма порождает права и обязанности физических и юридических лиц, её исполнение в решающей степени зависит от присутствия судебной защиты. Правоприменительная (судебная) деятельность необходима, как правило, в случаях, когда происходят сбои нормального процесса реализации и требуются дополнительные усилия со стороны правоприменительных органов. Наличие судебной защиты права выступает как одно из важнейших и решающих условий его успешного применения. Это в полной мере справедливо и в отношении европейского права, которое может устанавливать права и обязанности для частных лиц (см., ст. 230 ДЕС). Кроме того, разрешение споров, возникших между государствами-членами в связи с содержанием учредительных договоров и актов ЕС, возможно также лишь при участии специального (судебного) органа. В отличие от других международных организаций в ЕС создана целая система правоприменительных (судебных) органов, которую возглавляет Суд ЕС. Он призван обеспечивать сохранение единообразия права Сообщества при толковании и применении европейского права (ст. 220 ДЕС). Некоторые его решения носят не только обязательный характер (неисполнение государством вынесенного Судом ЕС решения может повлечь за собой штрафные санкции), но и обладают системообразующими свойствами (имеют силу судебного прецедента).
Толкование. Под толкованием, в самом общем виде, понимается процесс выяснения содержания нормы, деятельность по уяснению и разъяснению норм договора. Основная цель толкования состоит в том, чтобы преодолеть трудности в процессе выполнения договора. Толкование является одним из эффективных средств обеспечения реализации европейского права и может осуществляться как в процессе нормотворчества, так и правоприменения. Конкретизация (суіьправообеспечигельного нормотворчества) и толкование тесно взаимосвязаны. Конкретизация не мыслима без толкования, а последнее нередко переходит в конкретизацию. Толкование европейского права в правоприменении имеет специфический характер, так как полномочия по толкованию норм европейского права сосредоточены в руках Суда ЕС. Это единственный орган ЕС, который имеет монополию на толкование европейского права. Национальные суды могут самостоятельно при разрешении конкретных дел толковать нормы европейского права в свете текста и целей учредительного договора и разъясняющих его правовых актов ЕС. Однако для обеспечения единообразного понимания положений Сообщества Суд ЕС обязывает национальные суды толковать нормы европейского права таким образом, чтобы обеспечить соответствие государств-членов ЕС многочисленным правовым стандартам ЕС. Если у национального суда появляется сомнение, как применить то или иное правовое положение, он может или обязан (высший суд в судебной системе государства- члена, решения которого не подлежат дальнейшему обжалованию) обратиться к Суд)' ЕС с преюдициальным запросом.
Судом широко используется контекстный метод интерпретации, который состоит в том, чтобы учитывать широкую цель или объект текста договора. Это позволяет Суду «придумывать» новые правовые конструкции, увеличивающие действенность норм европейского права. Так, Суд ЕС при рассмотрении ряда дел («тенденция Дзодзи») расширил свою юрисдикцию, с целью обеспечить однородность эффектов права Сообщества в государствах - членах.
Ответственность. Институт ответственности приобретает растущее значение в международном праве. В научной литературе высказывается мнение о формировании права международной ответственности. В европейском праве, также как и в международном праве, нет акта, кодифицирующего данный институт. Правовой вакуум в этом вопросе, сложившийся ввиду молчания учредительных договоров, стал постепенно заполняться в результате деятельности Суда ЕС и благодаря исследованиям европейских юристов. В определенный момент, Суд ЕС вышел за рамки «классического» понимания ответственности, не только признав правомерность существования внсдоговорной ответственности, но и предоставив право добиваться возмещения ущерба частным лицам. Это объясняется последовательной позицией Суда, которую он занял по проблеме соотношения норм европейского и внутригосударственного права. Судом ЕС за основу была взята теория монизма, в результате чего Суд пришел к выводу о том, что европейское право имеет автономный характер и что нормы этого автономного правопорядка объединяются с национальными юридическими системами без каких-либо мер по перенесению, инкорпорации или другой подобной техники. Они, таким образом, действуют непосредственно. В результате такого прямого действия эти положения могут воздействовать непосредственно на индивидов - предоставлять им права и налагать обязанности, и применяться судами и другими органами государства. Такое воздействие норм европейского права обозначается как «прямой эффект» права сообществ.
Деятельность ЕС не ограничивается лишь нормотворчеством имплементационного характера. Она характеризуется, помимо этого, обширной правоприменительной практикой.
Наднациональный институционный механизм имплементации образует деятельность органов ЕС, осуществляющих кмлральные и правоохранительные функции. Общие контрольные полномочия сосредоточены в руках Комиссии ЕС, которая на основе ст. 211 ДЕС выполняет роль «хранительницы договоров». Следует заметить, что контрольные полномочия Еврокомиссии обширны, но не безграничны. Они не должны выходить за рамки, установленные учредительными договорами и не должны пересекаться с соответствующими полномочиями других наднациональных органов.
На наднациональном уровне могут быть созданы соответствующие органы, комитеты и фонды (комчтология), реализующие конкретные направления интеграционной политики ЕС. Например, в области социальной политики действует широкая разветвленная структура органов как общей, так и специальной компетенции. По мнению М.В. Кар гало вой, к социальным институтам коммунитарного уровня можно отнести, во-первых, органы ЕС, созданные согласно учредительным договорам (Европейский совет; Комиссия ЕС; Европарламент; Суд ЕС; Экономический и социальный комитет); во-вторых, органы ЕС, созданные на основе вторичного права (Европейский центр развития профессиональной подготовки, Фонд улучшений условии жизни и труда, фонды, комитеты). Комитеты можно разделить на три группы: 1) комитеты по управлению; 2) комитеты по регламентации; 3) консультативные комитеты. Для содействия экономическому и социальному развитию ЕС создано пять фондов: Европейский социальный фонд (ЕСФ), Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), Фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства (ФЕОГА), Финансовый фонд ориентации рыболовства и Фонд сплочения[53].
Имплементация норм европейского права основана на поддержке национальных правовых систем. Данное утверждение следует из давно признанного международного правила, в соответствии с которым международное право возлагает на государство обязательства, а порядок их реализации внутри страны определяется национальным правом, если иное не оговорено в международно-правовой норме.
Государства-члены ЕС должны предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из учредительных договоров или из действий, предпринятых институтами Сообщества. Они также должны осуществлять нормы права Сообщества. Все организационно-правовые меры, предпринимаемые государствами-членами для реализации норм европейского права, образуют внутригосударственный механизм имплементации, который включает внутригосударственный нормативный механизм и внутригосударственный организационно-правовой механизм.
Национальные механизмы имплементации европейского права в государствах-членах ЕС могут отличаться друг от друга, что объясняется различиями в правовых традициях государств-членов, политических систем, уровне правовой грамотности правоприменителей и других различий. Таким образом, имплементация на внутригосударственном уровне может быть своеобразной. Так, например, в федеративных государствах имплементация имеет более сложный характер, т.к. в неё включены субъекты федерации, которые обладают правом участвовать в создании будущего правового акта ЕС, касающегося интересов данного региона.
Таким образом, под механизмом имплементации европейского права следует понимать совокупность организационно-правовых средств, применяемых органами Европейского Союза на основании норм права ЕС в целях обеспечения реализации европейского права государствами-членами.
Выяснив содержание понятий имплементация и механизм имплементации норм международного права, а также понятие механизм имплементации европейского права, следует задаться вопросом, имеет ли имплементация норм права ЕС отличия от имплементации норм международного права?
Для ответа на данный вопрос, прежде всего, следует определить, что понимается под европейским правом.
Термин «европейское право» собирательный, понимать который можно в узком и широком смысле.
Европейское право в узком смысле образует совокупность правовых норм, закрепленных актами, образующими правовую основу Европейского Сообщества. Речь идет, прежде всего, об учредительных актах положивших начало существованию Евратома и ЕЭС (Римские договоры 1957 г.), а равно актах, которые дополняют и изменяют названные договоры, и которым государства-члены Сообщества придали характер учредительных актов (ЕЕА 1986 г., Маастрихтский договор 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г. и некоторые другие), а также акты институтов Сообществ, предписанные ими на основании учредительных договоров (вторичное законодательство - регламенты, директивы, и тд.) и регулирующие отношения в так называемой первой опоре (социально-экономическая сфера). В этом смысле чаще всего используется другой термин - Community law (в перев. с англ. - право сообщества).
В более широком смысле, европейское право охватывает все нормы правопорядка Сообщества, включая общие принципы права, судебный прецедент Суда, право, вытекающее из внешних сношений Сообщества и т.д., которые в западной справочной литературе принято обозначать как Community' acquis.
Community acquis постоянно развивается и включает:
1. содержание, принципы и политические цели учредительных договоров;
2. законодательство, принятое в применении договоров и судебного прецедента Суда ЕС;
3. декларации и резолюции, принятые Союзом;
4. меры, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности;
5. меры, касающиеся правосудия и внутренних дел;
6. международные соглашения, заключенные Сообществом и государствами - членами между собой в сфере деятельности Союза (пр., Брюссельская конвенция о признании и исполнении иностранных судебных решений от 27.09.1968 г)[54].
Таким образом, Community acquis включает не только право Сообщества в строгом смысле, но также и все действия, принятые в рамках второй и третьей опор Европейского союза и общих целей, предусмотренных в учредительных договорах.
В российской литературе для обозначения всей совокупности нормоустановлений ЕС используют термин «право Европейского Союза»[55].
Примечательно мнение Л.М. Энтина, предложившего под европейским правом понимать особую правовую систему защиты прав человека и европейское интеграционное право, регулирующее взаимоотношения, складывающееся в процессе европейской интеграции. Последнее включает, впредь до введения в действие Конституции ЕС, право Европейских сообществ и право Европейского Союза, а равно отрасли права, формирующиеся в процессе становления и эволюции интеграционных образований[56]. Дискуссия должна быть продолжена.
В нашем исследовании термин «Европейское право» понимается в его широком смысле, как «право Европейского Союза». Вместе с тем, де-факто мы исследуем европейское право в его узком значении, как «право Европейского Сообщества».
Нормы европейского права содержатся в нормативно правовых актах (источниках). Они многочисленны, имеют различную юридическую силу, механизмы принятия и действия. Большее значение для практики имеет различие источников по их юридической силе, на основе которой может быть установлена иерархия источников европейского права. Мы не намерены раскрывать иерархию всех источников европейского права, так как это стоит далеко за пределами предмета нашего исследования. Однако, учитывая, что имплементация в самом общем виде есть реализация правового акта, введение его в действие, следует коснуться вопроса иерархии тех источников европейского права, которые подлежат имплементации. Верхнюю ступень в иерархии европейского права занимают учредительные договоры и другие приравненные к ним акты. В литературе их принято обозначать как первичное право ЕС. Они вводятся в действие путем имплементации государствами-членами ЕС, так как регулируют различные аспекты (политические, экономические и т.д.) европейской интеграции. На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами ЕС и которые регулируют в рамках юрисдикции ЕС отношения между субъектами европейского права. Они облекаются в несколько правовых форм - регламента, директивы, решения. В большей степени, акты вторичного права выполняют правообеспечительную функцию, то есть они служат актами развивающими, конкретизирующими положения учредительных договоров. Введение в действие актов вторичного права на территории государств-членов имеет существенные отличия не только от актов первичного права, но и даже друг от друга. Так, регламенты и решения нс требуют имплементации, они вводятся в действие в «административном» порядке. Директивы же требуют ежеразной имплементации. Остальные источники европейского права[57] вводятся в действие в другом порядке (посредством правоприменительной практики и т.п.). Поэтому далее нам для раскрытия цели диссертации следует сосредоточиться на выявлении особенностей механизма имплементации актов первичного и вторичного права. В данном случае мы исходим из семантического толкования термина «механизм», означающего систему, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности.
1.