§1. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВОЗ.
Многие видные отечественные юристы-международники (С.Б.Крылов, Э.С.Кривчикова, Г.И. Морозов, Т.Н.Нсшатасва, Е.А.Шибаева и др.) называют принятие международной организацией решения - ключевым моментом ее деятельности.[128] Устав ВОЗ среди важнейших направлений работы организации называет нормотворчество, заключающееся в разработке, утверждении и способствовании принятию конвенций, соглашений и регламентов по вопросам международного здравоохранения (ст.2 п.
к Устава ВОЗ). За 55 лет своей деятельности ВОЗ приняла большое количество международных документов, различных по своей международной значимости и юридической силе. Рассмотрение некоторых из этих документов, а также краткий анализ обстоятельств их принятия позволит оценить реальный вклад ВОЗ в процесс международного нормотворчества.ВОЗ, в силу своей международной правосубъектности, участвует, наряду с другими международными организациями, в нормотворческом процессе. Можно выделить 2 направления ее нормотворческой деятельности: непосредственное правотворчество и вспомогательная роль в правотворческом процессе.[129] Документы, принимаемые ВОЗ, образуют 2 основные группы: конвенции, соглашения и регламенты, непосредственно относящиеся к международному здравоохранению, и другие международно-правовые документы.
17 июля 1948 г. была созвана Первая Всемирная ассамблея здравоохранения (Ассамблея), являющаяся в соответствии с Уставом ВОЗ еб высшим органом, наделенным полномочиями по принятию конвенций и международных соглашений по всем вопросам, входящим в компетенцию ВОЗ. В соответствии с Уставом ВОЗ для принятия конвенций, соглашений или регламентов необходимо не менее 2/3 голосов Всемирной ассамблеи здравоохранения с их последующей ратификацией / подтверждением странами-участницами ВОЗ. Только после проведения данной процедуры конвенции или соглашения ВОЗ вступают в силу.
В отношении регламентов ВОЗ действует процедура выражения молчаливого согласия, когда государство считается принявшим регламент, если оно в определенный срок не заявило о своем отказе принять регламент или не сделало к нему оговорки.[130]На Первой Ассамблее было принято решение о присоединении к Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений, а также подписаны соглашения о сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций, МОТ, ФАО и ЮНЕСКО. В дальнейшем были подписаны подобные соглашения с Панамериканской организацией здравоохранения (1949), МАГАТЭ (1959), ИФАД (1980) и ЮНИДО (1989). Ассамблея также подписала соглашение со швейцарским правительством о местонахождении штаб-квартиры ВОЗ (1948) и соглашения о штаб-квартирах региональных бюро с правительствами Индии (1948), Египта (1949), Филиппин (1950), Франции (1953) и Дании (1956).[131]
Из вышеперечисленного видно, что Конвенций, относящихся непосредственно к международному здравоохранению или «достижению всеми народами возможно высшего уровня здоровья», подписано не было.[132]
Согласно Уставу ВОЗ Ассамблея наделена полномочиями принимать регламенты в области международного здравоохранения, касающиеся:
• санитарных, карантинных и других мер, направленных на предотвращение распространения заболеваний за пределы национальных границ какого-либо государства;
• номенклатуры болезней, причин смертности и стандартов публичной гигиены;
• стандартов диагностических методов, применяемых на международном уровне;
• норм, регулирующих безопасность, чистоту и действенность биологической, фармацевтической и подобной им продукции, находящейся в международном обороте;
• стандартов в области рекламы биологической, фармацевтической и подобной им продукции, находящейся в международном обороте.
После принятия Ассамблеей и процедуры нотификации регламенты вступают в силу для всех стран-участниц, за исключением тех стран, которые в установленный срок (от 3 до 9 месяцев) заявили об отказе принять регламент или сделали к нему оговорки.
Данная процедура несколько отличается от обычной практики, в соответствии с которой государство берет на себя обязательство по международному договору только после положительно выраженного согласия путем подписания или ратификации данного договора.[133]Процедура выражения молчаливого согласия государств впервые была введена в международную практику соответствующими положениями в уставах межправительственных организаций, однако сфера действия этих регламентов строго ограничена.[134]
Данным своим полномочием ВОЗ воспользовалась для принятия только двух регламентов, которые впоследствии неоднократно пересматривались.
Первый регламент был принят Ассамблеей в 1948 г. и касался вопросов создания номенклатуры заболеваний и причин смертности. В данный регламент также включалось ведение статистики и публикация полученных результатов. Обязанность государств по этому регламенту заключалась в ведении статистики смертности соответственно е2 причинному фактору, а также возрасту и полу для различных регионов страны.
Второй документ «Международные медико-санитарные правила» был принят четвертой Ассамблеей в 1950 г. и впоследствии пересмотрен. Основной целью этих правил была унификация и кодификация текстов многочисленных международных санитарных конвенций. Принятие этих правил и стандартов в форме регламента, а не конвенции, позволило ВОЗ избежать промедления, связанного с подписанием и ратификацией документа каждой страной-участницей в отдельности.
Международные медико-санитарные правила содержат перечень обязательных санитарных стандартов и мер, направленных на предотвращение распространения заболеваний в международных портах и аэропортах, и применимы ко всем видам транспорта. Эти меры представляют собой «верхнюю планку» того, что государство может предпринять для защиты своей территории от распространения заболеваний, к которым применим карантин. В документе были учтены интересы не только государств, но и физических лиц (международных путешественников), путем запрещения дискриминации и необоснованного продления карантина.16*
Действенная и эффективная международная карантинная система требует своевременной и полной эпидемиологической информации, поэтому в обязанность государств-участников входит незамедлительное оповещение ВОЗ о вспышках тех или иных инфекционных заболеваний на своей территории.
Получив подобную информацию, ВОЗ передает ее в национальные санитарные администрации, уточняя при этом условия применения Регламента и общую эпидемиологическую ситуацию. Контроль за применением Правил осуществляет Международный Карантинный Комитет.Помимо конвенций, соглашений и регламентов Ассамблея может давать рекомендации странам-участницам. Несмотря на то, что рекомендации не содержат юридически обязательных норм, они имеют большое значение. [135]
поскольку могут получить последующие признание в обычной или договорной практике государств.1*9
Основная масса документов, разрабатываемая в рамках ВОЗ, принимается в форме рекомендаций. Данное предпочтение объясняется, прежде всего, более мягкой формой рекомендации по сравнению с конвенциями, соглашениями или регламентами, а также упрощенным порядком внесения изменений и добавлений. Но существует и иная причина, о которой чаще всего умалчивается.
В 1950-е гг. в развитых и развивающихся странах возникла объективная тенденция замены грудного вскармливания новорожденных на искусственное вскармливание. В отличие от развитых стран, развивающиеся страны нс были подготовлены к подобному переходу ввиду низкого качества питьевой воды, отсутствия возможности осуществлять качественную стерилизацию, недостаточную осведомленность матерей в этом вопросе, а иногда и финансовую недоступность необходимого количества заменителя материнского молока для полноценного вскармливания новорожденных. Это привело к тому, что около 10 млн. детей в развивающихся странах не получали полноценного питания и для 10% из них это явилось причиной смерти. Производителей продуктов питания для грудных детей обвинили в излишнем продвижении искусственного вскармливания с использованием «агрессивных» методов рекламы. Дебаты ВОЗ и транснациональных производителей продуктов питания для грудных детей переросли в конфликт, и процесс принятия Международного Кодекса продаж заменителей материнского молока привел к тому, что руководящие сотрудники ВОЗ стали с осторожностью относиться к принятию юридически обязательных документов.
При подробном рассмотрении проблем, возникших в ходе подготовки данного Кодекса, становятся более ясными причины отказа ВОЗ от жестких юридических форм.В 1970 г. ВОЗ совместно с ЮНИСЕФ провели совещание в Боготе, в котором приняли участие педиатры, специалисты в области питания и представители производителей. Выводы, сделанные на этом совещании, позволили ВОЗ призвать страны ограничить рекламу заменителей материнского молока, приняв кодексы
Шибаева Е. А., У а. соч. С. 43
рекламной практики и соответствующие законы. Эти меры не привели к изменению ситуации, и в 1979 г. ВОЗ и ЮНИСЕФ провели более масштабное совещание с участием представителей государств, различных учреждений ООН, транснациональных производителей, неправительственных организаций и ведущих научных работников. На этом совещании был издан мандат, возлагающий на ВОЗ и ЮНИСЕФ ответственность за подготовку Международного Кодекса продаж заменителей материнского молока.
В 1981 г. 118 голосами за, одним против (США) и тремя воздержавшимися Ассамблея приняла проект кодекса.[136] По предложению Исполнительного комитета проект кодекса был принят в качестве рекомендации. Такое решение Исполкома было мотивировано тем, что моральная сила рекомендации эффективней юридического принуждения регламента, поскольку она не посягает на суверенитет государств. У рекомендации более простая процедура пересмотра и сс легче претворить в жизнь. Все это, ію мнению Исполнительного комитета, должно было привести к единогласному принятию кодекса, но этого не произошло. Представитель Исполкома также упомянул о давлении со стороны неправительственных организаций и транснациональных компаний на Генерального директора и членов секретариата, а также обвинения их в предвзятости. Это был первый случай, когда нормотворческая деятельность ВОЗ столкнулась с коммерческим интересом транснациональных корпораций.
Ввиду отсутствия достаточных статистических данных дебаты носили скорее политический, нежели научный характер. Противопоставлялись различные точки зрения на степень ответственности развитых стран перед развивающимися.
США мотивировали свою позицию тем, что наложение ограничений на национальную промышленность и международную торговлю противоречит принципу экономического либерализма. Позиция же неправительственных организаций, призванных защищать права матери и ребенка, скорее напоминала борьбу с транснациональными корпорациями.[137]Этот неудачный опыт надолго отбил желание у руководящего аппарата ВОЗ возобновлять процесс международной кодификации по вопросам, способным вызвать вновь подобное противостояние.
За два года до описанных событий в 1978 г. Ассамблея констатировала, что большая часть населения мира не имеет доступа к основным вакцинам и лекарственным средствам, и выявила необходимость в принятии международного документа по этому вопросу?72 Руководство ВОЗ, уже имеющее достаточный опыт оценки развития подобных ситуаций, предпочло действовать иным путем.
Во избежание ненужной конфронтации с производителями медикаментов основного лекарственного списка, ВОЗ избрала путь консультаций с фармацевтическими корпорациями и развитыми странами. Итогом этого явилась Программа ВОЗ по лекарственным средствам основного списка. Основной целью этой программы стало проведение фармацевтической политики на национальном уровне, гармонизация национальных фармацевтических законодательств вместо международной кодификации. Несмотря на это, в процессе переговоров по- прежнему имели место обвинения ВОЗ в предвзятости.
Правда, в 1988 г. Ассамблея приняла Этические критерии рекламы и распространения лекарственных средств, но с оговоркой о том, что речь идет об «общих принципах, не имеющих юридической силы, которые государства могут изменять в зависимости от политической, экономической, культурной, социальной, образовательной, научной и технической ситуаций, национального законодательства, уровня смертности, терапевтических традиций и уровня развития системы здравоохранения»?73
Инициатива по борьбе с табакокурением была впервые оформлена в ВОЗ в качестве программы в 1970-е гг. Табакокурение занимает второе место в списки причин смертности и четвертое в списке причин заболеваний. Проведенное исследование показало, что из 600 млн. сегодняшних курильщиков половина по всей вероятности умрет от факторов, связанных с употреблением табака. Потребление табачных изделий имеет наиболее высокие показатели, как ни
173 Rccucil des resolutions et decisions de I'Assamblee Mondiale de la Sante et du Conseil Executif. volll, OMS. 1985. p. 61.
п> Резолюция WHA 41.17. - www who Ory .
странно, в развивающихся странах, где затраты на табачную продукцию представляют существенную часть семейного бюджета До середины 1990-х гг. Ассамблея ограничивалась рекомендациями странам-участницам о включении в национальные законодательства соответствующих норм. Должного эффекта эти меры не возымели, поскольку основным «противником» ВОЗ в этой борьбе были транснациональные табачные компании, чей годовой доход в 60 раз превышает годовой бюджет ВОЗ. В 1995 г. Ассамблея обратилась к Генеральному директору ВОЗ с просьбой представить доклад о возможности разработки Рамочной Конвенции по борьбе против табака 24 мая 1999 г. Ассамблея приняла решение о разработке ряда норм и рекомендаций, направленных на сдерживание увеличения употребления табака в XXI веке. Результатом работы явилась Районная Конвенция по борьбе против табака.
Конвенция была открыта для подписания в штаб-квартире ВОЗ в Женеве с 16 по 22 июня 2003 г. и в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке с 30 июня 2003 года по 29 июня 2004 года
Конвенция вступит в силу на 90-ый день после депонирования 40-ого ратификационного документа По состоянию на 19 сентября 2004 г. Конвенцию подписали 168 государств, от 31-ого из них были получены ратификационные документы.[138]
Всемирная организация здравоохранения в соответствии с Уставом имеет нормотворческие полномочия, ограниченные только сферой ее компетенции, но на практике используется более мягкая форма - рекомендации. Такой выбор обусловлен объективными причинами и имеет как сторонников, так и противников внутри организации.
ВОЗ часто обвиняют в том, что она недостаточно использует регламентирующий инструмент воздействия на государства, оставляя им свободу выбора, что негативно сказывается на международном прогрессе в области сближения систем здравоохранения развитых и развивающихся стран. Независимый проект исследований, проведенный североевропейскими странами (Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция) системы Организации Объединенных
Наций показал, что нормотворческая деятельность специализированных учреждений ООН должна быть активизирована, поскольку только учреждения системы ООН имеют в этой области абсолютное преимущество на международной арене.179 Принимая международные нормы и осуществляя контроль за их исполнением, специализированные учреждения могли бы вносить значительно больший вклад в улучшение качества жизни в мире.
Позиция многих отечественных юристов-международников (Бекяшева К.Л^, Зайцевой О.Г., Колосова Ю.М., Кривчиковой Э.С., Крылова С.Б^ Нешатаевой Т.Н., Тузмухамедова Р.А., Шибаевой Е.А. и др.) близка к этой точке зрения. Существует целый ряд преимуществ международных организаций в процессе международного нормотворчества, по причине их постоянного, а нс эпизодического функционирования:
Во-первых, благодаря постоянному изучению позиций государств по вопросам се компетенции, организация лучше информирована относительно необходимости подготовки проекта договора.
Во-вторых, перманентный процесс взаимодействия и консультаций между представителями стран-членов в организации во многом способствует формированию юридического мотива, а в дальнейшем выработке предварительного проекта конвенции.
В-третьих, важная роль принадлежит секретариатам как органам по изучению проблематики, подготовке и рассылке необходимой документации, а в ряде случаев и по подготовке проекта соглашения.
В-четвертых, международные организации имеют возможность привлекать на ТІОСТОЯННОЙ или временной основе высококвалифицированных специалистов.176
Существует также противоположное мнение, основанное на том, что любая жесткая регламентация в вопросах здравоохранения представляет собой непозволительное вмешательство во внутренние дела государства, а также наносит ущерб принципу свободной торговли. Такой подход характерен для Соединенных [139] [140] Штатов Америки и активно поддерживается транснациональными корпорациями, в случаях, когда затрагиваются их коммерческие интересы. Регламентация и рекомендации имеют свои недостатки и преимущества. С одной стороны на переговоры но подготовке юридически обязательного документа уходит много времени (иногда это исчисляется десятками лет), и они не всегда приводят к положительному результату, а подчас даже вызывают конфликты и конфронтацию. С другой стороны рекомендации не накладывают на государства никаких обязательств и оставляют за ними полную свободу выбора: от методов и сроков выполнения до полного отказа. Правда, международные конвенции и регламенты тоже не всегда выполняются, но это уже влечет за собой опрсдслснныс негативные последствия. В мире нарастающей глобализации, вопросы здравоохранения давно перестали быть исключительной прерогативой национального законодательства. Экономический прогресс отдельных государств и транснациональных корпораций часто приводит к снижению уровня достижимого здоровья для отдельных групп населения. Бурное развитие туризма и миграция населения планеты способствует более быстрому и неконтролируемому распространению инфекционных заболеваний, которые за последнее время приобрели трансграничный характер.[141] На сегодняшний день международное право является наиболее эффективным механизмом защиты здоровья населения планеты. В то время как многие международные организации, специализирующиеся в областях, отличных от здравоохранения, принимают конвенции и другие международные документы, прямо или косвенно защищающие право человека на здоровье, Всемирная организация здравоохранения самоустраняется от исполнения этой важной задачи.[142] Основная масса документов, разрабатываемая в рамках ВОЗ, принимается в форме рекомендаций. Данное предпочтение объясняется, прежде всего, более мягкой формой рекомендации по сравнению с конвенциями, соглашениями или регламентами, а также упрощенным порядком внесения в них изменений и добавлений. В 70-80 гг. XX века к этим причинам добавилось также давление, которое оказывали транснациональные компании и неправительственные организации на отдельных служащих ВОЗ с целью способствования принятию решения выгодного для компании с коммерческой точки зрения. Одновременно с этим необходимо отметить, что ВОЗ, будучи в своей деятельности тесно связана с медициной, сотрудничает не только с представителями административной власти, но и с учеными. Решение многих вопросов, которые обсуждаются на сессиях Ассамблеи и Исполкома, требует научно-медицинского подхода, а в этой области жесткая юридическая регламентация не приемлема. Учитывая затруднения, с которыми сталкивается ВОЗ при попытке принять юридически обязательный международно-правовой документ, Рамочная конвенция по борьбе против табака, в случае ее ратификации необходимым количеством государств, станет важным достижением в деятельности Организации. Как уже говорилось, в рамках ВОЗ уделяется недостаточное внимания разработке понятия «право на здоровье» и методов его реализации и зашиты. Отсутствие у человека возможности пользоваться своим правом на здоровье делает достижения многих программ Организации лишь временным улучшением ситуации. Развитие науки и технологий как в медицине и биологии, так и в других областях приводят к появлению новых угроз здоровью человека. Законодательное и международно-правовое регулирование аспектов, имеющих непосредственное значение для зашиты здоровья человека, способны значительно снизить риски, которые представляют эти угрозы. Развитие отрасли международного права, объединяющей правовые нормы и институты, регулирующие комплекс отношений, возникающих в процессе реализации человеком права на здоровье, входит в компетенцию ВОЗ в соответствии с ее мандатом. На сегодняшний день данная отрасль права находится в состоянии становления, на это указывает, прежде всего, отсутствие согласия по вопросу сс названия. В зарубежной литературе преобладает термин «медицинское право».179 Однако единого определения этого термина нет, одни подразумевают под этим юридические отношения с участием врача, другие - нормы, регулирующие отношения врача с пациентом, третьи - врачебную этику, и т.д. Созданная в 1967 г. Всемирная