<<
>>

2.1. Наднаціональна організація влади: історико-теоретичний аналіз

Європейський Союз - це досить складне і унікальне явище для державноправового розвитку не лише Європи, але й всього світу. На сьогоднішній день, узагальнюючи результати розвитку та функціонування даного інтеграційного об’єднання, можна з впевненістю стверджувати, що в результаті заснування Європейських співтовариств, а згодом і Європейського Союзу, становлення та розвитку наддержавної за своїм характером правої системи ЄС відбувається своєрідне повернення до практики європейської наднаціональної правової системи, що була зруйнована Реформацією та Тридцятилітньою війною.

Слід визнати, що такий результат розвитку країн Європи певною мірою завдячує специфіці європейських правових систем, що пройшли довгий і складний шлях взаємних впливів, взаємного запозичення та навіть рецепції [7; 165]1.

Визнавати наднаціональність як соціальне явище новелою другої половини ХХ сторіччя необґрунтовано. Насправді вона виступає фундаментальним принципом християнства, який поступово став невід’ємною складовою і європейської правової культури, що генетично пов’язана з канонічним правом[178] [179] [180], яке дало поштовх розвиткові правових систем як континентальної, так і англосаксонської сімей права, а у період кризи Церкви під час Реформації стало колискою міжнародного права [11] . На думку окремих дослідників, формування європейської правової системи, що існувала паралельно із національним правовими системами, одночасно становлячи їх невід'ємну частину, стало поштовхом до виникнення концепції держави як основи соціуму, що було обумовлено об'єктивними історичними чинниками. Відокремлення Церкви, яка до того часу внаслідок традицій Римської імперії та під впливом Візантії у багатьох аспектах була поєднана та деяким чином підпорядкована їй [345]\ стало початком процесу формування світської, а згодом національної держави.

Цей процес відбувався на тлі еволюції європейської державно-правової системи, яка перебувала під значним впливом римської концепції imperium, що означало не тільки юридичне верховенство Каролінгських імператорів, а згодом і правителів Священної Римської імперії, але й культурну, духовну та соціальну єдність Європи, яка в уявленях Середньовіччя була єдиною Римською імперією [10] . Концепцію єдності християнського світу в цілому і в Європі зокрема, що домінувала в епоху Середньовіччя та вплинула на розвиток концепцій права народів, а в середині ХХ століття - на відновлення наднаціональної системи права, досить влучно описав Ш. Монтес”кє, говорячи, щоправда, про Римську імперію: „Рим не був, власно кажучи, монархією чи республікою, але головою організму, сформованого всіма людьми світу ... вони створили такий організм тільки завдяки загальній покорі та, не будучи співвітчизниками, вони всі були римлянами” [350] .

На тлі пануючих ідеологічних уявлень про християнський світ, об’єднаний єдиною церквою, формування правової системи канонічного права не могло не отримати наднаціональних рис. У період феодальної роздробленості верховенство церкви як dominium mundi відобразилося у створенні дієвої судової системи, системи управління та законодавства [112]4. Основним принципом канонічного права, закладеним Грацианом, було підпорядкування законів (leges) та законодавчих актів (constitutiones) світських [181] [182] [183] [184] правителів церковним законам та актам. Юрисдикція Папського престолу в сфері судочинства часто конкурувала із юрисдикцією світських государів. Папа Григорій VII, який вважав, що папська курія - це суд всього християнського світу [11]1, вперше фактично створив прообраз міжнародного судового органу, який мав юрисдикцію розглядати спори як між суверенами, так і між їх підданими. Крім того, папа отримав загальну юрисдикцію у всіх справах, які йому передавалися сторонами. Ця юрисдикція заклала основи доктрини forum prorogatum, яка перейшла згодом до міжнародного права, зокрема до практики Постійної Палати міжнародного правосуддя та Міжнародного Суду ООН та Суду Європейських співтовариств.

За висловом Габріеля Лебра, "... папа правив всією церквою. Він був всесвітнім законодавцем, владу якого обмежувало тільки природне та абсолютне божественне право. Він скликав всесвітні собори, головував на них, його підтвердження було необхідно для набуття ними чинності. Папа ... тлумачив закон та дарував привілеї та дозволи. Він був також верховним суддею ... Важливі справи (maiores causae), визначеного переліку яких ніколи не існувало, залишались на його розсуд" [316] . Аналіз правового статусу, якого набув папський престол, однозначно говорить, про наявність у нього широкого переліку рис, що властиві наднаціональній організації влади.

Папський суд, особливо за часів судочинства пап Олександра ІІІ, учня Грациана, який сам був відомим юристом під ім’ям Роландо Бандінеллі, та Інокентія ІІІ, відновив та розвинув концепцію судового прецеденту (в значенні res iudicata). Багато декреталій є, власне, висновками вирішених справ, тобто ratio decidendi. Прикладом може бути декретальний лист папи Олександра ІІІ, який ввійшов до складу Кодексу канонічного права та стосувався справи про продаж лісу каноніками Бове абатству Шалі. Рішення папи у даній справі стало прецедентом, який використовувався як церковними, так і світськими судами [185] [186]

[75]1.

У своєму дослідженні Джозеф Лінч вказує на схожість судової компетенції папи римського із компетенцією Верховного Суду США [113] . Ще у 382 році римський імператор Грациан надав римському єпископові право судити справи, що стосувалися єпископів метрополії. Згодом, як вже зазначалося, папи стали претендувати на те, що важливі справі (causae maiores) мають підлягати їхній юрисдикції. Папський престол став найвищою апеляційною інстанцію для країн всієї Західної Європи. Рішення папського престолу становили судові прецеденти та включалися до офіційних збірників папських декреталій для використання суддями та адвокатами. Р. В. Саузерн підрахував, що за папи Бенедікта ІХ (1033-1046), тобто в часи найнижчої активності папського престолу, за рік у середньому виходив один лист- декреталій; від понтифікату Лева ІХ (1048-1056) і до 1130-х років середня річна цифра папських послань піднялася до 35, поступово зростаючи до цифри 3646 під час понтифікату Іоана ХХІІ (1316-1324) [316][187] [188] [189].

Межі реальної влади пап розширювалися також завдяки діяльності легатів, які представляли папу та його авторитет у всіх регіонах християнського світу, головуючи на соборах, ведучи переговори з монархами, розслідуючи на місцях важливі юридичні справи. Проте складні або політично небезпечні справи, як правило, передавалися безпосередньо папі.

Протягом тривалого часу норми канонічного права, що випливали з норм божественного права, втіленого в Біблії та викладеного у вченнях богословів, мали вищу силу над нормами світського права та були нормами прямої дії. Тому не дивно, що першими кодифікаторами та розробниками багатьох принципів та норм міжнародного права стали саме богослови, зокрема Ісідор Севільський, Святий Августин, Ів Шартрський та інші.

Наднаціональний характер канонічного права як європейської правової

системи епохи середньовіччя походив з принципу верховенства Церкви над світською владою та загальної доктрини влади як дару Божого. Як відзначав Іоан Паризький у своєму творі «De potestate regia et papali» («Про королівську та папську владу») духовна влада може розповсюджувати свою дію на

будь-кого, оскільки вона є владою слова. Світська влада, навпаки, не може з такою ж легкістю досягти своїм мечем так далеко, оскільки він тримається в руках. Набагато легше керувати словом, аніж фізичною владою” [113]1.

Виникнення національних держав та Реформація хоча і зруйнували наднаціональний характер судової влади, здійснюваною церквою, проте не змогли остаточно знищити його прояв у нормотворчості, оскільки на той час він досить глибоко вкоренився у національних правових системах [173] . Лише запровадження концепції поділу влад остаточно зруйнувало наднаціональну систему влади в Європі, яка до того проіснувала протягом семи століть.

Послаблення позицій Церкви як наднаціонального утворення дало поштовх для формування нової системи, побудованої на протилежному принципі - принципі суверенної рівності. Як і християнство перших віків свого існування, доктрина суверенітету виникає як заперечення концепції верховенства Імперії та Церкви.

Відповідно і право народів, що у ХХ столітті трансформувалося у міжнародне право, виникло як своєрідний протест, опозиція європейському (у тодішньому розумінні - світовому) порядку.

Право народів, як прообраз сучасного міжнародного права, виникло саме на тлі занепаду наднаціональних систем канонічного права та судочинства, альтернативних по відношенню до королівських судів та світських правових систем, що на той час більш-менш чітко сформувалися під впливом канонічного права та рецепції римського права. Реформація, Тридцятирічна війна та Вестфальський мирний договір, що фактично запровадив принцип суверенітету світських государів, спричинили ситуацію, за якої норми, що регулювали питання гуманітарного характеру, взаємовідносин між государями [190] [191] та навіть міжрегіональної торгівлі, були позбавлені владної підтримки, системи примусів та морального авторитету, що будувалися саме на основі наднаціональної за своїм характером правової та судової системи Святого Престолу, який, здійснюючи духовну владу над всім християнським світом, міг втручатися у світські справи християнських держав (хоча такі повноваження Папи були дискреційними, а світські государі в принципі були не вправі вимагати від духовної влади такого втручання) [113]1. Слід погодитися з висновком Т. К. Хартлі, що виникнення доктрини суверенітету та обмеження компетенції Церкви спричинило перегляд правових основ життєдіяльності суспільства та міждержавного спілкування. Таке переосмислення привело до того, що окремі галузі та інститути канонічного права трансформувалися в окрему систему, позбавлену наднаціональних ознак минулої епохи [212][192] [193].

Тривалий час європейська ойкумена, обмежена Візантією, руськими князівствами та країнами Середземномор’я, сприймалася як центр всесвіту. Усталена система світосприйняття європейців почала руйнуватися після падінням Константинополя, відкриття Америки та далекосхідних держав, коли римське уявлення про цивілізаційну ойкумену виявилося нездатним охопити нові простори та чужорідні культури.

Як наслідок виникає психологічний біном сприйняття світу - "свої - чужі" або "Європа - інші". Формування нового психологічного архетипу фактично обумовило появу права націй. Цей процес досить чітко описав Ангі: "Імперська доктрина про культурні відмінності, що розділяють європейські та неєвропейські світи, є важливою для розуміння колоніальної перспективи - витіснення неєвропейського світу та виконання цивілізаційної місії підпорядкування та перетворення народів, що сприймалися відмінними, "чужими". Така дихотомія між двома світами поставила нові проблеми перед європейськими юристами, які повинні були пояснити цю колоніальну перспективу в юридичних термінах. Спроби дати пояснення даним проблемам поклали початок багатьом основним доктринам міжнародного

права, зокрема доктрині суверенітету" [246]1.

Протиставлення європейської культури іншим системам культурних та соціальних цінностей направді походить із всього комплексу європейської філософії, соціальної теорії, академічних уявлень та, як зазначає Джеймс Гавайї, "повідомлень мандрівників, записок торгових та місіонерських місій, деякі з яких пов’язані ще "церковними уявленнями про всесвіт" часів Середньовіччя" [297] . Особливості європейської правової культури, що вела свій родовід від політичних доктрин пізньої Римської імперії та католицизму, де в центрі світосприйняття була імперія та відповідно християнський світ, не могли не накласти свій відбиток і на розвиток права народів та міжнародного права першої половини ХХ століття (до речі, слід зазначити, що право народів та відповідно міжнародне право на той час саме були суто європейськими, як породження доктрини Pax Christiana). Головною характеристикою цих процесів тривалий час був європоцентризм. Виникнення відповідної доктрини стало наслідком політичного консенсусу між вченими європейцями - початково теологами, королівськими судами та публіцистами, який прийняв три основні форми: церковну, просвітницьку та колоніальну. Кожна з названих форм відповідає історичній епосі: церковна -періоду Середньовіччя, просвітницька - епохи Реформації та її наслідків та колоніальна - імперіалізму ХІХ століття [174][194] [195] [196].

Міжнародне співтовариство, де діють норми міжнародного права, на етапі становлення складалося з держав саме християнського світу, тобто "цивілізованих держав". На думку Л. Опенгейма, релігія, разом із наукою, мистецтвом, розвинутим господарством, промисловістю та торгівлею є тими "інтересами", що зв’язують цивілізовані нації і виділяють їх зпоміж іншого світу. Оскільки цивілізовані держави, за поодинокими винятками, сповідують християнство, саме релігійна єдність виступає тим цементуючим началом, що пов’язує їх між собою. Водночас більшість нехристиянських держав перебуває в іншому становищі, оскільки "ані їх уряди, ані їх населення, не можуть повністю осягнути право народів та дотримуватись поведінки відповідно до всіх норм права" [156]1.

Схожі ідеї про винятковість європейської цивілізації та християнських країн взагалі над усіма іншими державами часто висловлювались юристами ХІХ століття, зокрема, Джеймсом Лорімером, Робертом Філімором, Томасом Лоренсом, Джоном Уестлейком та ін. Прикладом практичного втілення положень даної доктрини може служити той факт, що Османська імперія була визнана суб’єктом права націй лише Паризькою мирною угодою 1856 року, в статті 7 якого європейські держави дозволили Туреччині "брати участь у публічному праві та концерті Європи" [213] .

Переконання європейців про особливу роль їхніх країн у світовому співтоваристві та християнської цивілізації взагалі певним чином було підірване на межі ХІХ-ХХ століть. Перший удар був завданий італо- ефіопською війною 1896 року та російсько-японською війною 1904 року, коли в обох випадках одна з провідних європейських країн зазнала поразки у військовому зіткненні із неєвропейською державою. Поразки в цих війнах вперше поставили під питання систему цінностей європейської політичної та правової культури, хоча і не змогли зруйнувати систему як таку.

Подальший розвиток міжнародного права, що відбувся по закінченні Першої світової війни, тільки підкреслив європоцентричність міжнародного права. "Цивілізаційна місія" європейських країн була трансформована з рівня політики окремих країн до рівня загальної системи міжнародного права. Так, стаття 22 (1) Статуту Ліги Націй визначала мандатну систему як "священну місію цивілізації" для "добробуту та розвитку" населення підмандатних територій. Такий підхід став реакцією на зростання ролі неєвропейських країн, [197] [198] таких як Японія, Китай та СРСР1. У міжнародному праві протиставлення права народів як системи, яка побудована виключно на європейських цінностей і закріплює особливу міссію країн Європи, знайшло своє відображення також у Статуті Постійної палати міжнародного правосуддя, у статті 38 якого як джерело міжнародного права були закріплені "загальні принципи права, визнані цивілізованими народами", причому під цивілізованими народами розумілися виключно європейські країни та країни, визнані акторами європейської системи міжнародної політики, такі як США та, значно пізніше, Японія [6] .

Крах політики колоніалізму та втрата Європою провідних позицій у міжнародній і частково у власне європейській політиці, що став наслідком Другої світової війни, закономірно спричинив корекцію політичної та правової свідомості європейців. Головний удар був нанесений усталеному для європейців уявленню про виключність Європи, її "цивілізаційну місію": з кожним повоєнним роком зростала кількість незалежних держав, що претендували на рівноправні стосунки з країнами Європи. Водночас факт залежності відбудови європейських країн від здійснення плану Маршала, невдалі колоніальні війни в Індокитаї, на Близькому Сході, розподіл політичного впливу на міжнародній арені між СРСР та США, при якому Європа виступала як об’єкт, а не самостійний і провідний суб’єкт, змусили європейський соціум переосмислити самі основи світового порядку і зокрема своєї ролі в його організації та функціонуванні. Фактично цей процес був невідворотним, оскільки з виникненням нових постколоніальних держав і країн соціалістичного табору та в умовах, коли місію головного носія і охоронця демократії перебрали на себе США, настав кінець монополії європейських держав на нормотворення в сфері міжнародного права, оскільки його норми більше не можна було виводити із концепцій, що були засновані виключно на європейській системі цінностей Pax Christiana. Навпаки, виникла об’єктивна [199] [200] необхідність зважувати на прийнятність таких норм більш ніж для сотні нових держав, багато з яких виступали за новий "світовий порядок", який замінив би європоцентричний світопорядок міжвоєнної епохи. Протиріччя між правовими уявленнями європейських юристів та новими реаліями післявоєнного світу наочно проявилося у діяльності Міжнародного Суду ООН, коли більшість нових незалежних держав не сприймали адекватно цю міжнародну установу, зважаючи на сильні впливи європейської доктрини з огляду на склад Суду, більшість членів якого отримали європейську освіту. Всі ці процеси призвели до того, що Європа втратила останній аргумент своєї винятковості - міжнародне право.

Безумовно, заснування Європейського Співтовариства слід розцінювати як закономірну реакцію на кризу європейської цивілізації як загальносвітового явища. Тому не можна не погодитися з ван Хемом та Грудзінські, які вважають, що європеїзацію слід розуміти як суто захисну стратегію, створену для захисту Європи від дії сил, що загрожують її унікальності, свідомості та незалежності її складових держав, що включає в себе відмову від деякої частини такої свідомості та незалежності саме для запобігання їх повному знищенню [356][201]. Отже, європейська інтеграція виступає певною мірою як протест, заперечення проти нового політичного економічного та міжнародно-правового порядку, що виник після Другої світової війни.

Важливою відмінною рисою правової природи Європейського Союзу, а отже, і його правової системи, що дозволяє відмежувати його як від будь-яких інших міждержавних об’єднань, так і від держави, є наднаціональний (наддержавний) характер об’єднання. Такий висновок зовсім не означає, що ми заперечуємо наявність у Союзу окремих рис, властивих міжнародній міжурядовій організації, в межах другої і третьої опор.

Виникнення наднаціональної організації влади саме в Європі обумовлене низкою передумов, а динаміка його еволюції значною мірою визначається

розвитком правової системи ЄС. Такий висновок обумовлений тим, що інтеграційне право безпосередньо сприяє посиленню наднаціональних тенденцій у правовій природі ЄС. До передумов, що обумовлюють формування Європейських співтовариств саме на наднаціональних засадах, слід віднести такі. По-перше, слід визнати, що в основу рішення про заснування Європейських співтовариств були покладені політичні розрахунки держав- членів на те, що саме «наднаціональна організація» як політико-правова форма новоствореного об’єднання дозволить більш ефективно, аніж це забезпечували існуючі міжурядові форми співпраці, вирішувати економічні проблеми, а згодом вийти на рівень створення політичного союзу з метою спільного вирішення всього комплексу проблем внутрішньої та зовнішньої політики, що постають перед європейськими країнами. По-друге, враховуючи тенденцію до зростання протистояння між США та СРСР, у центрі якого опинилася політично і економічна послаблена після Другої світової війни Європа, державні діячі ряду країн виявилися готовими "підкорятися" рішенням

наднаціональних інститутів влади заради посилення своїх і

загальноєвропейських позицій як на міжнародній арені, так і на європейському континенті. По-третє, важливого значення для виникнення феномену наднаціональної організації мала готовність європейських народів до сприйняття відповідної ідеї, яка власне виникла і активно розроблялася саме в Європі і навіть стала, як зазначалося, невід’ємною складовою релігійної традиції. Світогляд сучасних європейців також продемонстрував сприйняття ідеї об’єднання держав у рамках наднаціональної організація, яка унеможливить виникнення нових війн і конфліктів на підконтрольній території, а також забезпечить вирішення завдань, в яких безпосередньо зацікавлені народи Європи.

«Наднаціональність» як правова категорія, що характеризує сутність Європейського Союзу, є предметом постійних і доволі гострих дискусій. Існують різні групи дослідників, які дотримуються різних концепцій, внаслідок чого загальноприйнятої універсальної думки, а тим більше теорії щодо наднаціональної організації влади не існує. Відповідно серед юристів погляди на «наднаціональність» коливаються від однозначного її сприйняття до повного заперечення. Існуюючі розбіжності щодо даного явища обумовлені тим, що, по- перше, на сьогодні немає жодного документа, в якому Євросоюз чи Європейські співтовариства визначалися б як наднаціональні організації; подруге, відсутність конкретизації змісту категорії "наднаціональність" у тих документах, де вона раніше вживалася; по-третє, відмінністю методологічних прийомів, що використовуються під час аналізу даного явища.

У зарубіжній літературі поняття "наднаціональність" опинилося в центрі жвавої дискусії відразу ж після утворення Європейського об'єднання вугілля й сталі. Ще на початку інтеграції І. Кунц визначальним чинником наднаціональності вважав передачу державами-членами частини своїх суверенних повноважень міждержавній організації та наділення її відповідною компетенцією щодо їхньої реалізації. На його думку, міжнародне право в цілому повинне бути наднаціональним. Воно не може бути правом міждержавним, а тільки наддержавним [227]1. У свою чергу П. Хей головним критерієм для визначення наднаціональності вважав автономний характер міжнародної організації. Так, у випадку з Європейського економічним співтовариством він вважав, що незалежність Комісії є головним показником наднаціональної природи Співтовариства [194] .

Окремі західноєвропейської правознавці розглядають наднаціональність як функціональну ознаку об'єднання держав, згідно з якою певні суверенні права у визначених установчими договорами інтеграційного об'єднання галузях передаються державами-членами певним наднаціональним органам, причому такий процес, на їх думку, може стати незворотним та поступово перестати залежати від волі окремих держав [282] . Сутність наднаціональності Джо Шо [202] [203] [204]

(Joe Shaw) вбачає в поступовій передачі компетенції держав на більш високий рівень, тобто в об'єднанні держав, та еволюції особливої форми процесу прийняття рішень на такому рівні, де все більш зростаюча кількість рішень приймається на основі голосування кваліфікованою більшістю голосів, а не на основі консенсусу [342]1. Така практика прийняття рішень була визначена Вайлером як “наднаціональність у прийнятті рішень” (decisional

supranationalism). Він також виділив ще один елемент наднаціональності - нормативну наднаціональність (normative supranationalism). На його думку, цей термін означає повноваження Оуду Європейських співтовариств давати обов'язкові та вагомі роз'яснення щодо природи та дії права ЄС, що формують правову систему, де право ЄС має верховенство над національним правом держав-членів [361] . Як зазначив з цього приводу суддя Девід Едвард, «не маючи «справжньої конституції», Співтовариство вже має жорстку

конституцію в сенсі того, що її правовий порядок визнає ієрархію норм, у якій право договорів має верховенство над національним правом та підпорядковує інші акти Співтовариства" [287] . Коментуючи наведену думку, професор Бруно де Віте додає: "Головним елементом в даному визначенні, яке проводить розмежування між правовою системою Співтовариства та "конституціями" інших міжнародних організацій, є верховенство над національним правом. Верховенство права ЄС над національним законодавством ... надає праву ЄС статус квазіконституційного у національній правовій системі" [282][205] [206] [207] [208]. Наведене розуміння правопорядку ЄС було первісно запропоноване Судом Європейських співтовариств у вигляді концепції верховенства права ЄС. Зокрема, Суд підкреслив, що "... Європейське Співтовариство засноване на принципі верховенства права, оскільки ні його держави-члени, ні установи не можуть уникнути нагляду за відповідністю заходів, вжитих ними, конституційній хартії - Договору ..." [266]1.

У радянській та сучасній вітчизняній юридичній науці також немає єдиного розуміння наднаціональної організації влади - здебільшого панує уявлення про неї як про явище, що пов'язане з діяльністю міжнародних організацій. Так, В. І. Муравйов зазначає, що держави можуть наділяти міжнародну організацію наднаціональними повноваженнями, суть яких зводиться до прийняття організацією постанов, що є обов'язковими для її членів. При цьому зазначається, що норми, створені міжнародною організацією, мають примат над нормами національного права; такі норми становлять частину національного права і є обов'язковими для застосування, у тому числі і в діяльності національних судових установ [146] . Подібне, дещо спрощене, розуміння наднаціональної організації влади є наслідком впливу стереотипу, який досить давно існує у вітчизняній правовій доктрині та пов’язує виникнення правової системи ЄС виключно із трансформацією міжнародного права. Послідовники даного підходу намагаються втиснути право ЄС у рамки міжнародного права, які вже занадто тісні для такого явища, як правопорядок ЄС. Хоча міжнародне та європейське право дійсно генетично споріднені, однак ця спорідненість пояснюється скоріш єдиним джерелом походження обох правових систем, які зараз існують досить автономно.

На думку інших дослідників питання про наднаціональний характер ЄС - це питання про співвідношення суверенітету держав-членів з повноваженнями створеного ними наддержавного інституційного механізму. Вступ держав у ЄС призводить до добровільної передачі даній організації окремих своїх суверенних прав [102; 226][209] [210] [211]. Саме ступінь делегування суверенних прав розкриває сутність феномену наднаціональності.

Якщо, досліджуючи категорію «наднаціональність», М. А. Корольов взагалі заперечує проти визнання в ній будь-якого правового змісту, оскільки вона є виключно політологічною конструкцією, що, однак, не заважає йому визнати конфедерацію особливим союзом, який наділений державами-членами наднаціональними якостями, що дозволяють йому в цій наднаціональній якості виступати суб’єктом міжнародного права [102]1, то О. О. Моїсєєв, навпаки, наголошує на тому, що наддержавність - це правова властивість міждержавної організації [144] .

Для усвідомлення і більш повного розкриття змісту будь-якого складного явища суттєвого значення набуває визначення його ознак. Це правило стосується і ознак наднаціональної організації. Так, на думку О. С. Фещенка наднаціональність ЄС проявляється через сукупність повноважень, якими держави-члени наділяють Союз та його інститути для цілеспрямованого регулювання їхніх взаємовідносин, причому ці повноваження мають пріоритетний характер стосовно відповідної компетенції держав-членів, включаючи можливість прийняття обов'язкових для них рішень [209] . На думку А. Н. Талалаєві, до основних ознак наднаціональної організації слід віднести право органу даної організації зобов'язувати своїх членів без їх згоди шляхом прийняття обов'язкових рішень більшістю голосів; право своїми рішеннями зобов'язувати й уповноважувати фізичних і юридичних осіб, а також державні органи безпосередньо, без трансформації цих рішень у внутрішнє право держав; наділення органів, що складаються з чиновників організації, правом ухвалення рішень, передбачених у попередніх двох пунктах; право органа й організації на втручання у важливі питання, що належать до внутрішньої компетенції держави [185][212] [213] [214] [215].

Серед ознак організації наднаціонального характеру В. Василенко виділяє: наявність у органів співтовариств виключної компетенції у сферах, визначених в установчих актах, яка раніше належала до суверенних прерогатив держав-членів; здатність головного представницького органу співтовариств, у якому держави-члени мають нерівну кількість голосів, розширювати їхню компетенцію; право органів співтовариств, діючих у межах своєї компетенції, зобов'язувати своїх членів без їх згоди або навіть проти їх згоди до певних рішень шляхом ухвалення обов'язкових до виконання постанов більшістю голосів; право органів співтовариств, що діють у межах своєї компетенції, укладати від імені співтовариств договори із третіми державами, що є обов'язковими для держав-членів; право органів співтовариств, які діють у межах своєї компетенції, зобов'язувати та уповноважувати своїми актами та міжнародними договорами фізичних і юридичних осіб або органи держав- членів безпосередньо без трансформації цих актів і міжнародних договорів у національні правопорядки; наділення непредставницьких органів співтовариств повноваженнями ухвалювати обов'язкові для держав-членів постанови, що стосуються суттєвих питань та діють подібно до постанов представницьких органів [17] . На схожі риси вказує в своїй роботі М. Кавешніков [60] .

На думку М. Корольова, головною ознакою, здатною розкрити природу наднаціонального об’єднання, виступає його право, тоді як решта ознак є скоріше описово-допоміжними, аніж такими, що здатні розкрити сутність [102]3.

Визнаючи важливість формальних ознак, що відрізняють наднаціональну організацію від класичних міжнародних організацій, Е. Т. Усенко зазначає, що не менш важливим є урахування сутності принципу наднаціональності, а не тільки форми її прояву. Остання, на його думку, полягає в тому, що організація у своїй діяльності повинна виходити не з національних інтересів держав, а з [216] [217] [218] інтересів співтовариства в цілому [200]1. Аналогічної думки дотримуються М. Л. Костенко і Н. В. Лавренова, вважаючи, що основною характеристикою наднаціональності є пріоритет компетенції міждержавної організації стосовно компетенції її членів у тих сферах, що раніше належала до сфери здійснення їхніх суверенних прав і добровільно передані міжнародній організації" [105] .

Аналіз наведених ознак дозволяє констатувати, що наднаціональність як якісна характеристика правової природи ЄС серед іншого означає

неможливість для держав-членів обмежити дію його правової системи, припинивши свою участь в установчих договорах ЄС. За висловом Петера ван Хема та Пржемислова Грудзінські, "міріади договірних зобов’язань обмежують зараз простір для маневру європейських держав, зачинивши їх у жорстку мережу дій, визначену інституційними та політичними рішеннями. Це є та схована ціна європейської інтеграції, що не дозволяє "суверенним" державам- членам розірвати установчі договори ЄС, спакувати валізи та повернутися до політики національної автаркії" [356] .

Далеко не повний перелік позицій стосовно кількості та змісту ознак наднаціональної організації свідчить про відсутність серед науковців єдності в поглядах і в цьому питанні. На нашу думку, раціональною є вищенаведена пропозиція М. Корольова щодо виділення головних і другорядних ознак наднаціональної організації, щоправда з одним уточненням - перелік головних ознак все ж має бути ширшим і включати такі ознаки: існування системи[219] [220] [221] [222] наднаціональних органів з універсальною компетенцією; примат наднаціонального за своїм характером права інтеграційного об’єднання над нормами національного права, його пряма дія; прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів держав-членів з переважної більшості питань; приналежність наднаціональному органу права тлумачити установчі договори («конституцію») об’єднання, можливість застосування санкцій до держав-членів за невиконання “наднаціональних” норм.

Вказані ознаки тільки взяті в своїй єдності та взаємодії утворюють єдину цілісну систему, наповнюючи реальним змістом такий феномен, як наднаціональна організація влади. Їх наявність у комплексі або відсутність, з одного боку, дозволяє ідентифікувати ту чи іншу міждержавну організацію як наднаціональну чи навпаки - міжурядову, а з другого - рельєфно відображає ті напрямки, в яких має бути трансформована політико-правова система країни, аби набути членства у такій організації. Вважаємо, що наявність у міждержавного об’єднання вказаних ознак доволяє однозначно

охарактеризувати його як наднаціональне. При цьому наднаціональність виступає як свого роду прояв внутрішньої незалежності інтеграційного утворення, вагомий, проте слід підкреслити - не незворотний, крок на шляху трансформації міждержавного об’єднання у федеративну державу.

Після визначення переліку ознак постає питання про формулювання визначення наднаціональної організації влади, оскільки без виведення дефініції об'єкта дослідження обійтись неможливо. Це пояснюється тим, що, з одного боку, "точкою відліку всякого послідовного вивчення будь-якого питання повинно бути визначення, аби можна було зрозуміти, про що саме розмірковувати" [216]1, а з другого, зазначає І. В. Яковюк, виявивши сутнісне, методологічне, дефініція стає кульмінацією узагальненого знання [242] .

XT з

У своїх дослідженнях, присвячених наднаціональній організації влади , автори, як правило, уникають формулювання дефініції такого складного і неоднозначного явища, що не сприяє конкретизації уявлень про правову природу наднаціональної організації. Серед визначень, які все ж наводяться, деякі заслуговують на увагу. Л. Крам, Д. Дінан, Н. Нугент вважають, що наднаціональність передбачає існування політичної влади, що є відносно [223] [224] [225] автономною і існує над або поза рівнем держави [276]1; на думку А. Фещенка, наднаціональність - це сукупність повноважень, якими держави наділяють певний міжнародний орган для цілеспрямованого регулювання їх взаємовідносин і які мають пріоритетний характер стосовно компетенції держав-членів, включаючи можливість прийняття обов’язкових для них рішень [209] ; вважаючи, що наднаціональність позбавлена самостійної сутності, М. Корольов пропонує розглядати її як вираз певної функціональної взаємозалежності держав, як практичний аспект «квазіправосуб’єктності світової спільноти» [102] ; О. О. Моїсєєв визначає наддержавність як правову якість міжнародної організації, яка дозволяє їй приймати рішення обов’ язкового характеру, в тому числі і без згоди на це зацікавлених держав [144][226] [227] [228] [229].

Наведені визначення передусім засвідчують, що їх автори формулюють дефініцію не наднаціональної організації влади, а наднаціональності як якісної ознаки певного міждержавного об’ єднання, що аж ніяк не вирішує проблему. На підставі висновків, які отримані під час дослідження, а також аналізу наведених дефініцій пропонується наступний підхід до визначення досліджуваного явища: наднаціональна організація влади - це автономна територіальна організація політичної влади, що заснована суверенними державами з метою досягнення загальнозначущих цілей і наділена для цього широкою компетенцією, включаючи право приймати загальнообов’язкові рішення кваліфікованою більшістю голосів держав-членів, і спирається на власне право, яке визнається верховним відносно національного права.

Ґрунтуючись на тому, що наднаціональна організація влади передбачає насамперед передачу державами частини своїх повноважень міждержавній організації в особі її органів, можна виділити певні вимоги, що прямо або опосередковано випливають з даного поняття.

1. Наднаціональна влада є ієрархічно більш високою порівняно з

державною владою, що випливає в першу чергу з верховенства права міждержавного об'єднання над внутрішньодержавним правом. Такий висновок є цілком справедливим для Європейського Союзу. Концепція верховенства права ЄС над національним правом знайшла своє найбільш повне вираження в рішенні в справі Costa v. ENEL (1964), у якому Суд Європейських співтовариств сформулював два найважливіших висновки стосовно співвідношення права ЄС і національного права держав-учасників. По-перше, останні спільно й недвозначно передали частину своїх суверенних прав на користь створеного ними Співтовариства, а тому не вправі зробити зворотну дію шляхом подальших однобічних дій, що йдуть врозріз із установленим у рамках ЄС правопорядком [75]1. По-друге, жодна держава-учасник не може ставити під сумнів статус права ЄС як системи, що однаково застосовується у всьому Співтоваристві без винятку. У розвиток останнього з наведених положень Суд ЄС у своєму рішенні в справі Handelsgesellschaft

(1970) особливо підкреслив, що "дійсність того або іншого акта Співтовариства не може бути порушена, а його ефективне застосування на території держави- члена ЄС не може бути поставлене під загрозу в результаті заяви про те, що даний акт суперечить основним правам і свободам, закріпленим у національній конституції, або ж іде врозріз із принципами внутрішньодержавного устрою" [297][230] [231]. На сьогодні положення даної доктрини повністю сприйняте вищими судовими інстанціями держав-членів.

2. Наднаціональна влади буде відносно автономною і незалежною від держав-членів організацією лише тоді, коли чиновники наднаціональних за своєю природою органів (інститутів) такої організації будуть представляти інтереси не державчленів, а Союзу в цілому. Стосовно представницького

органу діє вимога, згідно з якою депутати мають представляти не уряди країн- учасниць, а народи цих держав і обиратися ними. Зазначимо, в Європейському Союзу ця вимога реалізується в повному обсязі.

3. Волевиявлення наднаціональної організації повинне мати юридичну

силу й пряму дію на території держав-учасниць. Реалізація даної вимоги гарантується в ЄС положеннями установчих договорів. Крім того, по даному питанню існує багата і позитивна судова практика. Наприклад, у рішенні від 13 липня 1972 року у справі про твори мистецтва, які мають історичну цінність, Суд ЄС, серед іншого, зазначив, що надання Співтовариству прав і повноважень з боку держав-членів відповідно до положень Договору про ЄЕС спричиняє обмеження їхніх суверенних прав, що не може бути юридично оскаржено ніякими посиланнями на норми внутрішнього права, якою б не була їхня природа [75]1. Коли виникає конфлікт між нормою права ЄС із нормою національного права, що передує їй за часом, Суд розглядає останню як непридатну. Наприклад, у рішенні в справі Walt v. WHhelm від 13 лютого 1969 року Суд встановив: "Згідно з принципом верховенства права ЄС положення договорів й актів інститутів Співтовариств, що мають пряму дію, роблять непридатним усяке положення існуючого національного права, що суперечить їм" [102] . Аналіз рішень дозволяє зробити висновок, що з ЄС має пряму дію

на території держав-членів, причому це стосується як установчих договорів, так й актів органів ЄС, тобто його суб'єктами безпосередньо є, крім держав, фізичні і юридичні особи.

4. Ефективне функціонування Європейського Союзу передбачає делегування йому прав реалізації широкого кола суверенних прав. Відповідні положення сьогодні містяться як у конституціях держав-членів, так і в рішеннях Суду Європейських співтовариств, а також у рішеннях національних судових органів. Крім того, положення про те, що Європейський Союз приймає на себе реалізацію суверенних повноважень, які перестають входити до [232] [233] виняткової компетенції держав-членів, закріплене в Резолюції Європейського парламенту від 2 жовтня 1997 року "Про взаємини між міжнародним правом, правом Співтовариства й конституційним правом держав-членів".

Існує декілька теорій щодо правової природи власне наднаціональної організації влади і аналізу Європейського Союзу з даних позицій. Основними серед них є теорія федералізму, комунікативний підхід та неофункціональна теорія.

Підходи теоретиків федералізму до ролі й місця наднаціональних інституцій ЄС важко назвати універсальними, оскільки вони традиційно орієнтуються на одну з трьох моделей:

- американська федеративна модель, яка характеризується існуванням двох відносно незалежних рівнів влади - федерального (асоціюється з «урядом» ЄС) і суб’єктів федерації (національні уряди), жорстким розподілом компетенції між ними, системою стримувань і противаг;

- німецька федеративна модель, яка характеризується спільним (федерацією і її складовими) здійсненням влади, менш жорстким розмежуванням компетенції (існування конкуруючої компетенції), набагато меншими повноваженнями центрального уряду;

- швейцарська конфедеративна (насправді федеративна) модель, яка поєднує риси американської (у питаннях формування парламенту) і німецької (у сфері конкуруючої компетенції) моделей.

Закріплення в установчих договорах ЄС дедалі більшого числа важливих повноважень за наднаціональними інститутами, розширення їх контролюючих повноважень, наділення Суду ЄС правом накладати санкції на держави-члени за невиконання рішень інституцій ЄС цілком відповідає сутності американської моделі. Теоретичні положення даної моделі знайшли своє відображення і в пропозиціях Європейського конвенту стосовно розробки проекту Конституції для Європи, а саме віднесення питання формування і виконання бюджету ЄС, сфер другої та третьої опори до компетенції ЄС та створення нової палати (Конституційного суду) в рамках Суду ЄС [194]1.

Ідеологічні положення німецької та швейцарської моделей відчуваються в питаннях запровадження конкуруючої компетенції, що є спільною для наднаціональних інститутів ЄС і держав-членів. Аналіз установчих договорів Союзу свідчить, що в цих сферах (економічна політика, освіта, культура, трансєвропейські мережі, науково-технічні дослідження тощо) наднаціональні інституції доповнюють або підтримують, сприяють або координують дії національних урядів. У конкурентній сфері та в управлінні деякими іншими програмами ЄС наднаціональні інституції можуть впливати на дані процеси через заходи адміністративного, матеріального та бюджетного характеру [124][234] [235] [236].

Відповідно до комунікативного підходу політична інтеграція і функціонування наднаціонального співтовариства (Союза) передбачає процеси взаємних економічних, соціальних, політичних і культурних взаємодій, обмінів і потоків між суспільствами країн-учасниць. Теоретики комунікативного підходу завдання наднаціональних інститутів вбачають у сприянні формальному закріпленню досягнутого рівня інтеграції, який залежить від рівня комунікації між національними суспільствами [56] .

Теоретики неофункціоналізму як і представники комунікативного підходу, пов’язують інтеграцію із суспільними процесами і цілеспрямованою діяльністю політично активних груп. Водночас неофункціоналісти

стверджують, що наднаціональні інститути представляють загальний інтерес ЄС і наголошують, що застосування принципу наднаціональності вимагає більш активної ролі наднаціональних інституцій у процесі прийняття рішень в ЄС і в поглибленні інтеграції [209][237].

На основі комплексного аналізу установчих договорів і законодавства ЄС в цілому можна дійти висновку, що діяльність наднаціональних інститутів дедалі більше відповідає теоретичним положенням неофункціоналізму. Так, Єврокомісія діє як провідник і захисник спільного інтересу ЄС і сприяє досягненню результатів під час проведення міжурядових конференцій. Розвиток взаємодій між політичними фракціями в Європарламенті веде до появи справжніх наднаціональних інституцій; більшої лояльності до Європейського парламенту як до політичної влади; більшої лояльності до політичних фракцій в Європейському парламенті, ніж до національної партії. Суд ЄС також суттєво впливає на процеси інтеграції через розширене тлумачення законодавства ЄС і забезпечує поглиблення інтеграції шляхом зміцнення наднаціональності в механізмі організації та функціонування Союзу; розширення сфери дії права ЄС та підвищення його ефективності; розширення компетенції інтеграційних інститутів на підставі доктрини повноважень, що домислюються. Зазначимо, що при прийнятті деяких політичних питань рішення Суду ЄС стали одним з головних чинників, що сприяє формуванню спільних політик Союзу. І хоча Суд ЄС все частіше виходить за рамки своєї компетенції, проте це завжди відбувається з мовчазної згоди як держав-членів, так і інших інститутів Співтовариства. Крім того, слід зважати на той факт, що Єврокомісія, Європарламент і Суд ЄС можуть діяти як арбітри в суперечках між державами-членами та між різними групами інтересів всередині Союзу.

Попри наявність великої кількості теорій пояснення правової природи наднаціональної організації влади та об’єктивної необхідності її існування, зустрічаються публікації, в яких заперечується існування даного явища. Так, супротивники принципу наднаціональності бачать його небезпеку насамперед в обмеженні державного суверенітету. Наприклад, М. О. Корольов зазначає, що у чистому вигляді наднаціональність взагалі неможлива, оскільки доти, доки держави наднаціонального утворення зберігають суверенітет, вони матимуть здатність у будь-який час припини своє членство у ньому, і позбавити суверенну державу цього права неможливо [102][238].

Ю. М. Юмашев вважає, що ані автономний правопорядок, ані інші відмінні риси не дозволяють кваліфікувати ЄС ні як наднаціональну організацію, ні як державне об'єднання федеративного типу [55]1. Аналогічної думки дотримується й Ю. М. Колосов: "На наш погляд, наднаціональність означає колективне прийняття рішень, що зачіпають свободу дій однієї або декількох держав, і які жодним чином не стосуються поведінки інших учасників організації. Рішення, що встановлює єдині для всіх держав правила поведінки, правільніше вважати інтернаціональним, а не наднаціональним" [135][239] [240] [241].

З приводу вказаних застережень хотілося б зауважити, що запровадження в організаційні структури певної міждержавної організації окремих наднаціональних елементів далеко не завжди означає її перетворення на дійсно наднаціональну організацію влади, як не обов’язково породжує обмеження суверенітету держав-членів. Як справедливо зазначає Н. А. Ушаков, навіть тоді, коли створюється наднаціональна організація, що може бути кваліфікована як конфедеративний союз держав, що виступає на міжнародній арені не тільки від свого імені, але й від імені держав, які входять до нього, мова йде не про втрату державами-членами свого суверенітету, а лише про передачу ними деяких своїх повноважень спільно створеному об'єднанню [202] . Що стосується Євросоюзу, то в даному випадку держави-члени з самого початку висловили намір створити саме повноцінну наднаціональну організацію влади з практично універсальною компетенцією, передати їй широке коло повноважень, аби вона могла ефективно реалізовувати добровільно делеговані їй суверенні права з метою забезпечення допомоги національним урядам у цілому на субсидіарних засадах реалізовувати завдання і функції держав-членів.

Підсумовуючи вищесказане необхідно звернути увагу на те, що на нині у нормативному визначенні наднаціонального характеру ЄС існують очевидні недоліки. Тому під час розробки нових базових документів Союзу необхідно вирішити питання щодо включення до їх змісту положень, які б чітко і однозначно розкривали правову природу Європейського Союзу та закріплювали його міжнародну правосуб'єктність.

1 Богун Л. А. Вхождение в Европейский Союз: опыт для Украины / Л. А. Богун. — Одесса : Астропринт, 2005. - С. 18.

СПб. : Питер, 2005. — С. 138.

Закон и право,

2.2.

<< | >>
Источник: ЯКИМЕНКО ХРИСТИНА СЕРГІЇВНА. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ: ПРАВОВА ПРИРОДА ОБ’ЄДНАННЯ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Харків —2009. 2009

Еще по теме 2.1. Наднаціональна організація влади: історико-теоретичний аналіз:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -