Основні підходи до розуміння правової природи Європейського Союзу

з

т.з. «взаємно виключних повноваженнях») [340] . Ідея дуалістичного федералізму як характеристика правої і політичної природи ЄС була розвинута судовою практикою. Суд Європейських співтовариств доводив, ґрунтуючись на положеннях Договору про Європейське економічне співтовариство [327]^[98], наявність у ЄЕС виключної компетенції у певних сферах, що і було ознакою використання теорії дуалістичного федералізму [353]^[99].

Щодо теорії кооперативного федералізму (ця теорія ґрунтується на визначенні «об’єднання відмінностей» (unity in diversity)), то вона також знайшла відображення у підходах щодо визначення правової природи Європейського Союзу [339]^{[100] [101]. Про кооперативний федералізм йдеться тоді, коли дається характеристика тих повноважень Європейського Союзу та Співтовариства, які мають комплементарний (додатковий) характер [280; 271] . Це, наприклад, галузь охорони навколишнього середовища, усі питання,}

віднесені до другої та третьої опор Союзу [277; 320]¹. Принцип субсидіарності, який визначає взаємовідносини Союзу та держав-членів, також доводить наявність федеративних рис у правовій природі ЄС, оскільки саме компетенція Союзу є додатковою до компетенції дежав-членів у сфері досягнення цілей Союзу (ст.

Констатуючи наявність федеративних рис у правовій природі Європейського Союзу, слід також зауважити, що у західній науці також існує точка зору, що ЄС є наднаціональною федерацією [249] . Хоча, на нашу думку, такий підхід є спробою синтезувати риси Європейського Союзу як федеративного утворення та його особливі риси як організації нового типу.

Ґрунтовним, на нашу думку, є аналіз правової природи ЄС здійснений вітчизняним дослідником В. І. Сало. Так, досліджуючи правову природу ЄС, він доходить висновку, що на всіх етапах європейської інтеграції ідея розбудови об’єднаної Європи саме як федеративного утворення неодноразово піднімалася в політичних і наукових дискусіях, а її втілення в життя завжди знаходило потужних лобістів як на рівні окремих політиків, громадських організацій, держав [25]^{[102] [103] [104] [105], так і інститутів Союзу[106]. При цьому федералістам так і не вдалося внести в установчі договори хоча б вказівку на розвиток Союзу у напрямку федерализму [177][107]. Однак відмова від фіксації в установчих}

договорах терміна «федеративний» не означала відмови від розвитку інтеграції в напрямку «формування міжнародно-правової федерації, яка раніше не була відома людській цивілізації» [79]¹. Це обумовлено тим, що федеративний устрій дійсно є практично єдиною апробованою моделлю, яка більш-менш здатна задовольнити потреби організації й функціонування наднаціональних Європейських співтовариств.

Аналіз Договору про Європейське економічне співтовариство з урахуванням змін, внесених Договором про ЄС, дає змогу зробити висновок, що Союз фактично набув окремих ознак федерації та конфедерації [66] , але при цьому його все ж не слід ототожнювати ні з федерацією, ні з конфедерацією [307] . Даний висновок поміркованого крила дослідників ЄС не заважає «федералістам» продовжувати аналізувати Союз крізь призму саме цієї моделі [309]⁴, підкреслюючи, що федералізм - це не стільки структура, скільки процес [206]⁵.

Порівнюючи Європейський Союз з федерацією, передусім хотілося б наголосити, що федерація - це держава, тоді як ані Співтовариства, ані Союз не є державою. Слід пам’ятати, що Союз не є суверенним утворенням; він не має своєї власної території, крім умовно визначеної в договорах задля їх застосування; не має власне громадян [233]⁶, попри те, що ст. 17 Договору про ЄСпв передбачає, що кожен громадянин держави-члена є громадянином Союзу; джерелом влади в ЄС є не народи, а уряди держав-членів, які на свій розсуд делегують інститутам Союзу право здійснення певних суверенних прав і ^{[108] [109] [110] [111] [112] [113] повноваження, які необхідні йому для вирішення завдань і в яких зацікавлені країни-учасниці (на цю обставину прямо вказує принцип наділення компетенцією), а тому Союз не має інших повноважень, крім визначених Договором про ЄС.}

Розвиток інтеграційного процесу за рахунок зростання повноважень Європейського Союзу (а скоріше, Співтовариства як першої опори Союзу) в економічній сфері та сфері валютного регулювання, розширення компетенції ЄС у сфері зовнішньої політики та політики безпеки, а також у сфері внутрішніх справ і кримінального правосуддя також не дає об’єктивних підстав для визнання Євросоюзу федеративною системою у її класичному розумінні. Можна лише константувати, що конструкція, яка об'єднує 27 держав-членів європейського континенту, і сьогодні за своїм устроєм залишається унікальним утворенням, в основі якого поєднується два різних і водночас

взаємодоповнюючих типи міждержавного співробітництва - міжнародної організації та міждержавного об'єднання з комплексом цілей і завдань та надзвичайно складним масивом компетенції і функціональних повноважень. Саме тому, напевно, визначаючи форми устрою, правової природи сучасного Європейського Союзу, одні вчені вбачають у ньому елементи федерації, інші - конфедерації [39]¹.

Досить популярним у зарубіжній і вітчизняній юридичній, а особливо - політологічній науках, як вже вказувалося, є порівняння Європейського Союзу з конфедерацією [301; 201; 32; 219]^{[114] [115], що певною мірою обумовлено існуванням числених проектів побудови об’єднаної Європи на конфедеративних засадах.}

Однак попри наявність у ЄС окремих рис конфедерації, такий висновок також слід визнати безпідставним, на що неодноразово вказувалося багатьма науковцями [27; 105; 177; 181; 218]^{[116] [117] [118]. Так, очевидно, що на відміну від конфедерації Європейський Союз - це не тимчасове утворення, а організація, створена на необмежений час; Союз функціонує, спираючись на законодавчі та судові органи, наділені реальними, а не координаційними і консультативними, як у конфедерації, повноваженнями; ЄС має власну повноцінну правову, валютну та фінансову системи, що не характерно для конфедерації; не властива конфедерації і наявність громадянства (нехай воно і має субсидіарний характер), прямих виборів населеням держав-членів органів влади, прозорість кордонів тощо, як це має місце в Євросоюзі.}

Концепцію міжнародно-правового характеру ЄС відстоюють А. Фердрос, Г. Шермерс [336] , Н. Блокер, П. Хей, П. Кептейн, І. Зайдль-Хохенвельдерн [195]^[119], Ж. Булої [252]^[120], Д. Уайет [366]^[121], О. Шпірман та інші [105]^[122]. При цьому деякі представники науки міжнародного права відстоюють позицію, згідно з якою ЄС є міжнародною організацією наднаціонального [336; 349; 138; 115; 203]¹, інші - регіонального [228]^{[123] [124], треті - субрегіонального типу [79][125], з чим важко погодитися. Аналіз історії європейської інтеграції переконливо доводить, що як на етапі передісторії, так і на момент заснування першого європейського співтовариства і на подальших етапах інтеграційного процесу ідея створення міжнародної організації у будь-якому її вигляді не ставилася їх ініціаторами [38][126]. Так, вже у Декларації Р. Шумана наголошувалося, що створення нового органу управління, рішення якого зобов’язуватимуть держави-члени, стане першим кроком на шляху до єврофедерації, створення наднаціональної влади, в якій відбуватиметься часткове злиття національних суверенітетів [164 ][127].}

Виступаючи з критикою "федералістів" та розробників концепції особливого характеру Євросоюзу, прибічники цієї концепції висувають низку своїх аргументів на користь визнання ЄС регіональним міжнародним об'єднанням. Насамперед вони вказують на те, що установчі договори є різновидом міжнародних договорів, а отже, їх безпідставно характеризують як конституційнї акти Союзу. Стверджується також, що сам по собі факт визначення права Євросоюзу як автономної системи правових норм зовсім не означає, що воно функціонує незалежно від міжнародного права.

На підтвердження своєї позиції прибічники т.з «міжурядової» концепції вказують на той факт, що правопорядок Євросоюзу бере свій початок від міжнародного публічного права. Право Європейського Союзу і міжнародне право мають багато спільного, оскільки їх норми регулюють насамперед відносини між суверенними державами. Держави-члени, які є "батьками" установчих договорів, вели переговори, підписували та ратифіковували всі міжнародні договори, що заклали правові засади діяльності європейських інтеграційних об'єднань. Створені на основі установчих договорів Європейські співтовариства (але не Євросоюз) мають міжнародну правосуб'єктність, їхня компетенція не дозволяє їм ліквідувати свою залежність від держав-членів, які можуть прийняти рішення щодо зміни характеру об'єднань і їх правоздатності. Той факт, що ЄС має ознаки міждержавного об'єднання з елементами наднаціональності, а Євросоюз воліє до "ще тіснішого союзу народів Європи" (ст. 1 ДЄС), не заперечує того, що держави-члени продовжують відповідати всім критеріям суверенних держав і залишаються визнаними у цій якості іншими суб'єктами міжнародного права [189]¹.

Прихильники концепції міжнародно-правового характеру ЄС також підкреслюють, що Європейський Союз заснований на базі Європейського співтовариства, доповненого сферою спільної зовнішньої політики та співпрацею у галузі внутрішньої політики створено на основі договорів, добровільно укладених незалежними державами, а не нав'язане їм ззовні якоюсь структурою, що стоїть над ними. Крім того, хоча установчі договори і не містять положення про добровільне припинення чи призупинення членства в об’єднанні, у праві Євросоюзу відсутні будь-які заборони щодо можливого виходу з об'єднання, а значить Союз не може примусити державу залишатися його членом^{[128] [129].}

Норми права Європейського Союзу, як і норми міжнародного публічного права, можуть бути впроваджені тільки за допомогою правових механізмів держав-учасниць. Хоча установчі договори покладають на Комісію ЄС зобов'язання забезпечувати застосування положень базового договору та заходів, здійснюваних інститутами Співтовариства на їх виконання, це не створює поліцейських або наглядових зобов'язань щодо підтримання порядку чи здійснення контролю незалежно від органів держав-членів. Рішення стосовно фізичних осіб або підприємств у сфері антимонопольного законодавства, рибальства, боротьби із шахрайством тощо реалізуються згідно із процесуальними нормами кожної держави-члена і за допомогою відповідних національних установ. Не отримав повноважень щодо безпосереднього впровадження своїх рішень і Європол. Зокрема, у сфері охорони порядку для цієї структури було полегшено координацію щодо здійснення конкретних розслідувань, які проводять компетентні органи держав-членів, у тому числі оперативних дій спільних груп із залученням представників Європолу (ст. 30 (2 а) Договору про Європеський Союзу).

У сучасних умовах концепцію міжнародно-правового характеру Євросоюзу та його правової системи підтримують переважно науковці та політики, які виступають за створення на основі Європейського Союзу широкого об'єднання європейських держав з обмеженими наднаціональними повноваженнями [1]¹. Серед держав-членів ЄС бажання мінімалізувати наднаціональні тенденції висловлюють Велика Британія, Данія, Польща, Чехія.

Концепцію особливого характеру ЄС (організації sui generis) відстоюють Г. Йеніке [114]^{[130] [131], П. Пескаторе [328][132], І. Бридж [313][133], X. Шлохауер, X. Ібсен [303][134], А. Татам [186][135], Уізеріл [360][136] та інші. Серед українських учених такий підхід підтримують В. Опришко [157] та М. Микієвич [140] . Порівнюючи Європейський Союз та Європейські співтовариства з міжнародними організаціями, вони акцентують увагу на існуючих відмінностях між ними. Так, прибічники даної концепції зазвичай посилаються на такий аргумент, як передача державами-членами частини своїх ключових повноважень у сфері нормотворчості інститутам ЄС, що створило передумови для визнання примату норм права Євросоюзу відносно норм внутрішнього права держав-членів. Для функціонування Європейських співтовариств характерною є також пряма дія багатьох положень права Євросоюзу, закріплених в установчих договорах, постановах інститутів ЄС у формі регламентів, директив та рішень, в угодах із третіми країнами та актах органів співпраці, створених на базі таких угод. Це приводить до фактичного розмивання кордонів між правом Євросоюзу та національним правом держав-членів. Останні вже не можуть обирати дуалістичний шлях регулювання відносин між правом ЄС та своїм внутрішнім правом. Завдяки прямій дії права Євросоюзу фізичні та юридичні особи держав-членів можуть відстоювати надані їм нормами установчих договорів та постанов інститутів Євросоюзу права безпосередньо в Суді ЄС (Суді першої інстанції) та в національних судах своїх країн [25; 52] . Це забезпечує ефективніше застосування положень права Євросоюзу в цілому і є однією з таких ознак, на яку спирався Суд ЄС, коли визначив право ЄС як "новий правопорядок" [19]4.}

Відмінності між Євросоюзом і класичними міжнародними організаціями стосуються також інших аспектів нормотворчості. Процедура підготовки актів, що діє в ЄС і полягає в розробці Комісією ЄС проектів нормативно-правових актів для подання їх до Ради Євросоюзу для подальшого ухвалення, не ^{[137] [138] [139] [140] використовується в міжнародних організаціях. Крім того, на відміну від переговорів з метою укладання міжнародних угод, які зазвичай є конфіденційним, процес підготовки рішень у системі ЄС є прозорішим і дає можливість зацікавленим особам отримувати інформацію стосовно перебігу переговорів та змісту постанов, які ухвалюються.}

Вважається також, що на відміну від міжнародного права, де процес імплементації міжнародно-правових норм у внутрішніх правопорядках держави забезпечують фактично самостійно без участі міжнародних установ, у правопорядку Євросоюзу його інститути (Комісія ЄС та Суд ЄС) постійно контролюють процес імплементації в державах-членах норм права Євросоюзу, зафіксованих в установчих договорах, угодах із третіми країнами та міжнародними організаціями, правових актах органів європейських

інтеграційних об'єднань тощо.

Ще одна відмінність між Європейськими співтовариствами і міжнародними організаціями пов'язана з діяльністю судових установ. На відміну від міжнародного права, право ЄС від самого початку свого існування було і залишається нині правопорядком, який продовжує розвиватися значною мірою завдяки практиці Суду ЄС. Це пов'язано з наділенням цього інституту широкою юрисдикцією, яку він отримав на основі установчих договорів. До цього додалися також широкі можливості Комісії ЄС та інших інститутів інтеграційного об'єднання, фізичних та юридичних осіб держав-членів прямо передавати спори на розгляд Суду Правосуддя [164; 12]^[141].

Концепція особливого характеру Євросоюзу та його правової системи залишається найвпливовішою на сучасному етапі розвитку європейських інтеграційних об'єднань. Додаткову аргументацію на її підтримку дають рішення Суду ЄС, у яких він обґрунтував пріоритет норм права (принцип верховенства права) Євросоюзу порівняно із внутрішнім правом держав-членів та принцип прямої дії права ЄС у внутрішніх правопорядках цих держав [256;

257; 258; 255; 262]¹. Окрім рішень Суду ЄС доктрина примату та прямої дії норм права Євросоюзу знайшла своє обґрунтування також у рішеннях національних судів держав-членів та в актах їх внутрішнього законодавства. Треба зазначити, що самі ж установчі договори про європейські інтеграційні об'єднання вміщують лише кілька загальних положень, які можна тлумачити як такі, що стосуються цих ознак. Зокрема, ст. 10 Договору про заснування ЄС проголошує: "Держави-члени вживають усіх заходів, окремих чи загальних, необхідних для забезпечення виконання зобов'язань, передбачених даним договором. Подібні заходи мають сприяти розв'язанню основних завдань Співтовариства. Слід утримуватися від будь-яких заходів, що можуть протидіяти досягненню цілей даного Договору". Схожі положення вміщені у ст. 192 Договору про заснування Євратому. Це так звані положення про солідарність, що їх широко використовує Суд ЄС для обґрунтування примату та прямої дії права Євросоюзу (справа 265/78 Н. Ferweda B.V.) [264 ] .

В інших положеннях установчих договорів, на які зазвичай робляться посилання у цьому зв'язку, йдеться про особливості дії актів інститутів Європейського Союзу (ст. 249 Договору про заснування ЄС, ст. 161 Договору про заснування Євратому), наділення Суду ЄС повноваженнями з дотримання законності при тлумаченні та застосуванні положень права Євросоюзу (ст. 220 Договору про заснування ЄС, ст. 136 Договору про заснування Євратому), преюдиціальні рішення Суду ЄС (ст. 234 Договору про заснування ЄС, ст. 115 Договору про заснування Євратому), заборону державам-членам при врегулюванні суперечок у зв'язку із тлумаченням та застосуванням права Євросоюзу звертатися до способів інших, ніж ті, що передбачені установчими договорами (ст. 292 Договору про заснування ЄС, ст. 193 Договору про заснування Євратому), вилучення з-під дії національної юрисдикції певних категорій суперечок, стороною яких є одне з європейських інтеграційних ^{[142] [143] об'єднань (ст. 240 Договору про заснування ЄС, ст. 155 Договору про заснування Євратому).}

Слід звернути увагу на те, що фактично у згаданих статтях установчих договорів відсутні чіткі положення про примат права європейських співтовариств. Немає їх і в договорі про Євросоюз. Проте Суд ЄС, посилаючись якраз на ці статті, обґрунтував концепцію верховенства права ЄС. Примат права Євросоюзу базується на відповідних положеннях національних конституцій держав-членів ЄС (статті 63, 66, 67 Конституції Голландії, ст. 55 Конституції Франції, ст. 11 Конституції Італії, ст. 25 (а) Конституції Бельгії, ст. 24.1 Основного Закону ФРН, ст. 20 Конституції Данії тощо) [95]¹.

Обґрунтування прямої дії положень права Євросоюзу є насамперед, породженням практики Суду ЄС. При визначенні прямої дії положень права Євросоюзу Суд ЄС безумовно враховував той факт, що в установчих договорах ідеться тільки про пряму дію регламентів інститутів ЄС (ст. 249 Договору про заснування ЄС). Проте, спираючись на телеологічний підхід до тлумачення права Євросоюзу [197] , продиктований необхідністю забезпечення виконання цілей установчих договорів про європейські інтеграційні об'єднання, Суд ЄС зробив пряму дію одним із ключових елементів усього правопорядку Євросоюзу, створивши один із найважливіших принципів права ЄС. Слід зауважити, що країни-члени достатньо обережно підходять до визнання прямої дії деяких положень права Євросоюзу й особливо директив, про що свідчить судова практика багатьох із них [213] . Пряма дія норм права європейських співтовариств та його верховенство відносно до внутрішнього права держав- членів стали основою для обґрунтування Судом ЄС концепції права Євросоюзу як нового (автономного) правопорядку.

Таким чином, пріоритет права Євросоюзу означає, що будь-які акти законодавчої, виконавчої або судової влади держав-членів, включаючи й ^{[144] [145] [146] положення національних конституцій, прийняті як до набрання чинності положень права ЄС, так і ті, що можуть бути прийняті пізніше, не повинні застосовуватися, якщо вони суперечать положенням права Євросоюзу [88]1.}

Важливим елементом правового статусу державного утворення є міжнародна правосуб’єктність [127] . Якщо правосуб’єктність Європейських співтовариств не викликає сумніву, оскільки вона підтверджується положеннями установчих договорів (ст.ст. 281, 282 Договору про Європейське співтовариство), то питання міжнародної првосуб’єктності Союзу є невизначеним і навіть спірним. Передусім слід підкреслити, що в Договорі про Євросоюз немає спеціальних положень, які чітко визнавали б за цим об'єднанням якість суб'єкта міжнародного права. Немає також якихось рішень Суду ЄС із цього питання, оскільки повноваження цього інституту в межах Договору про Євросоюз обмежуються лише розглядом суперечок і наданням попередніх рішень щодо чинності та тлумачення актів імплементації у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах.

Однак у Договорі про Європейський Союз говориться про повноваження Ради укладати у разі необхідності міжнародні угоди з певними державами та міжнародними організаціями з метою виконання положень установчого договору про спільну зовнішню політику і політику безпеки та співпрацю у сфері охорони порядку і правосуддя у кримінальних справах (статті 24 та 38 Договору про Євросоюз). Такі угоди зобов'язують держави-члени, але не Євросоюз як міжнародне об'єднання. Це випливає з положень Декларації до Заключного акта стосовно положень статті J. 14 та К. 10, яка є додатком до Договору про Євросоюз і в якій чітко сказано, що у вищезгаданих сферах держави-члени не передають своєї компетенції Євросоюзу. Рада у випадках укладання таких угод діє як інститут Євросоюзу, уповноважений виступати від імені держав-членів. Більше того, в угодах, що укладаються на основі ст. 24, використовується така формула, як «Європейське співтовариство та держави- ^{[147] [148] члени, які діють у межах Союзу», тобто немає посилання на Союз як сторону таких угод.}

Таким чином, самого факту створення міждержавного об'єднання, яким є Євросоюз, недостатньо для того, щоб воно отримало міжнародну правосуб'єктність. Для цього таке об'єднання має відповідати основним ознакам міжнародної організації - суб'єкта міжнародного права і мати міжнародно- правовий статус [37]¹.

Надання Раді права укладати від імені держав-членів міжнародні угоди у сферах, які регулює Договір про Євросоюз, має, однак, важливі правові наслідки для цих держав і без визнання міжнародної правосуб'єктності за ЄС. Так, хоча жодна така угода не може бути нав'язана державі-члену, якщо її представник у Раді зробить заяву про те, що вона не відповідає певним національним конституційним процедурам, або якщо члени Ради можуть погодитися з тим, що така угода застосовуватиметься до них тимчасово (ст. 24 Договору про Євросоюз), сама можливість укладати міжнародні угоди від імені держав-членів свідчить про певне обмеження свободи дій останніх у сферах, які регулює Договір про Євросоюз, на користь міжнародного об'єднання [57] .

Про невизначеність у питанні набуття Європейським Союзом якості суб'єкта міжнародного права свідчать і положення Амстердамських договорів щодо відносин між Євросоюзом та Західноєвропейським Союзом. У Договорі про Євросоюз підкреслюється, що Західноєвропейський Союз є невід'ємною частиною розвитку Союзу. Він підтримує Союз щодо здійснення спільної зовнішньої політики та політики безпеки, забезпечує йому доступ до надання гуманітарної допомоги, проведення рятувальних робіт, здійснення миротворчої місії, залучення збройних формувань до розв'язання кризових конфліктних ситуацій. У цих випадках Рада у співпраці з інститутами ЗЕС забезпечує залучення всіх держав-членів однаковою мірою до вирішення подібних проблем. Зі свого боку Союз представляє ЗЕС у питаннях прийняття та впро- ^{[149] [150] вадження рішень з оборонної політики (ст. 17 Договору про Євросоюз). В Амстердамському договорі, однак, не міститься яких-небудь посилань на формальне закріплення відносин між Євросоюзом та ЗЄС.}

Відсутність у Євросоюзу міжнародної правосуб'єктності створює проблеми для нормального функціонування об'єднання у політичному та правовому сенсі. Насамперед Союз не в змозі реалізовувати закріплені в Амстердамському договорі положення стосовно цілей та завдань об'єднання, зокрема, утвердження своєї ідентичності на міжнародній арені, запровадження громадянства Союзу, забезпечення дотримання acquis communautaire тощо (ст. 2 Договору про ЄС). Він не може укладати від свого імені навіть адміністративні чи приватно-правові угоди, не говорячи вже про міжнародні договори. Євросоюз не спроможний належним чином представляти об'єднану Європу в межах міжнародних організацій і конференцій. На сучасному етапі це робиться за допомогою трійки - головуюча держава-член, високий представник та Комісія, а також шляхом співпраці між головуючою державою-членом або дипломатичними і консульськими місіями держав-членів, з одного боку, та представництвами Комісії у третіх країнах та міжнародних організаціях - з другого (статті 18, 19, 20 Договору про Євросоюз), що в минулому вже викликало труднощі та непорозуміння у відносинах з іншими суб'єктами міжнародного права [13]^[151].

На відміну від Європейського Союзу питання щодо міжнародної правосуб'єктності Європейського співтовариства чітко врегульовані в установчих документах та розвинуті інтерпретаційною практикою Суду ЄС. Зокрема, у ст. 281 Договору Європейське Співтовариство зазначається, що "Співтовариство є юридичною особою". Тобто тут не акцентується увага саме на міжнародній правосуб'єктності Співтовариства, мова йде про

правосуб’єктність загалом. Однак вона випливає з інших положень установчого договору, у яких закріплені конкретні повноваження ЄСпв у сфері зовнішніх зносин. Договір про заснування ЄС побудований на визнанні функціональної правоздатності Співтовариства у сфері зовнішніх зносин. Однак завдяки практиці Суду ЄС мало місце розширення повноважень Співтовариства у цій сфері шляхом закріплення в судових рішеннях концепції паралельної компетенції. Основоположне значення в цьому плані має рішення Суду ЄС від 31 березня 1971 року [57]¹. У ньому, даючи тлумачення положень установчих документів щодо компетенції органів співтовариства, Суд ЄС зазначив, що правосуб'єктність ЄС не обмежується лише його правоздатністю з питань діяльності співтовариства у внутрішній сфері, а включає також правоздатність встановлювати договірні відносини із третіми країнами стосовно всіх цілей, зафіксованих у першій частині установчого договору. Тим самим Суд ЄС, спираючись на концепцію домислюваної компетенції, визначив зовнішню компетенцію ЄС як природне продовження поширення внутрішніх відносин на міжнародні зв'язки.

Особливості структури ЄС, його юридичної природи та права

2

відображуються у правових формах його участі у міжнародних відносинах [6] . Оскільки ЄС не є суб'єктом міжнародного права, його завдання полягає у забезпеченні узгодженості всіх напрямів співпраці держав-членів.

Міжнародною правосуб'єктністю володіють тільки два з Європейських співтовариств - ЄСпв та Євратом. Європейські співтовариства - це лише одна з опор, на які спирається Європейський Союз. Іншими двома опорами є спільна зовнішня політика і політика безпеки, а також співпраця у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах. Використання конкретної правової форми участі ЄС у міжнародних відносинах багато в чому залежить від того, у межах якої із цих опор здійснюється така діяльність. Так, проведення спільної зовнішньої політики та політики безпеки хоча і здійснюється із частковим використанням спільних інститутів європейських співтовариств, проте цей напрям діяльності поки що перебуває за межами компетенції самих ^{[152] [153]} співтовариств і головним способом її реалізації є колективні дії держав-членів. Це виявляється, наприклад, у колективних зовнішньополітичних заявах держав- членів ЄС. А основною правовою формою співпраці держав-членів у згаданих сферах є міжнародна угода [97]¹.

Разом з тим на практиці досить важко чітко відокремити сфери компетенції, що належать тому чи іншому компоненту у структурі ЄС. Так, запровадження економічних санкцій проти третіх країн входить до компетенції ЄС, яке відповідає за спільну торговельну політику, та включається до спільної зовнішньої політики і політики безпеки. Водночас еволюція співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ призвела до часткового підпорядкування цього напряму діяльності ЄС. Реалізація такої співпраці здійснюється як на рівні ЄСпв, так і на рівні Європейського Союзу. Така подвійність підпорядкування одного виду діяльності призводить часом до конфліктів, які можуть виноситися на розгляд Суду ЄС [334; 348; 357; 91; 93]^{[154] [155].}

Найширші можливості участі у міжнародних відносинах має Європейське Співтовариство. Згідно з установчими договорами ЄС є правоздатним у сферах, які охоплюють: підтримку відносин з міжнародними організаціями (ООН, ОЕСР, ГАТТ/СОТ та ін.), укладання міжнародних угод, встановлення і розвиток дипломатичних відносин із третіми країнами тощо. У відносинах з міжнародними організаціями ЄСпв використовує як традиційні форми, притаманні практиці інших міжурядових об'єднань, так і ті, що більш характерні для відносин держав з міжнародними організаціями. Прикладом останнього є членство ЄС у деяких впливових міжнародних організаціях, таких як ГАТТ/СОТ, ФАО, ЄБРР.

Інша особливість, яка стосується форм реалізації з боку ЄС своєї міжнародної правосуб'єктності, пов'язана з правом посольства. На відміну від інших міжнародних організацій ЄС заснував у багатьох країнах світу, включаючи Україну, свої дипломатичні представництва, які мають назву делегації Комісії ЄС. Водночас багато країн мають свої дипломатичні місії при Євросоюзі [13]¹.

Дуже широкою є договірна практика ЄСпв. Через міжнародні угоди, укладені з іншими країнами, здійснюється розширення дії права ЄС на відносини з іншими суб'єктами міжнародного права, оскільки такі угоди можуть включати правові положення, запозичені з первинного та вторинного права ЄС або мати посилання на необхідність приведення внутрішнього права третіх країн у відповідність до положень окремих галузей права ЄС [152] .

Як самостійний суб'єкт міжнародного права ЄСпв має необхідні для своєї діяльності повноваження, що визначають його компетенцію. Вона базується на праві Співтовариства і має, як і у переважній більшості міжнародних організацій, функціональний характер. Де в чому види компетенції ЄС не відрізняються від тих, які притаманні міжнародним організаціям. Однак компетенція ЄС має і певні особливості, які стосуються насамперед розподілу компетенції між ЄС і державами-членами. Для ЄС характерна наявність повноважень, переданих державами-членами, які тим самим обмежили своє право самостійно реалізовувати деякі суверенні права. Це означає, що ЄС наділено повноваженнями за рахунок повноважень держав- членів. Тим самим презумпція повноважень виходить від держав-членів.

Що стосується меж компетенції ЄСпв, то вони визначаються в цілому в ст. 5 Договору про заснування ЄС, в якій сказано, що Співтовариство діє в межах повноважень цього договору та керуючись визначними в ньому цілями. А стаття 7 закріплює положення, у якому підкреслюється, що кожен інститут діє в межах повноважень, якими він наділений відповідно до положень даного ^[156]

договору [213; 247; 279; 293; 334]^[157]. Тим самим наголошується, що повноваження ЄС та його інститутів обмежуються установчим договором. Ці межі мають поважатися як органами ЄС, так і державами-членами. Як підкреслив Суд ЄС, принцип наділення повноваженнями повинен поважатися як у зовнішній, так і у внутрішній діяльності співтовариства. Співтовариство у своїх діях, спрямованих на досягнення цілей, закріплених в установчому договорі, не мають виходити за визначені цим документом межі.

У сфері зовнішніх зносин принцип наділення повноважень (d'attribution de competence) означає, що ЄС наділений спеціальною, а не загальною, компетенцією на встановлення відносин із третіми країнами та міжнародними організаціями [56] . Для визначення повноважень співтовариства у сфері зовнішніх зносин Суд ЄС застосовує принцип корисної доцільності (effet utile), який передбачає максимальне використання закріпленої за ЄС компетенції. Якщо ж ідеться про сфери зовнішніх зносин, які не належать до компетенції ЄС, то тоді держави-члени можуть діяти самостійно.

Компетенція Співтовариства буває чітко вираженою та домислюваною [344; 245] . Чітко виражена і домислювана компетенція можуть бути як ^{[158] [159] [160] виключною, так і спільною з державами-членами [39]\ Чітко вираженою зовнішньою компетенцію ЄСпв наділение у таких сферах, як здійснення валютної політики (ст. 111), спільна торговельна політика (статті 131-134), дослідження і технологічний розвиток (ст. 170), захист довкілля (статті 174175), співпраця заради сприяння розвиткові (статті 177-181), встановлення відносин з міжнародними організаціями (статті 301-304), укладання угод про асоціацію (ст. 310) тощо.}

У Договорі про ЄСпв до сфер міжнародної співпраці, а отже до зовнішньої компетенції Співтовариства віднесені також освіта та професійна підготовка (ст. 149-150), культура (ст. 151), охорона здоров'я (ст. 152), розвиток транс'європейських мереж; (ст. 155). Установчий договір, проте, нічого не говорить про компетенцію Співтовариства щодо укладання міжнародних договорів у цих сферах. Таким чином, у певних випадках, використовуючи теорію «домислюваних повноважень», можна припустити ймовірність укладення угод Співтовариствами з іншими суб’єктами міжнародного права у згаданих галузях співпраці.

Одночасно було б упереджено вважати, що, коли в установчих договорах згадана певна сфера компетенції ЄСпв, то жодних питань стосовно меж такої компетенції не повинно навіть виникати. Такий спрощений підхід недостатньо враховує рамковий характер Договору про ЄСпв, тобто ті, що закріплені в цьому документі, цілі, заходи та процедури мають співвідноситися з передбаченими цими ж договорами умовами та правовими інструментами щодо реалізації відповідних повноважень, а також принципами права ЄС. Простий перелік сфер компетенції може бути оманливим. Зате дуже важливою є роль Суду ЄС стосовно тлумачення положень права ЄС, а саме норм про компетенцію Співтовариства. Незважаючи на існування положень установчого договору, які чітко закріплюють повноваження ЄСпв щодо укладання міжнародних угод, наприклад, у сфері спільної торговельної політики, досліджень і технологічного розвитку, захисту довкілля, співпраці заради ¹ сприяння розвитку відносин у межах асоціації, встановити обсяг цих повноважень можливо тільки враховуючи відповідні рішення Суду ЄС. Так, у сфері спільної торговельної політики Суд ЄС при визначенні питань компетенції бере до уваги відповідні положення установчого договору, нормотворчу практику, баланс між інститутами Співтовариства тощо [37]¹.

Домислювана компетенція закріплена у ст. 308 Договору про заснування ЄС, а також визначається практикою Суду ЄС. Як наголошує ст. 308, якщо під час функціонування спільного ринку виникає потреба у діях з боку Співтовариства з метою досягнення однієї із цілей Співтовариства і якщо цей договір не надає для цього необхідних повноважень, Рада, на підставі одноголосно прийнятого рішення, за пропозицією Комісії та після консультацій з Європейським парламентом, вживає необхідних заходів.

Стаття 308 Договору про ЄСпв надає широкі повноваження Раді ЄС, оскільки для ухвалення відповідних постанов достатньо звернення до Європарламенту за консультацією. Зовнішні повноваження, надані на основі цієї статті, використовувалися для підписання міжнародних угод про торгівлю і співпрацю, у сфері охорони довкілля, створення таких міжнародних організацій , як Європейський банк реконструкції та розвитку тощо. Однією з важливих передумов застосування положень цієї статті для укладання міжнародних угод є відповідність таких документів іншим положення установчого договору, зокрема тим, що забороняють гармонізацію (статті 151.5, 152.4) або відносять те чи інше питання до сфери повноважень держав-членів (ст. 149).

Значному розширенню сфер домислюваної компетенції сприяє доктрина паралельної компетенції. Засади цієї доктрини можна знайти у ст. 101.1 Договору про заснування Євратому, де говориться, що Співтовариство може у межах своїх повноважень та юрисдикції брати на себе зобов'язання шляхом укладання угод або контрактів із третіми країнами, міжнародними орга- ^[161] нізаціями або громадянами третьої країни. Слід зазначити, що аналогічне положення в Договорі про заснування ЄС, який було укладено одночасно з Договором про заснування Євратому, відсутнє. Це могло б свідчити про те, що дане положення не стосується ЄС. Однак практика ЄС пішла іншим шляхом [88]¹.

Суть доктрини паралельної компетенції ЄС зводиться до того, що співтовариство може укладати міжнародні угоди у всіх сферах, у яких воно має внутрішні законодавчі повноваження. Існує кілька поглядів стосовно походження доктрини паралельної компетенції. Як вважає Т. Хартлі, її основу становить теорія домислюваної компетенції. Однак далеко не всі дослідники поділяють цей погляд [213]². Не менш вагомим виглядає аргумент, відповідно до якого держави-члени не повинні порушувати внутрішнє законодавство ЄС у якійсь сфері, укладаючи міжнародні угоди з третіми країнами чи міжнародними організаціями. Цей аргумент підкріплюється практикою Суду ЄС, відповідно до рішень якого у випадках укладання таких угод держава-член може порушувати також і ст. 10 Договору про заснування ЄС. Окрім вищезазначеного Т. Хартлі не враховує ще й те, що хоча в Договорі про заснування ЄС існує ст. 308, у якій знайшла свій відбиток домислювана компетенція, Суд ЄС у своїх рішеннях, де дається обґрунтування паралельної компетенції, далеко не завжди посилався на положення цієї статті.

Повноваження стосовно укладання міжнародних угод можуть виникати й з актів, ухвалених інститутами ЄС. До сфер домислюваної компетенції у таких випадках Суд ЄС відніс міжнародні автомобільні перевезення, рибальство, соціальну політику.

Щодо зовнішніх повноважень співтовариства у таких галузях, як, наприклад, співпраця у сфері зовнішньої політики та політики безпеки або співпраці у сфері охорони правопорядку і правосуддя у кримінальних справах, ^{[162] [163] то при їх визначенні Суд ЄС спирається на положення ст. 308 Договору про заснування ЄС окремо або разом з іншими статтями цієї угоди [164]1. Однак вважається, що в цілому для Суду ЄС є нетиповим при визначенні зовнішньої компетенції Співтовариства спиратися на положення міжнародних угод, а не на внутрішні правові заходи.}

З рішення Суду ЄС у справі Commission v. Council випливає, що під заходами, які були ухвалені на основі положень установчих договорів інститутами співтовариства, маються на увазі нормативно-правові акти, тобто регламенти та директиви. Як зазначив із цього приводу Суд ЄС, кожного разу, коли співтовариство з метою реалізації передбаченої договором спільної політики ухвалює положення, що встановлюють спільні правила, притому форма закріплення останніх не має значення, держави-члени позбавляються права шляхом індивідуальних або колективних дій у відносинах із третіми країнами приймати на себе зобов'язання, які впливають на ці правила [272]^{[164] [165]. Як тільки такі спільні правила з'являються, одне співтовариство у своїх відносинах із третіми країнами має право брати на себе та здійснювати договірні зобов'язання, які впливають на всю сферу застосування правил, що формують правову систему співтовариства. Стосовно імплементації положень}

установчого договору система внутрішніх заходів співтовариства не може таким чином бути відокремленою від тих, що належать до зовнішніх зносин [99]^[166].

Важливим для визначення зовнішньої компетенції ЄС є й питання щодо можливості для Cпівтовариства зберігати зовнішню компетенцію у випадках, коли з тих чи інших причин ЄС не вдавався до внутрішніх правових заходів з якогось конкретного питання, хоча повноваження щодо прийняття правових актів з даного питання передбачені.

Установчий договір також закріплює спеціальні повноваження за інститутами ЄС у галузі зближення законодавства держав-членів у контексті спільного ринку (ст. 94 Договору про ЄСпв) та внутрішнього ринку (ст. 95 Договору про Єпв).

Особливості застосування положень статей 308, 94 та 95 Договору про ЄСпв для визначення зовнішніх повноважень Співтовариства полягають у тому, що на їх основі можуть прийматися такі внутрішні правові заходи, як спільні правила та мінімальні стандарти. У випадках ухвалення спільних правил ЄС отримує виключну компетенцію, а коли ухвалюються мінімальні стандарти, то держави-члени можуть зберігати свою компетенцію у сфері зовнішніх зносин. У разі відсутності внутрішніх правових актів ЄСпв може використовувати свої зовнішні повноваження насамперед тоді, коли укладання міжнародних угод є необхідним для досягнення однієї із цілей співтовариства. При цьому Суд ЄС проводить різницю між тими цілями, які можуть бути досягнуті шляхом прийняття одних тільки внутрішніх заходів, та тими, для досягнення яких необхідним є укладання міжнародних угод [189]^[167].

Слід зауважити, що саме формулювання статей 94 та 95 Договору про ЄСпв робить дуже вірогідним те, що правові акти ЄС щодо створення спільного ринку та внутрішнього ринку у формі спільних правил та мінімальних стандартів можуть бути самодостатніми і жодної потреби в укладанні міжнародних угод може й не виникати.

Сам факт наявності у Співтовариства широких повноважень у сфері зовнішніх зносин, які випливають з явно вираженої або домислюваної компетенції, уже не викликає заперечень з боку держав-членів. Усе ще залишається дискусійним питання щодо природи компетенції співтовариства, тобто, чи є вона виключною або спільною з державами-членами. Тут можливе виникнення суперечок із приводу розподілу компетенції та втручання Суду ЄС для їх урегулювання. Як уже зазначалося, на відміну від міжнародних міжурядових організацій частину повноважень ЄС отримав за рахунок передачі йому своїх повноважень державами-членами. Якщо сам факт передачі повноважень не викликає жодних сумнівів, оскільки він був також підтверджений рішеннями Суду ЄС, то питання щодо визначення того, які повноваження були передані, ще й зараз залишається остаточно нез'ясованим. Така ситуація пояснюється тим, що в установчому договорі відсутні положення, які вказують на виключні повноваження співтовариства, а це не дає можливості чітко визначити засади розподілу компетенції між ЄС та державами-членами [19] \ Крім того, ані в угодах, ані в практиці органів ЄС немає відповіді і на питання, якою має бути така передача: явною, домислюваною або забезпечуватися якимось іншим чином.

Виключна компетенція означає, що Співтовариство має повноваження діяти у певній сфері самостійно. Виключна компетенція ЄС ґрунтується на презумпції передачі повноважень співтовариству державами-членами. У цих випадках значно обмежуються повноваження держав-членів діяти у такій сфері самостійно або колективно, оскільки вони вимушені реалізувати свої інтереси у стосунках з іншими суб'єктами міжнародного права тільки за допомогою інститутів співтовариства, насамперед через Раду Європейського Союзу.

Правовими засадами виключної компетенції у сфері зовнішніх зносин є положення установчого договору або актів про вступ, положення внутрішніх законодавчих актів, випадки, пов'язані з обставинами, які вимагають одночасного використання внутрішніх та зовнішніх повноважень. У деяких галузях виключна компетенція стосовно укладання міжнародних угод може бути зафіксована у внутрішніх правових актах. У цих випадках вона має підпорядковуватися чітко визначеній внутрішній компетенції, яка закріплена в положеннях установчих договорів. Це пов'язано з тим, що чітко визначена виключна компетенція віддзеркалює явний намір закріпити саме такі права за Співтовариствами, що випливає із внутрішніх правових актів, які, у свою чергу, не повинні суперечити положенням базового Договору про заснування ^[168]

ЄСпв.

На практиці часто зустрічаються випадки, коли виключна зовнішня компетенція походить від внутрішніх нормативно-правових актів, у яких немає чітких положень щодо укладання міжнародних угод. Вони викликають найбільше конфліктів у стосунках ЄС з державами-членами. Відповідно до рішень Суду ЄС у таких випадках діє презумпція, що коли співтовариство ухвалює спільні правила, держави-члени не повинні шляхом укладання міжнародних угод брати зобов'язання, які можуть суперечити положенням спільних правил. Інакше буде підірвано примат права ЄС. А це означає, що не буде забезпечене нормальне функціонування спільного ринку на основі єдиних правил для всіх суб'єктів [25]¹.

На підставі проведеного аналізу законодавства ЄС можна зробити висновок, що лише Європейські співтовариства мають компетенцію у сфері зовнішніх зносин, засади якої визначені установчими договорами та рішеннями Суду ЄС. Євросоюз такої компетенції не має. У сфері зовнішніх зносин ЄСпв наділені компетенцією з боку держав-членів і не можуть самостійно її змінювати. Така компетенція ЄС буває явно вираженою і домислюваною. Як чітко виражена так і домислювана компетенція може бути або виключною, коли Співтовариства замішають держави-члени при укладанні міжнародних угод, або спільною з державами-членами, коли в тій чи іншій галузі міжнародні угоди можуть укладатися ЄС та державами-членами.

Проте, незважаючи на докладний аналіз правосуб’єктності

Європейського співтовариства, що безумовно доводить його унікальну правову природу, небхідно виділити ще деякі окремі риси Союзу, а отже, і ЄСпв, які дадуть можливість переконливо довести їх особливу правову природу.

Ще раз зазначимо, що ЄС має власну систему інститутів (Рада ЄС, Комісія ЄС і ЄЦБ), які самостійно здійснюють повноваження, що входять до сфери відання інтеграційних утворень і наділені правом прийняття ^[169] обов’язкових правових актів [279; 330; 334]¹. До кола інститутів з особливим статусом установчі договори відносять Європейську Раду [365] . Нормативно- правові акти, які приймають ці органи, поширюють свою дію на всіх суб’єктів європейського права; їх рішення створюють, як правило, права і обов’язки не тільки для держав-членів і інститутів ЄС, але й для фізичних і юридичних осіб.

Європейські інтеграційні обєднання спираються на власну автономну правову систему [290; 304; 306; 320] . Джерелами права ЄС висупають як установчі акти, так і акти, які безпосередньо ухвалюють інститути ЄС [4]^{[170] [171] [172] [173]. Саме ці акти вторинного (похідного) права утворюють основну масу норм, що регулюють суспільні відносини, пов’язані з процесом європейскої інтеграції [126][174]. Ці правові настанови користуються юрисдикційним захистом, який здійснюється як судовими органами на рівні ЄС, так і національними судовими установами, які покликані захищати права і законні інтереси приватних осіб, заснованих на праве ЄС [247; 337; 339][175] [176].}

Важливо також зазначити, що в ЄС є власна валютна система. В усіх країнах, де запроваджена в обіг єдина грошова одиниця - євро, усі учасники зони євро повинні задовільняти певні вимоги, що сформульовані в нормативно- правових актах, які в сукупності утворюють Пакт стабільності та економічного

7

розвитку [63] .

У ЄС є також своя територія, яка являє собою сукупність національних територій держав-членів. Їх кордони з іноземними державами, які не входять до складу Європейського Союзу, або з відкритим морем утворюють зовнішній кордон Європейського Союзу. На територію, що розташована в межах цих кордонів, поширюється юрисдикція ЄС, діють правові приписи, прийняті у Європейському Союзі (деякі винятки з цього правила фіксуються безпосередньо в установчих договорах).

ЄС наділений власним автономним бюджетом (статті 268-277 Договору про ЄСпв). Важливою особливістю бюджету Євросоюзу є те, що він формується не за рахунок внесків держав-членів, а за рахунок власних надходжень. В бюджет надходять усі податки та збори від імпорту сільськогосподарської продукції, переводиться частина коштів, які надходять від податку на додану вартість, а також відрахування від внутрішнього продукту держав-членів, які становлять не більше 1,2 % ВВП.

Європейському Союзу притаманне власне громадянство [308]^[177], щоправда останнє є похідним від національного громадянства держав-членів. Кожна особа, що має громадянство держави-члена, автоматично (ст. 2 Договору про Європейський Союз) наділяється громадянством ЄС (ст. 17 Договору про Європейський Союз). У свою чергу, втрата національного громадянства тягне за собою втрату громадянства ЄС. Перебування у громадянстві Європейського Союзу породжує певні додаткові права і обов’язки, передусім це стосується таких електоральних прав громадян ЄС (статті 17-21 Договору про Європеське співтовариство) як право обирати та бути обраним на виборах до Європейського парламенту, а також при проведенні муніципальних виборів у державх-членах за місцем проживання. Установчі договори передбачають також можливість пересування та проживання на території будь-якої країни- члена ЄС. Громадяни ЄС мають право на захист та представництво на території третіх держав з боку дипломатичних і консульських органів інших держав- членів або з боку Європейського Союзу у цілому. Вони наділені у цілому правом звернення з петиціями до Європейського парламенту і правом внесення скарг Європейського омбудсмана.

Усе вищезазначене дозволяє дійти висновку, що Європейський Союз, який поступово еволюціонує у бік федеративного утворення, має особливу правову природу, яка відрізняє його як від міжнародних міжурядових організацій, так і від держави. На сучасному етапі свого розвитку Євросоюз є міждержавним об'єднанням, яке поєднує риси міжнародної міжурядової організації з рисами державоподібного утворення, що дає підстави для виділення данного інтеграційного утвореня у самостійну державно-правову категорію. Вважаємо, що питання стосовно юридичної природи Євросоюзу остаточно вирішить подальший розвиток правової співпраці держав-членів європейських інтеграційних об'єднань.