§1. Политическая ответственность государств

Совершая международные правонарушение, государство- правонарушитель покушается не только на охраняемые международным правом интересы потерпевшего государства, но и наносит вред всему международному сообществу государств, подвергает опасности международный мир и безопасность.

Субъектами права международной ответственности являются субъекты международного права. Международные организации несут ответственность за собственные деяния, т.е. за действия своих органов и должностных лиц. Международным судом было сформулировано ряд положений, согласно, которым ООН, как международная организация, может быть субъектом права международной ответственности, отстаивая свое право на обеспечение соблюдения обязательств, принятых в отношении Организации. После завершения работы над Статьями об ответственности государств Комиссия в 2002 г.

Как отмечалось выше, правосубъектность физических лиц в доктрине международного права, представляется весьма спорным вопросом. После решения Международного суда по делу «Барселона Тракшн», признавшего существование обязательств в отношении международных сообществ, в международно-правовой литературе широко обсуждался вопрос о возможности признания международного сообщества в качестве специфического субъекта международного права. Однако, исходя из основных признаков, обязательных для всех субъектов международного права, нетрудно установить, что международное сообщество не отвечает данным критериям. Оно не в состоянии пользоваться вытекающими из этого статуса правами, а следовательно и нести соответствующие обязанности.

Государства являются основными субъектами международного права, а соответственно и международно-правовой ответственности. «Между тем совершенствование механизма действия международного права является необходимым условием повышения его эффективности»^[46]. Таким образом, для более четкого понимания ответственности государств, необходимо иметь представление о видах и формах ответственности государства- правонарушителя.

В международно-правовой литературе юридические последствия международного правонарушения, как правило, именуются видами и формами международно-правовой ответственности.

В правовой науке нет единого мнения относительно классификации юридической ответственности. Некоторыми авторами в зависимости от субъекта выделяют индивидуальную и коллективную ответственность, в зависимости от органа привлекающего к ответственности — судебную, административную и т.п. Однако традиционно (И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин, В.И. Гойман, С.А. Комаров и др.) юридическую ответственность принято классифицировать по отраслевой принадлежности на четыре вида: уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную.

Однако многими авторами отождествляются термины «виды международно-правовой ответственности» и «формы международно­правовой ответственности», так если бы они определяли одни и те же понятия.

Виды международно-правовой ответственности представляют собой условное разделение последствий международного правонарушения с учетом наиболее характерных - признаков ущерба. На наш взгляд, международно­правовая ответственность государств имеет два вида — политический и материальный. Однако и эта классификация не является единственной. Это связанно, прежде всего, в расхождении во взглядах по вопросу о том, какими терминами характеризовать понятие политической ответственности государства-правонарушителя. Для обозначения политической ответственности государства использовалось, по крайней мере, три термина: моральная, нематериальная и морально-политическая ответственность. Вот, например, Ф.И. Кожевников в своих работах выделяет такие виды международно-правовой ответственности, как политическая и моральная', при этом делает оговорку, что данная классификация носит условный характер, поскольку любая ответственность субъектов международного права является политической. Практика выделения моральной ответственности в отдельный вид была подвергнута резкой критике Г.И. Тункиным на основании того, что «моральная ответственность может пониматься как ответственность не правовая, а вытекающая из правил международной морали. Затем, по существу правильнее говорить в этом случае о политической ответственности, так как так называемое моральное удовлетворение, которое имеется в виду, является политической акцией»^{[48] [49].}

На практике политический и материальный виды международно­правовой ответственности государства-правонарушителя тесно переплетены, так как зачастую ущерб, причиненный международным правонарушением, носит как материальный, так и политический характер, однако это не означает отрицания целесообразности выделения отдельных видов международно-правовой ответственности государства. Такое деление видов международно-правовой ответственности на соответствующие формы ее реализации дает возможность правильной оценки различных по своей природе последствий международных правонарушений, и тем самым облегчает задачу установления объема ответственности государства- правонарушителя.

В отличие от видов ответственности государства-правонарушителя, ее формы представляют собой конкретные способы, с помощью которых это государство выполняет обязанности, вытекающие из его ответственности, и тем самым несет соответствующие наказание.

Международно-правовая литература свидетельствует о наличии различной доктринальной трактовки форм международной ответственности. Одни авторы (их большинство) традиционно относят к формам политической ответственности сатисфакции, репрессалии, реторсии и санкции, а к формам материальной ответственности - субституции, репарации и реституции; другие - выносят за рамки форм ответственности санкции, рассматривая их в качестве мер принуждения, которые служат средством, обеспечивающим пресечение международных правонарушений, восстановление международного правопорядка и т.п.; третьи - ставят под сомнение такие формы ответственности как санкция и реституция; четвертые - полагают целесообразным помимо санкций и реституций исключить из числа форм ответственности субституцию и ресторацию*.

Наличие столь разноплановых подходов к проблеме определения форм ответственности, по мнению В.А. Василенко, обусловлено комплексом причин. Таких как:

S отождествление представителями доктрины разноплановых по своей природе последствий международного правонарушения и отнесения их к формам ответственности;

S неоднозначность доктринальной трактовки понятия «санкции» при использовании его для квалификации последствий международного правонарушения и определение форм ответственности за международные преступления;

S стремление вычленить явление ответственности (в узком смысле) и ее форм среди иных последствий международного правонарушения.

Исходя из доктрины международного права, представляется, что любое международное правонарушение предполагает следующий комплекс последствий: восстановление государством-правонарушителем status quo ante; несение государством-правонарушителем ответственности; использование мирных согласительных средств урегулирования для восстановления status quo ante и осуществления ответственности; обращение потерпевших субъектов в случае необходимости к принудительным средствам обеспечения ответственности.

С учетом сказанного проанализируем утвердившиеся в практике и признанные доктриной формы ответственности государств в рамках каждого из ее видов.

Политическая ответственность возникает в случае нарушения субъектом международного права какого-либо международного обязательства. Данный вид ответственности возникает из самого факта нарушения нормы, охраняющей интересы другого государства, она возникает и в том случае, если имущественный ущерб или иные видимые негативные последствия отсутствуют. Статья 1 проекта Статей говорит, что каждое международно-противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность этого государства.

Международные правонарушения — это действие или бездействие субъекта международного права, нарушившего нормы международного права и наносящего другому субъекту или всему международному сообществу в целом вред материального или нематериального характера

(например, акты агрессии, посягательства на территориальную целостность, нарушение обязательств по договорам и др.)^[51].

Общий состав международного правонарушения включает в себя такие элементы как:

• объект противоправного деяния;

• противоправное поведение государства, выражающееся в действиях или бездействии его органов;

• вред, являющийся следствием противоправного поведения государства;

• причинная связь между противоправным поведением государства и наступившими вредными последствиями^[52].

В международном правонарушении, как и во внутригосударственном, можно выделить совокупность объективных и субъективных признаков, служащих основанием привлечения субъекта к ответственности и образующих состав международного преступления (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.) Однако необходимо учитывать, что они не всегда идентично приняты во внутреннем законодательстве.

Международный деликт — это противоправное действие (или бездействие), наносящее вред отдельному государству или ограниченному ^КРУГУ субъектов и выразившееся в несоблюдении нормы права.

Особо опасные деликты, подрывающие существенные основы международного права именуются международными преступлениями.

Международное преступление — это особо опасное международно­правовое деяние, возникающие в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов всего международного сообщества.

На основании анализа доктрины и практики международного права, в рамках политического вида международно-правовой ответственности, считаю целесообразным, выделить следующие формы:

Сатисфакция. В доктрине и практике международного права сатисфакция понимается как форма возмещения морального вреда причиненного международно-противоправным деянием. Ученые- международники рассматривают концепцию двух видов сатисфакции - ординарной и чрезвычайной.

Ординарная сатисфакция, по мнению Я. Броунли, «преследует три цели, которые часто носят кумулятивный характер: принесение извинений или иное признание неправомерности совершенного посредством салюта флагу или выплаты возмещения; наказание виновных...и принятие мер к предотвращению повторения нарушения»^[53].

В теории международного права встречаются следующие средства осуществления ординарной сатисфакции:

1. принесение извинения потерпевшему государству; направление особой делегации со стороны государства-правонарушителя для принесения извинения;

2. заверение о недопущении повторения аналогичных международно-противоправных деяний в будущем;

3. осуществление мер церемониального характера путем отдания почестей флагу или исполнение гимна потерпевшего государства;

4. предоставление объяснений официального характера;

5. признание факта правонарушения;

6. выражение соболезнования;

7. отстранение должностных лиц, чьи действия причинили вред физическим или юридическим лицам потерпевшего государства и т.д.;

8. придание национальному уголовному суду граждан государства- правонарушителя, которые причинили ущерб потерпевшему государству.

Примером данного вида сатисфакции, на наш взгляд, может служить принесение Россией извинения Грузии за то, что в период вооруженного конфликта в Чечне 9 июня 1999 г. на грузинскую территорию с воздуха ошибочно были сброшены противопехотные мины^[54].

Чрезвычайной сатисфакцией принято считать, «выходящие за рамки простого удовлетворения различного рода временные ограничения суверенитета и международно-правовой субъектности государства, совершившего международное преступление»^[55].

В качестве чрезвычайных сатисфакций могут выступать:

1. временное приостановление или ограничение прерогатив законодательных, исполнительных и судебных органов государства-правонарушителя;

2. реформирование отдельных элементов политической системы, наличие которых способствовало совершению международного правонарушения;

3. временная оккупация части или всей территории;

4. международный контроль за использованием научного и культурного потенциала;

5. меры по демилитаризации промышленности, сокращению вооруженных сил;

6. обязанность не оснащать их в будущем и не производить определенные виды оружия*.

В истории международного права ограничение суверенитета и международно-правовой субъекгности государств было осуществлено в отношении Германии и ее союзников после второй мировой войны. По нашему мнению, данные способы возмещения вреда нельзя считать мерами морального удовлетворения. Речь идет о самых серьезных санкциях.

Существуют и другие критерии для классификации сатисфакции на виды. Так, исходя из положений Статей об ответственности государств, можно определить сатисфакцию через обязанность государства, несущего ответственность за международно-противоправное деяние, возместить ущерб, причиненный этим деянием, в той мере, насколько данный ущерб не может быть возмещен реституцией или компенсацией.

В данной ситуации сатисфакция может осуществляться в форме признания нарушения, в выражении сожаления, в официальном извинении или в иной подобающей форме.

Важным аспектом является пропорциональность возмещения ущерба. Сатисфакция не должна принимать унизительной для несущего государства форму.

Как видно из положений статьи, сатисфакция является самостоятельной формой возмещения ущерба, причиненного международно- противоправным деянием. Она имеет место только в тех случаях, кода реституция и компенсация не обеспечивают полного возмещения ущерба. Исходя из практики международного права, необходимо заметить, что сатисфакция может сопутствовать реституции и компенсации.

Профессор Лукашук И.И., выделяет два вида сатисфакций. Основанием для классификации является характер ущерба, причиненный международным правонарушением. К первой группе относятся: сатисфакция как самостоятельная форма возмещения, когда ущерб носит лишь моральный и юридический характер; сатисфакция, которая предоставляется в случаях, когда ущерб не может быть полностью возмещен реституцией или компенсацией. Первая группа сатисфакций оформляется специальным актом, который находит свое выражение в признании факта правонарушения совершившем его государством, вторая же не имеет ясно выраженную форму. К ней относится сатисфакция, которая сопутствует любой форме возмещения.

В статье также имеется примерный перечень форм сатисфакции. Помимо перечисленных форм сатисфакция может выражаться в требовании провести расследование обстоятельств инцидента; в наказании лиц, действия которых привели к международно-противоправному деянию; в заверениях и гарантиях неловторения правонарушения; в констатации противоправного деяния международными судебными органами*.

Если формы международной ответственности есть юридические последствия ответственности, то можно говорить о следующей квалификации форм ответственности государства:

• восстановление нарушенных прав',

Восстановление неправомерно изъятых или поврежденных материальных ценностей осуществляется в двух формах: реституции и репарации.

• предоставление удовлетворения пострадавшему государству;

Данная форма ответственности имеет место, когда речь идет о

нематериальном или не только материальном ущербе. Оно призвано охранять безопасность и достоинство государства. Предоставление удовлетворения охватывает самые разнообразные меры, начиная от выражения сожаления и извинения до наказания виновных и уплаты компенсации пострадавшим должностным лицам и гражданам.

• международные санкции против государства-делинквента.

При совершении государством тяжких международных преступлений таких, как агрессия, геноцид и т.д., государства уже не могут ограничиться возмещением материально ущерба или удовлетворением, а включают международную санкцию.

Санкция. Это система мер военно-политического характера, которые представляют собою своеобразное наказание за совершение международных преступлений^[56]. Международные санкции применяются, прежде всего, в случаях ответственности за агрессию. В Версальском мирном договоре 1919 г. ч. VII - «Санкции», ч. VIII - «Репарации», а также ч. V - «Военные, морские и воздушные положения», устанавливавшие военные ограничения для Германии, опирались на предпосылку ответственности Германии за агрессивную войну. Так, в статуте Лиги наций постановления ст. 16 и 17, посвященные санкциям против государства, нарушившего мир, исходили из международно-правовой ответственности такого государства. Декларация о поражении Германии от 5 июня 1945 г. и Декларация о Германии, принятая на Потсдамской конференции 1945 г., предусматривавшие временное ограничение суверенитета Германии и меры по ее демилитаризации и денацификации, вытекли из ее ответственности за агрессивную войну. Мирные договоры 1947 г. с государствами, воевавшими на стороне Германии, предусматривавшие военные ограничения и политические внешне- и внутригосударственные обязательства, опирались как на исходную предпосылку на ответственность Германии и государств, воевавших на ее стороне, за агрессивную войну. Необходимость применения именно этих мер объяснялась в создании гарантий против возобновления в будущем агрессивной политики побежденными государствами, но вместе с тем они являются мерами международно-правовой ответственности этих государств.

В данных примерах речь идет о мерах принуждения по отношения к агрессору, которые являются одновременно и гарантиями коллективной безопасности, и мерами ответственности за агрессию. Следует сказать о применении международной санкции в отношении государств, осуществлявших колониальное угнетение и геноцид. Устав ООН, помимо военных и невоенных принудительных действий против агрессии, содержит и иные санкции. Статья 5 предусматривает приостановление прав и привилегий члена ООН в отношении государства, против которого применяются меры превентивного или принудительного характера; ст. 6 - исключение из ООН за систематическое невыполнение принципов Устава и т.д.

Международные санкции могут применяться к государству, которое, совершив обычное международное правонарушение, отказывается от мер возмещения ущерба или удовлетворения либо не соглашается на мирное урегулирование разногласий по поводу его ответственности, не выполняет решений, принятых в ходе мирного урегулирования.’

Предложенная классификация является вполне обоснованной, ио вопрос относительно международно-правовой санкции, на наш взгляд, представляется более сложным. Эго связанно, прежде всего, с отсутствием ясности в вопросе соотношения ответственности и санкции. Так преимущественным является понимание ответственности как всей совокупности отрицательных последствий, включая санкции, наступающие в результате международного правонарушения. В реальности, ответственность и санкции, несмотря на свою взаимосвязанность, представляются разными явлениями. «Санкции» являются средствами имплементации ответственности.

По нашему мнению, исходя из положений Статей об ответственности государств, санкции целесообразнее рассматривать в совокупности с контрмерами как виды принуждения.

Существуют весьма серьезные расхождения относительно того, что представляют собой санкции. В.А. Василенко рассматривает санкции, как все виды правомерного принуждения, осуществляемого как государствами, так и международными организациями. По его мнению, основными элементами международно-правовой санкции являются: реторсии, репрессалии (невооруженные), самооборона, коллективные вооруженные и невооруженные принудительные меры, осуществляемые международными организациями^[57]. С.В. Черниченко, в свою очередь, относил реторсии, репрессалии и вооруженные меры защиты^[58].

Большое практическое значение имеет решение вопроса о санкциях. Общеизвестны печальные последствия одностороннего применения «санкций» крупными державами, не останавливавшимися перед применением силы. Примерами могут служить «санкции», предпринятые в начале XXI в. США в отношении Афганистана, Бирмы, Ирана, Ирака, Кубы, Либерии, Ливии, Северной Кореи, Сьерра-Леоне, Судана, Сирии, Югославии.

Полномочия администрации США на одностороннее применение силовых санкций были поддержаны в законодательном порядке конгрессом. В 1977 г. был принят закон о чрезвычайных экономических полномочиях, который стал основанием для широкого использования «санкций». Возложенные ограничения со стороны международного права не влияли на полномочия президента по этому закону. Сенатор Б. Картер относительно данного закона сказал следующее: «Частое использование таких санкций Соединенными Штатами и многими другими странами представляет убедительное свидетельство того, что не существует направленных против них четких норм международного обычного права»^[59]. В данном примере санкции понимаются как меры принуждения, предпринимаемые для достижения политических целей и для обеспечения национальной безопасности. Такими политическими целями может являться свержение правительства иностранного государства, изменение политики иностранного государства, и международное право здесь ни при чем. Так министр торговли США Синди Байс, экономические санкции определила как «принудительные экономические или финансовые меры, предпринимаемые одними или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя достижения целей своей внешней политики или национальной безопасности». По мнению автора, США широко использует санкции в указанных целях, но одновременно замечает, что они «принимаются Соединенными Штатами таким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам...»^[60].

Для оценки роли санкций представляет интерес практика их применения, включая конечный результат. Наиболее обстоятельные исследования в этой области были проведены Международным институтом экономики в 1990 г. Объектом изучения были преимущественно экономические односторонние санкции, применявшиеся США с момента окончания Первой мировой войны до 1990 года. Было установлено, что даже частичное достижение цели имело место в 66 случаев из 115. Также была отмечена тенденция к снижению эффективности санкций в результате углубления взаимозависимости государств. В период с 1973 по 1990 гг., из четырех случаев только в одном был достигнут частичных успех. Последующие исследования подтвердили полученные результаты^[61].

Представляется неправильным оценивать принудительные меры лишь с точки зрения достижения поставленных перед ними задач. Действие таких мер неоценимо для международного правосознания. Они имеют значение для предупреждения новых правонарушений. Принуждение как элемент метода функционирования международного права представляет собой не насилие, а одно из средств реализации права. Главным признаком принуждения является правомерность. Правомерность, в свою очередь, определяется основными целями и принципами международного права.

В результате серьезных различий в могуществе государств различаются и их возможности в реализации мер принуждения. Это и стало одной из причин выступления представителей ряда развивающихся стран против принятия статей о контрмерах в проект Статей об ответственности государств. По их мнению, данных шаг легализовал бы применения силы крупными государствами. Эти же соображения обсуждались и в Комиссии международного права ООН. В этой связи внимание членов Комиссии было обращено на то, что применение мер принуждения предусмотрено позитивным международным правом, а соответствующие статьи не легализуют, а ограничивают применение данных мер.

Из вышеизложенного целесообразно сделать следующий вывод: «в интересах упрочнения международного правопорядка и уточнения норм, регулирующих применение принуждения, целесообразно под санкциями понимать лишь меры принуждения, применяемые международными организациями. Такие меры принимаются представляющими международное сообщество организациями, которые наделены государствами, соответствующими правами, что придает им принципиальное отличие от индивидуальных действий государства»¹.

Доктрине международного права известны различные наименования мер принуждения, например, «ответная реакция», «самопомощь», «репрессалии», «реторсии». Наряду с этим, традиционный термин «санкции» довольно длительное время использовался и Комиссией международного права ООН в ходе работы над темой об ответственности. И лишь на завершающем этапе было решено заменить его более соответствующим природе международного права термином «контрмеры». Ныне, как констатировала Комиссия международного права, термин «санкции» используется для обозначения мер, принимаемых международными организациями, особенно на основании главы VII Устава ООН. Выступая в Совете Безопасности, В.В. Путин заявил, что «только Совет Безопасности вправе давать санкцию на такую крайнюю меру, как применение силы в кризисной ситуации. Делает это он от имени и в интересах всего международного сообщества»’. Существенную роль сыграла международная судебная практика, которая, избегая употребления термина «санкции» применительно к односторонним мерам государств, использовала термин «контрмеры». Сохранил свое значение и термин «реторсии». Как правило, они представляют собой меры тождественные или аналогичные тем, против которых они направлены. Право на их принятие принадлежит государству. Из вышесказанного можно сделать следующей вывод, что реторсии применяются в случае нарушения политических норм, норм морали и вежливости. Однако вместе с тем, они могут выступать и как средство побуждения государства к соблюдению правовых обязательств. Главное отличие от контрмер, которые применяются лишь в случае правонарушения, в том, что реторсии могут быть использованы в качестве превентивного средства при наличии угрозы правонарушения. В последние годы контрмеры привлекли к себе значительное внимание зарубежной международной доктрины.

О. Елагаб пишет: «Вопрос о контрмерах... является одним из наиболее трудных и противоречивых в области ответственности государств»^[62].

«Контрмеры - меры, которые потерпевшее государство вправе применять к государству, ответственному за международно-противоправное деяние, в целях побудить его выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства, и которые в ином случае были бы противоправными. Контрмеры представляют собой элемент децентрализованного механизма принуждения государства- правонарушителя. Они рассматриваются как институт имплементации ответственности и нс носят карательного характера»^[63].

Так в решении международного арбитража (1976 г.) по спору между Францией и США относительно нарушения соглашения о воздушном сообщении, говорилось: «Если возникает ситуация, которая, по мнения одного государства, представляет нарушение международного обязательства другим государством, то первое государство вправе в пределах, установленных общими нормами международного права относительно применения вооруженной силы, отстаивать свои права при помощи «контрмер»»^{[64] [65] [66]. При этом применение потерпевшими государствами контрмер должно отвечать следующим условиям:}

S Решение о принятии контрмер принимается государствами самостоятельно, соответственно может возникнуть ситуация, когда это решение окажется недостаточно обоснованным. В таком случае наступает ответственность государства за неправомерное применение контрмер.

S Контрмеры должны быть направлены только против государства- правонарушителя и только тогда, когда оно не выполняет возложенных на него обязанностей.

S Контрмеры ограничиваются временным неисполнением потерпевшим государством обязательств в отношении несущего ответственность государства и правомерны лишь до тех пор, пока их цель не будет достигнута.

S При нарушении обязательств, вытекающих из императивных норм (например, принцип неприменение силы, исключение составляют лишь случаи самообороны), обязательств о защите основных прав человека, контрмеры не могут быть применены.

S Принимающее контрмеры государство не освобождается от выполнения обязательств относительно мирного урегулирования спора, а также дипломатического иммунитета.

■S Контрмеры должны быть соразмерны причиненному ущербу. Непропорциональные контрмеры влекут за собой ответственность применившего их государства.

S Потерпевшее государство до принятия контрмер обязано потребовать от государства-правонарушителя выполнения обязательств, вытекающих из правоотношений ответственности, а также уведомить его о решении применить контрмеры и предложить провести переговоры. Потерпевшее государство вправе принять неотложные меры, необходимые для обеспечения его прав, например, задержать судно, связанное с правонарушением.

S Если противоправное деяние прекращено или спор передан на рассмотрение суда или арбитража, контрмеры не могут применяться.

S Контрмеры должны быть прекращены, как только несущее ответственность государство выполнит свои обязательства, вытекающие из правоотношения ответственности.

Наряду с потерпевшими государствами, контрмеры могут приниматься государствами, которые являются участниками обязательства, установленного в целях защиты коллективного интереса группы государств, или обязательства в отношении международного сообщества в целом. Любое из таких государств вправе призвать государство-правонарушителя к

ответственности.

Репрессалии представляют собой ответные насильственные меры, применяемые государством для восстановления своих прав, нарушенных действиями (бездействиями) других государств, не связанные с применением силы. Применение репрессалии будет считаться правомерным, только в случае отказа государства-правонарушителя возместить ущерб либо выполнить иное решение, принятое вследствие применения мирной процедуры.

Репрессалии должны быть соразмерны совершенному правонарушению, а также должны быть немедленно прекращены с момента восстановления первоначального положения.

Действия по коллективной и индивидуальной самообороне также могут быть отнесены к понятию репрессалий.

От репрессалий следует отличать реторсии — ответные меры ограничения прав иностранных граждан в ответ на подобные ограничения прав его граждан и юридических лиц.