2.1. Особенности контроля в механизме имплементации европейского права
Контроль, как гарантия соблюдения норм права, хорошо известен международному праву. В теории международного права под контролем
понимается важнейшее средство обеспечения исполнения норм права, направленное на установление фактического положения, и его оценка с точки зрения соответствия определенным правовым нормам[115].
Существуют и другие определения контроля. Например, Лукашук И.И. определяет контроль, как процесс обработки информации, призванной определить соответствие поведения субъектов нормам международного права[116]. Так или иначе, исследователи признают, что существует некая связь между развитием и совершенствованием контрольных механизмов и эффективностью функционирования норм международного права. В различных международных актах, в работах юристов и выступлениях политических деятелей не раз подчеркивалось, что действенный контроль в международном праве - важнейший залог устойчивости всякой договоренности, фактор укрепления международного права, а, следовательно, и его эффективности. Так, по мнению Л.Х Мингазова, «эффективный контроль повышает уверенность субъектов договора в том, что его положения соблюдаются добросовестно другими его участниками. Без такой уверенности трудно рассчитывать на устойчивость и долговечность договора. Действенный контроль - важнейший залог устойчивости всякой договоренности, а следовательно, и эффективности»[117]. Того же мнения придерживается Р.М. Валеев подчеркивая, что международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к достижению которых стремятся субъекты международного права[118].В чем заключается сущность международной контрольной деятельности? По своему содержанию контрольная деятельность состоит в установлении соответствия деятельности государств принятым обязательствам с целью обеспечения их соблюдения.
Это основной сущностный признак контроля, поскольку, как правило, весь процесс контрольной деятельности ограничивается именно этим. Применение же средств регулирования или корректирования нарушенного состояния чаще всего является прерогативой субъектов международного права, а не контрольных органов. Иное означало бы нарушение суверенных прав государств. Цель контрольного механизма состоит не в принуждении или применении санкций к государствам, а лишь в контроле за претворением в жизнь положений конвенций'26.Безусловно, контроль является одним из средств, обеспечивающих имплементацию норм европейского права, так как, благодаря осуществляемым функциям[119] [120], контроль способен стимулировать точное выполнение государствами своих обязательств. Эффективная контрольная деятельность всегда носит правомерный характер, то есть её объем, формы, методы и сферы исчерпывающим образом регламентированы в соответствующем международном договоре. Правовую основу контроля в европейском праве образует первичное и вторичное право ЕС. Так, Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (далее - Еврокомиссия) ряду наднациональных органов и институтов ЕС переданы контрольные полномочия в определенной сфере. Многосубъктность следует рассматривать как одну из особенностей европейского контроля. В качестве одного из важнейших органов ЕС по осуществлению контрольной деятельности принято рассматривать Европейскую Комиссию. В целом, её контрольные полномочия направлены на контроль за соблюдением всех договорных обязательств всеми субъектами европейского права. Контрольные полномочия Комиссии ЕС. Одной из основных функций Еврокомиссии является обеспечение выполнения права ЕС. Как гласит ст. 211 ДЕС (бывшая 155), задача Комиссии - обеспечивать применение данного Договора и положений, принимаемых институтами на его основе. Эта задача серьезно осознается самой Комиссией. По выражению комиссара ЕС по вопросам расширения Союза Гюнтера Ферхойгена, - «одной из важнейших задач Комиссии является контроль над исполнением договоров. Несмотря на то, что об этом прямо не говорится в статье 211 ДЕС, на практике, контроль Комиссией осуществляется также над всеми остальными учредительными договорами, а также международными соглашениями, заключенными ЕС. О контроле над применением права ЕС Комиссия готовит ежегодный доклад. Следует заметить, что контрольные полномочия Еврокомиссии обширны, но не безграничны. Они не должны выходить за рамки установленные учредительными договорами и не должны пересекаться с соответствующими полномочиями других наднациональных органов. Исходя из соответствующих положений договоров, можно выделить два этапа осуществления контроля за соблюдением права ЕС: административный и судебный. Цель административного этапа, в котором Комиссия играет главенствующую роль, заключается в том, чтобы дать возможность і-осударству-члену исправить допущенное нарушение без вмешательства Суда ЕС. Комиссия обязана, во-первых, дать государству-члену возможность предоставить свои соображения или дополнительные факты по данному вопросу, во-вторых, установить период, в течение которого государству- члену разрешается исправить допущенное нарушение. Как показала практика, данный этап оказывается весьма полезным, т.к. значительная часть нарушений совершается вследствие недостаточного понимания государством своих договорных обязательств или неверной интерпретации ими норм права ЕС[122]. Административный этап позволяет устранить большую часть таких ошибок без применения судебной процедуры, которая воспринимается всеми задействованными сторонами как весьма сильное средство в сфере надзора[123]. По мнению X. Аудрайша, административный этап может быть, в свою очередь, подразделен на три стадии: 1. выявление нарушений и предварительное расследование; 2. 3. заключительная стадия, состоящая в вынесении мотивированного заключения[124]. Стадия выявления нарушений и предварительного расследования переходит в стадию примирения после направления Комиссией письма с просьбой к государству-члену, допустившему, по мнению Еврокомиссии, нарушение, представить свои соображения по данному вопросу (ст. 226 ДЕС). Подобная просьба означает формальное начало процедуры, связанной с устранением нарушения права ЕС. Обычно такое письмо содержит данные о том, какие действия государства-члена повлекли нарушение права ЕС, какие именно нормы права ЕС оказались нарушенными, а также устанавливает срок, в течение которого государство должно представить свой ответ. В случае отсутствия ответа со стороны такого государства, Комиссия принимает мотивированное заключение. В такое заключение включаются все факты и обстоятельства спора, аргументы сторон, а также дается как можно более полная юридическая квалификация нарушения с тем, чтобы такое заключение стало бы основой для обращения в Суд ЕС. Обязательно в своем заключении Комиссия указывает мотивы своих действий в отношении государства-нарушителя права ЕС, а также называет возможные пути и сроки для устранения государством допущенных нарушений. На этом заканчивается административный этап процедуры устранения нарушения договорных обязательств государством-членом. Следующий судебный этап начинается в том случае, если государство и после мотивированного заключения не торопится устранять нарушение. В этом случае Еврокомиссия может передать дело на рассмотрение в Суд ЕС. Согласно официальной информации Комиссии, ежемесячно публикуемой в Бюллетене ЕС, за май 2004 года[125] ею при осуществлении контроля за соблюдением европейского права было вынесено одно аргументированное письмо с официальным предупреждением в адрес Бельгии (нарушение свободы обеспечения услуг) и семь раз материалы дела были направлены в Суд ЕС, в частности, в отношении Люксембурга (2 раза), Франции (2 раза) и по одному разу в отношении Великобритании, Ирландии, Греции. Контроль со стороны Еврокомиссии осуществляется в различных сферах европейской интеграции. Российскими исследователями предлагается систематизировать виды контроля Комиссии следующим образом: 1. контроль за соблюдением договоров при рассмотрении исков; 2. контроль за деятельностью служб; 3. контроль за жалобами против других органов; 4. контроль проверки законности получения государствами-членами субсидий; 5. контроль за соблюдением запретов на определенные соглашения; 6. контроль за соблюдением условий конкуренции; 7. контроль за осуществлением превентивных мер против демпинга в третьих странах[126]. Для осуществления контрольной функции Еврокомиссия наделяется рядом полномочий. Во-первых, задача но выявлению нарушений предполагает наличие у Еврокомиссии широких возможностей для сбора информации. Так, согласно ст. 284 (бывшая ст. 213) ДЕС, Комиссия имеет право собирать любую информацию и проводить любую необходимую проверку. Данное полномочие было конкретизировано многочисленными регламентами, решениями и директивами Совета ЕС. Так, ряд правовых актов ЕС предоставляет Еврокомиссии право на проведение или на участие в расследованиях и проверках на местах с помощью сотрудников, специально уполномоченных для этих целей, наложение штрафов и прочее. Например, Директива 17 Совета[127] (действовавшая до 2004 г. вплоть до её замены на новый правовой акт. Прим. - А. Л.) определяет не только процедуру подачи заявки на льготы и процедуры отклонения, но также дает Комиссии право на наложение штрафов и проведение расследований в делах, касающихся конкуренции[128]. По статье 11 Директивы 17 Комиссия может запросить информацию у компаний и предприятий. При отклонении запроса Комиссия может принять решение потребовать информацию. Согласно статьи 15, Комиссия имеет право наложить штраф в случае непредставления информации или предоставления неверной информации умышленно или неумышленно. Согласно, статьи 14(1), Комиссия может направить своих представителей для изучения отчетности и деловых бумаг, снятия копий, получения объяснений на месте и для осмотра помещений, но предприятие не обязано подчиняться этим действиям. Во-вторых, помимо сведений, которые предоставляются Комиссии в обязательном порядке или собираются ею самой, весьма важным источником информации для Еврокомиссии о нарушении права ЕС являются жалобы и заявления государств, частных лиц, объединений предпринимателей, запросы депутатов Европарламента, а также петиции Европарламента. Подача жалобы обязывает Комиссию осуществить предварительное расследование факта нарушения права ЕС. По подсчетам западных исследователей, из общего количества жалоб, поступающих ежегодно в Комиссию, около 85 % поступают от предприятий, 5 % - от частных лиц, 5% - от Европарламента и 5 % - от государств-членов. Еврокомиссия тщательно учитывает информацию такого рода, независимо от ее источника. Каждая жалоба заносится в специальный реестр жалоб, который ведет генеральный секретарь, и если только жалоба хотя бы минимально обоснована, то проводится комплексное расследование[130]. Обращает на себя внимание оригинальная процедура ст. 227 Договора об учреждении Европейского Сообщества (ДЕС), согласно которой любое государство-член, по мнению которого другое государство-член уклоняется от выполнения обязательств, взятых на себя согласно указанному договору, вправе обратиться с иском в Суд ЕС. Правда, этому должно предшествовать обращение в Европейскую Комиссию, которая должна предпринять действия согласно ст. 226 ДЕС. Наличие процедуры ст. 227 ДЕС говорит о стремлении разработчиков повысить взаимную ответственность государств-членов за полную и своевременную имплементацию норм европейского права. Еврокомиссия осуществляет свои контрольные полномочия на основе принципа транспарентности (открытости, прозрачности), что, впрочем, лежит в основе деятельности практически каждого органа ЕС. Контрольные полномочия иных органов ЕС. Контроль над исполнением европейского права осуществляется не только со стороны Комиссии, но и других наднациональных органов. В их числе Совет ЕС, Палата аудиторов, Европарламент, Омбудсмен. Особое место занимает контроль со стороны Суда ЕС. Что касается контроля со стороны Суда ЕС, то о его деятельности следует поговорить в рамках отдельного параграфа. Здесь же отметим, что Суд ЕС стоит на страже единообразного применения государствами-членами права ЕС, а также основополагающих принципов данного права. В частности, Суд ЕС не должен допускать принятия актов или совершения каких-либо действий на уровне ЕС, которые идут вразрез с основополагающими принципами права ЕС, в том числе в области защиты прав и свобод субъектов права ЕС. Это можно заключить исходя из анализа норм, касающихся статуса Суда ЕС в европейской интеграции (см., напр, ст. 230 ДЕС). Отметим лишь в качестве примера, что одним из средств осуществления Судом ЕС контрольной функции является заложенная в ст. 228 ДЕС процедура принуждения государств-членов к исполнению своих обязательств по Договору. Данная процедура, показывающая весьма высокую эффективность, применяется лишь в случае, если не результативен административный этап контроля, осуществляемый Комиссией. Даже если процедура судебного преследования начата официально, до конца она доводится достаточно редко. Весьма эффективными в этом отношении оказываются переговоры, которые проводятся в обязательном порядке между Еврокомиссисй и заинтересованным государством. Часто уже только на судебном этапе процедуры представители ведомств государства соглашаются с точкой зрения Еврокомиссии, после чего судебное разбирательство прекращается без вынесения решения (так, за 1994 г. 65 дел о нарушении права ЕС было прекращено на стадии рассмотрения в Суде ЕС)[131]. Совет ЕС. Контроль со стороны Совета ЕС (далее - Совет) имеет ярко выраженный политический характер. Совет осуществляет контроль за деятельностью Комиссии, проверяя выполнение ею нормативно-правовых актов сообщества. Кроме того, Совет совместно с Европарламентом правомочен создавать комитеты или комиссии для содействия координации политики государств-членов, в частности, путем наблюдения за состоянием и политикой занятости государств-членов. Совет выполняет важную роль в осуществлении контроля за осуществлением внешней политики и политики безопасности ЕС. Именно он определяет принципы и основные ориентиры данного направления сотрудничества, после чего Комиссия и другие органы ЕС включаются в намеченную работу[132]. Совет ЕС аккумулирует информацию о всех мерах, предпринимаемых в целях реализации совместных акций, используя такие методы контроля как сбор информации, ее анализ, оценка ситуаций, заслушивание докладов[133]. Палата аудиторов. Палата аудиторов или Счетная палата (далее - Палата) является специализированным органом ЕС, призванным оказывать помощь и содействовать другим институтам ЕС (Политический контроль в бюджетной сфере осуществляется Парламентом и Советом) в контроле над расходованием финансовых средств ЕС. Учреждение Палаты было предусмотрено Брюссельским договором от 22 июля 1975 г. С момента вступления его в силу в 1977 г. произошла замена функционировавших до этого контрольной комиссии ЕЭС и Евратома и комиссии ЕОУС по контролю за счетами. С 1993 года (вступление в силу Маастрихского договора) Палата функционирует как один из институтов ЕС. Среди основных задач Палаты: ревизия отчетности; проверка законности и правильности ведения доходов и расходов ЕС. В этой связи Палата готовит ежегодный доклад (по завершении каждого бюджетного года), в разделах которого каждый орган разбирается отдельно. Контрольная деятельность палаты простирается как на общий бюджет Сообщества, на порядок предоставления займов и ссуд Европейского сообщества, Европейского инвестиционного банка, Евроатома, ЕОУС, так и на созданные органами ЕС и подчиненные им структуры. Конкретно в ведении её (Палаты - прим, автора) контроля находятся все органы, которые принимали участие в управлении общими средствами национальных, региональных и локальных административных органов власти и всех получателей общих средств, будь то в государствах-членах или в рамках помощи развивающимся странам, а также в третьих странах[134]. Компетенция Палаты не распространяется на проверку правомерности образующих основу финансовой деятельности ЕС нормативных актов, что является функцией Суда ЕС. В соответствии со ст. 248 (3) ДЕС контроль осуществляется Палатой благодаря изучению соответствующих финансовых документов. При необходимости такой контроль может осуществляться на месте. Он может проводиться как в помещениях органов ЕС, так и государств-членов, включая офисы частных физических или юридических лиц, которые в силу тех или иных причин используют финансовые средства, предоставленные со стороны ЕС. При осуществлении своих полномочий в государствах-членах, Палата должна сотрудничать с национальными аудиторскими учреждениями или, если последние не обладают необходимыми полномочиями, с компетентными национальными службами. Омбудсмен. Пост уполномоченного по правам человека предусмотрен ст. 195 ДЕС. Его основное назначение - контроль за деятельностью административных служб Сообществ и Союза и расследование жалоб, поступивших в этой связи от граждан Европейского Союза либо иных лиц, находящихся под юрисдикцией государств-членов ЕС. Он может также проводить расследование по собственной инициативе и направлять институтам и органам Союза, которых это касается, свои доклады и предложения, содержащие указание на те или иные случаи недобросовестного управления и нарушение прав граждан. Помимо специальных докладов и обращений уполномоченный по правам человека ежегодно представляет доклад, который он адресует Парламенту и другим заинтересованным органам и институтам Союза. Жалобы уполномоченному на недобросовестное и недобропорядочное управление могут направлять не только физические лица, но и юридические лица. Контроль уполномоченного не распространяется на случаи или дела, находящиеся в производстве Суда ЕС. Европаряамент. Контроль со стороны Европарламента (ЕП) осуществляется в различных плоскостях, вызванных особым статусом Европарламента - единственного непосредственно выбранного представительного органа ЕС. В первую очередь ЕП обладает правами контроля над деятельностью исполнительных органов ЕС - прежде всего, Комиссии, чуть в меньшей степени - Совета. Его роль в европейской интеграции постепенно повышается. На сегодняшний момент ученые отмечают признание де факто государствами легитимности решений Европарламента. В зависимости от того, как реализуются контрольные полномочия ЕП, парламентский контроль подразделяется на прямой (непосредственно на своих заседаниях) и косвенный (осуществляемый через специально создаваемые органы). Прямой контроль может осуществляться посредством различных форм: 1. путем обращения с вопросами к институтам ЕС (обычно Совету и Комиссии); 2. проведение слушаний; 3. заслушивание отчетов и докладов[135]. Вопросы, задаваемые Совету it Комиссии. Процедура обращения с вопросами к институтам ЕС предусмотрена Регламентом Европейского парламента[136] (ст. 42-44) и имеет две разновидности: без дебатов и с дебатами. Вопросы задаются либо по общим, либо по специальным вопросам. Они могут исходить от какой-либо постоянной комиссии ЕП, политической фракции или не менее 32 евродепутатов (ст. 42(1) Регламента). Все вопросы (устные и письменные) позволяют парламентариям получить нужную информацию, определить свою позицию при осуществлении других форм контроля над исполнительной властью ЕС. Проведение слушании. Одной из форм политического контроля над органами исполнительной власти является проведение слушаний (дебатов, обсуждений) по общей политике и по актуальным проблемам. Европарламент при этом принимает резолюции, завершающие такие слушания. Слушания имеют цель узнать взгляды представителей Комиссии и все чаще и чаще в последнее время - представителей Совета. Например, слушания проводятся по годичной программе деятельности Еврокомиссии, по годичной программе законодательных работ, предлагаемых Комиссией[137]. В том числе, слушания в ЕП проходят и при выработке бюджета Европейского союза, что позволяет ЕП осуществлять контроль за его исполнением. Предметом дебатов могут служить и другие документы и проблемы, в частности ежегодные доклады Комиссии о положении сельского хозяйства, о политике в области конкуренции, отчет об исполнении бюджета ЕС и др, однако они осуществляются в рамках отдельной формы контроля - заслушивания отчетов и докладов. Заслушивание отчетов и докладов Наиболее часто должна отчитываться перед Европарламентом Комиссия. Она предоставляет депутатам общий ежегодный доклад о деятельности ЕС, а также специальные доклады по отдельным вопросам, например, ежегодный отчет о применении права ЕС, об исполнении бюджета в предшествующем году. Среди других органов, которые обязаны направлять ЕП отчеты (доклады), можно указать Омбудсмена (годовой отчет)[138], Европейский совет (отчет по итогам каждой сессии и ежегодный письменный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом)[139], Европейский центральный банк (годовой отчет)[140]. В распоряжении Европарламента имеется и более «грозная» форма контроля за деятельностью институтов ЕС, а именно, за деятельностью Комиссии. Согласно ст. 201 ДЕС Европарламент может оказывать вотум недоверия (т.н. резолюция порицания) деятельности Комиссии. Если резолюция порицания принимается большинством в две трети поданных голосов, составляющих абсолютное большинство членов ЕП, члены Комиссии должны коллективно уйти в отставку. Процедура по вынесению резолюции порицания регламентирована ст. 34 Регламента148. Таким образом, проанализировав основные акты европейского права можно заключить, что по формам осуществления контроль в европейском праве ничем существенным не отличаются от форм международного контроля, к числу которых относятся: 1) получение информации; 2) расследование; 3) наблюдение; 4) инспекции. Вместе с тем, следует отметить, что набор методов контроля за соблюдением европейского права нетрадиционно широк для международной организации. Следует согласиться с мнением, что контрольные полномочия рассредоточены между различными органами ЕС, что дает основание рассматривать организацию контрольной деятельности в ЕС, как Систему 149 контроля . Одна из особенностей контроля в европейском праве заключается в том, что для него характерно проявление как международно-правовых, так и внутригосударственных свойств, то есть, помимо политического контроля, который осуществляет любая международная организация, ЕС применяет и процедуры, свойственные внутригосударственному правопорядку (административные, судебные и т.д.). Однако можно заметить, что органы ЕС не стремятся исполнять все функции контроля самостоятельно. Они справедливо исходят из того, что контроль должен осуществляться на всех уровнях европейского управления. Именно поэтому в ЕС имеется так много процедур, в которых контрольные органы ЕС выступают лишь пассивными получателями информации, нотификации и отчетности со стороны « ~ 150 подконтрольных структур европейской и национальной власти . 2.2.