§1 Механизм принятия решений в рамках международных экономических организаций.
На современном этапе развития международного права значительно повысилась роль международных организаций вообще, и международных экономических организаций, в частности, в процессе международного правотворчества.
Как указывает известный ученый Ф. Кулле, «интернационализация проблем, требует развития новых правовых инструментов для проведения более эффективных действий на международном уровне»[81] При этом, создание новых международноправовых актов с участием международных экономических организаций отличается рядом особенностей, обусловленных как правовой природой таких организаций, так и их специальной компетенцией.К числу таких особенностей относятся следующие: правотворчество международных экономических организаций может осуществляться лишь в формах и объеме, закрепленных их учредительным актом; при правотворчестве международных организаций не происходит согласования воль государств в обычном понимании такого согласования, в то же время международно-правовые акты, созданные при участии международных экономических организаций, в том числе и акты, представляющие собой результат так называемого «самостоятельного» правотворчества международных экономических организаций отличаются, как правило, высокой эффективностью, и ряд других.
Указанные особенности не раз становились предметом обсуждения в
российской и зарубежной науке международного права и были рассмотрены в трудах большого числа ученых, как в советский, так и в настоящий период. К числу ученых, затрагивавших в своих работах указанные аспекты деятельности международных организаций, можно отнести: Тункина Г.И., Малинина С.А., Нешатаеву Т.Н., Ковалеву Т.М.[82], и многих других. Однако, в настоящее время, в связи с глобализацией мировой экономики и происходящим одновременно усилением роли международных экономических организаций на международной арене, указанные аспекты деятельности рассматриваемых организаций нуждаются в переосмыслении и, зачастую, новом анализе.
Известно, что международная правосубъектность международных организаций производна от правосубъектности государств, их создавших, следовательно, объем полномочий международной организации, в том числе и в сфере международного правотворчества, находит свое закрепление в ее учредительном акте и соответствует ее целям и функциям. Причем объем правотворческих полномочий у международных организаций различен. Объем, виды и направление правотворческих полномочий закрепляется в учредительных актах различными способами. Наиболее часто встречаются следующие: прямое указание конкретных видов и форм правотворчества (устав ООН и др.), изложение целей и функций организации таким образом, который позволяет определенно утверждать факт наличия у организации нормотворческих полномочий, причем в этом случае, подробное толкование таких полномочий обычно дается в решениях организации, закрепление
видов и форм нормотворчества того или иного вида международных организаций в международных договорах универсального характера (Венская конвенция 1986г. «О праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями» [83]), закрепление видов и форм правотворчества организации в соглашениях, заключаемых организацией с государствами - членами, конкретизирующих учредительный акт. Как правило, правотворческие полномочия международной организации на практике определяются несколькими из изложенных выше форм. При этом, каждая из них имеет свои преимущества. Учитывая возможность возникновения в процессе деятельности международной экономической организации споров об объеме ее правотворческих полномочий, обусловленных противоречием конкретного акта организации интересам какого-либо из ее государств-членов, одной из предпочтительных форм закрепления правотворческих полномочий организации является прямое указание на них в учредительном акте. Однако, в этом случае возможность расширения таких полномочий путем использования концепций «имманентной компетенции» и «подразумеваемой компетенции», а также некоторых других несколько снижается.
При этом, учитывая скорость изменения реалий международных экономических отношений, обстоятельства могут потребовать от организации новых правотворческих полномочий, необходимых для эффективного регулирования международных экономических отношений в сфере деятельности организации, а их получение организацией будет зависеть от изменения учредительного акта, что может потребовать значительного времени.С другой стороны, изложение целей и функций международной
экономической организации таким образом, который позволяет определенно утверждать факт наличия у организации нормотворческих полномочий, но не расшифровывает их подробно, оставляет возможность самостоятельного толкования организацией своих полномо’шй в сфере правотворчества, что, в ряде случаев, может вызвать ничем неоправданное расширение таких полномочий до степени, прямо противоречащей интересом большинства государств-участников. Это дает возможность некоторым государствам, имеющим большее влияние в организации, фактически навязывать свою волю другим государствам-членам организации. Особенно отчетливо такие тенденции проявляются в случае использования в высших органах организации механизма «взвешенного» голосования при принятии решений по принципиальным вопросам. Ярким примером такого рода организации является Международный Валютный Фонд, фактически применяющий санкции к государствам-членам за неисполнение своих рекомендаций[84] и зачастую представляющий интересы небольшой группы развитых государств.
Очевидно, что наиболее оправданным способом закрепления правотворческих полномочий международной экономической организации является сочетание всех рассмотренных выше форм, позволяющее обеспечить эффективность адаптации организацией своих нормотворческих полномочий к изменяющимся потребностям международных экономических отношений, с одной стороны, и способность всех государств-членов эффективно контролировать такие изменения и не допускать расширения таких полномочий далее границ, обусловленных реально существующей ситуацией, с другой.
Поскольку, как было указано выше, международные экономические организации сталкиваются с необходимостью расширения своих полномочий, рассмотрим, каким образом такое расширение происходит на
практике.
Основные механизмы такого расширения известны достаточно давно, и если и претерпели изменения, то незначительные. По прежнему, наиболее часто для фактического расширения компетенции международных организаций используются концепции «имманентной компетенции» и концепция «подразумеваемой компетенции»[85]. Согласно первой из них, международная организация может предпринимать действия, служащие достижению ее целей, вне зависимости от конкретных положений учредительного акта. Согласно же концепции «подразумеваемой компетенции», организация имеет ту компетенцию, которая необходима для эффективной реализации ее функций, даже если конкретные полномочия и не предусмотрены в ее учредительном акте.
Как правило, расширение компетенции международной организации закрепляется в решениях ее высших органов, или, что чаще, в решении действующего под эгидой организации международного органа по разрешению споров. В частности, в ситуации с Организацией Объединенных Наций были использованы обе эти формы. Возможность применения концепции «имманентной компетенции» была закреплена в решении Международного суда ООН от 20.07.1962г. по вопросу о некоторых расходах ООН[86]. Концепция «подразумеваемой компетенции» нашла свое отражении в консультативном заключении Международного суда ООН от 11.04.1949г. по делу о возмещении ущерба понесенного на службе ООН[87] и в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 377(V) «Единство в пользу мира».
Позже подобный механизм был применен и при решении вопроса о прямой применимости директив Европейских сообществ на территории государств-членов. В отсутствии четкого закрепления прямого действия
директив в учредительных договорах Европейских Сообществ, Суд Европейских Сообществ в решениях по делу Van Duyn[88] и по делу Ratti[89] признал такое свойство за директивами Европейских Сообществ и, тем самым, несколько расширил правотворческую компетенцию сообществ.
Эти примеры далеко не единичны, а указанные выше механизмы широко используются международными экономическими организациями для расширения своей, в том числе и правотворческой, компетенции.
Помимо, рассмотренных способов расширения компетенции, в случае с которыми такое расширение очевидно и закрепляется в решениях международных судов и высших органов организаций, существует также достаточное количество случаев, когда организация расширяет свою компетенцию постепенно, все в большей степени выходя за пределы полномочий, предусмотренных учредительным актом. Такая форма расширения компетенции возможна лишь в отсутствии возражений со стороны государств-участников, и представляется, что в этом случае происходит закрепление расширения компетенции международной организации в форме международного обычая.
Из изложенного видно, что международные экономические организации в настоящее время обладают значительным количеством механизмов, позволяющих расширить их правотворческую компетенцию, в случае, если это необходимо для эффективного осуществления регулирования соответствующих международных экономических отношений и, в конечном счете, для достижения уставных целей организации.
Рассматривая вопрос о правотворчестве международных экономических организаций, нельзя оставить без внимания такой его аспект, как согласование воль государств при принятии международной организацией формально обязательных актов. В настоящее время в большинстве международных экономических организаций, например в ВТО,
МВФ, МБРР и ряде других, существует такой порядок принятия постановлений, обязательных для государств-членов, при котором решение может быть принято даже при наличии возражений со стороны некоторых из них. Это, как правило, либо принятие решений большинством голосов (ВТО), либо принятие решений таким органом организации, в котором отсутствует представительство государств, то есть, по сути, принятие решений чиновниками организации. В рассматриваемых случаях неминуемо встает вопрос о том, как может международная экономическая организация, вторичный субъект международного права, создавать акты обязательные для государств, в отсутствие ясно обозначенной их воли на создание таких актов, а в ряде случаев, даже в ситуации негативного отношения государств к таким актам.
Рядом ученых была высказана точка зрения, согласно которой, в этом случае, тем не менее, происходит согласование воль государств в рамках высших органов международных организаций95. С указанной концепцией сложно согласиться. Действительно, в российской науке международного права практически общепризнанной является доктрина, в соответствии с которой, норма международного права может быть создана только посредством согласования воль его субъектов96. Однако, очевидно, что при принятии нормоустановительных решений международными экономическими организациями, отсутствует непосредственное согласование воль государств-участников. В этом случае имеет место только одностороннее волеизъявление самой международной экономической организации. Однако, такое одностороннее волеизъявление, результатом которого является международно-правовой акт, являющийся источником международного права, обусловлено закрепленным в учредительном акте или приобретенным впоследствии, при согласии государств - участников, правомочии такие акты издавать. Следовательно, согласование воль [90] [91]государств в этом случае происходит не в момент принятия иормоустанавливающего акта организации, а в момент заключения или присоединения к международному договору, на основании которого организация создается, и в последующем согласии с практикой организации, что выражается в сохранении членства в ней. То есть, в рассматриваемом случае, возникновение новой нормы международного права, в конечном счете, основано на согласовании воль суверенных субъектов международного права[92].
При этом, следует указать, что не всегда, как это отмечалось выше, расширение правотворческой компетенции международной экономической организации с использованием концепций «имманентной компетенции» и «подразумеваемой компетенции» является правомерным и соответствует интересам всех государств участников. В таком случае, следует признать, что обязательное решение такой организации, принятое с использованием «расширенной» правотворческой компетенции, не будет создавать прав и обязанностей, по крайней мере, для государств, несогласных с таким расширением компетенции, но сохраняющих членство в международной организации в силу экономической или политической зависимости от самой организации или некоторых ее государств - членов, имеющих возможность в большей степени влиять на принимаемые организацией решения.
Учитывая все изложенное можно сделать следующие выводы:
- правотворческая деятельность международной экономической организации является формой и способом реализации ее учредительного акта;
- правотворческая компетенция международной экономической организации может быть существенно расширена, в том числе, и путем использования концепций «имманентной компетенции» и
«подразумеваемой компетенции»;
любое нормоустановительное решение международной экономической организации является, в конечном счете, результатом согласования воль государств-членов организации.