<<
>>

1.1. Історія становлення та розвитку європейської інтеграції

Європейська інтеграція і Європейський Союз (тут і далі ЄС - Європейський Союз) як найбільш вагомий її здобуток справедливо вважається однією з найцікавіших і складних проблем сучасних наукових досліджень.

У вітчизняній і зарубіжній літературі сформувалося декілька головних підходів до дослідження цих питань [195; 29]1, однак жоден з них не дає змогу однозначно визначити правову природу Європейського Союзу. Тому, хоча аналізу ЄС присвячені численні фундаментальні наукові праці [5; 38; 27; 32; 79; 164; 179; 204; 205; 55] , питання визначення його правової природи й досі залишається найбільш дискусійним в юридичній та політологічній науках.

Як відомо, Європа пройшла тривалий і складний шлях до зрозуміння, що саме об’єднання зусиль держав у різноманітних сферах є тією моделлю, яка здатна забезпечувати мир та сталий розвиток на континенті. Створення Європейського Союзу стало однією із найвизначніших подій ХХ століття, що обумовила докорінні зміни в усталених протягом століть засадах суспільного життя і державно-правовому розвитку європейських країн. Цілком очевидно, що такі масштабні за своїм обсягом зміни не могли бути результатом лише одного випадкового збігу обставин або суб’єктивних бажань окремих осіб. [1] [2]

Аналіз історичних підстав європейської інтеграції, а отже, використання історичного методу, який, на думку І. А. Грицяка, допомагає відтворити розвиток теоретичних і концептуальних дискусій на різних стадіях об’єднання держав Європи, дають можливість зрозуміти, під впливом яких теорії і

концепцій відбувалося формування ЄС [32]1.

Стосовно визначення моменту, з якого починається відлік інтеграційного процесу в Європі, серед науковців немає єдності. Офіційно початок об’єднавчому процесу, який спричинив появу першого європейського співтовариства, дали Доповідь Робера (Роберта) Шумана (1950 р.) [164] і Договір про заснування Європейського об’єднання вугілля і сталі (далі ЄОВС) [46] .

Проте це не означає, що в об’єднавчого процесу не було передісторії. Насправді теоретична і практична конструкції об’єднаної Європи складалися поступово, відповідно до усвідомлення суспільством європейських країн об’єктивної необхідності в зміні бачення змісту і соціального призначення держави і створюваних інтеграційних інститутів [119; 131; 238][3] [4] [5] [6]. Інтеграційні ідеї та проекти стосовно різних сфер суспільного життя звиникали в різний час і розвивалася з різною швидкістю, що створює об’ єктивні труднощі для здійснення періодизації об’єднавчого процесу. Тому, якщо необхідно дослідити витоки ідей та принципів, які покладені в основу чинної моделі Європейського Союзу, то, безумовно, слід вдатися до аналізу еволюції поглядів на об’єднавчий процес, які мають широкий діапазон і тривалу історію.

Власне ідея стосовно об’єднання Європи сягає своїм корінням глибини віків. Історики зазначають, що уявлення про Європу як про особливий світ, про особливу сім’ю роду людського почали формуватися ще у ранньому середньовіччі. Однак, починаючи дослідження історичних витоків європейської інтеграції, ми, як правило, згадуємо, що на початку І тисячоліття влада Римської імперії охоплювала території майже усієї сучасної Європи. У ІХ столітті король франків Карл І Великий (Шарлемань, з династії Каролінгів) заснував Священну Римську імперію, що проіснувала фактично (звичайно у зміненому вигляді) до 1806 року. З ХІ століття погляди на Європу як на особливий світ стають більш чіткими [196]1.

У різні часи, з різними мотивами і цілями, із закликами до об’єднання країн континенту виступали такі відомі філософи і державні діячі, як французький королівський легіст П’єр дю Буа (1285-1314 рр.), чеський король Іржі Подебрад (1420-1471 рр.), радник Генріха ІУ Наваррського Де Сюлі (бл. 1600 р.), філософ і політичний мислитель Томмазо Кампанелла (1568-1639 рр.). У їхніх працях можна зустріти багато положень, що властиві сучасному етапу європейської інтеграції (пропозицію про створення, приміром, спільних

органів, у тому числі й суду; бюджету і війська [178] (до речі, йдеться про обмеження суверенних прав держав заради досягнення спільної мети в той період, коли уявлення власне про суверенітет як властивість держави почали лише формуватися)).

Наступного імпульсу цим ідеям надали німецький філософ Іммануїл Кант, теоретик утопічного соціалізму К.А. Сен-Сімон, французький письменник і публіцист Віктор Гюго, філософ і соціолог,перший президент Чехословаччини Томаш Масарик, австрійський граф Р. Куденхове- Калергі (працював у цьому напрямку в 1923-1943 рр.), французький прем’єр- міністр Аристид Бріан (який пропонував створити Європейський федеративний союзу ще у 1929 р.), прем’єр-міністр Великої Британії Уінстон Черчілль, канцлер повоєнної Німеччини Конрад Аденауер, президент Французької республіки Шарль де Голль та ін. Зміст розроблених ними проектів об’єднання коливався в широких межах. В одних з них містився заклик до згуртування християнських держав проти мусульманської загрози [7] [8] (подолання зовнішньої агресії як політична мета інтеграції), інші мали за мету ліквідацію причин війни між європейськими державами й забезпечення миру і спокою у масштабах усього континенту (подолання політичної внутрішньої роздробленості, яка протягом багатьох століть вела до руйнівних воєн та незліченних людських жертв), у другій половині ХХ ст. — забезпечити економічний добробут і захистити Європу від комуністичного поневолення тощо.

Слід зазначити, що далеко не всі інтеграційні проекти передбачали створення однакових за організацією об’єднань. Так, якщо наднаціональний (тобто такий, що прямо не залежить від урядів держав-членів) підхід простежується у Данте Аліг’єрі, який був прихильником «єдиної Європи» і висловлювався на підтримку утворення наднаціонального об’єднання, яке б керувалося, передусім, спільними інтересами, а не інтересами окремих держав, і вважав, що єдиною умовою забезпечення стабільності на європейському континенті є створення об’єднаної держави під началом верховного правителя, який керуватиме Європою, спираючись на федерацію підлеглих йому держав, маючи на увазі створення особливої конфедеративної християнської республіки [140]1, та в проекті “християнської республіки” П’єра Дю Буа, яку можна умовно охарактеризувати як федерацію європейських монархій під керівництвом ради на чолі з французьким королем [67] , то в проекті “Договору про союз і конфедерацію між королем Людовіком ХІ, королем Богемії Іржі Подебрадом і Радою Венеції для протистояння туркам” Іржи Подебрада (1464 р.) він був відкинутий.

Головною метою союзу мало стати арбітражне врегулювання міждержавних суперечок і створення певних колективних гарантій безпеки. У проекті І. Подебрада, підкреслював В. М. Корецький, не було нічого наддержавного, він передбачав створення союзу рівноправних держав, а не федерації в її сучасному державно-правовому розумінні. Турбота про справжній мир, яка пронизує документ, звучала і для наступних поколінь, [9] [10] розвивалася і згодом увійшла в ідейну спадщину народів, набувши

загальнолюдського характеру [101]1. Не знайшла відображення ідея

. . . . »2

наднаціональності і у “Великому плані” герцога де Сюллі та трактаті Е.

Крюссе “Новий Кіней”, в якому передбачалося поєднати ідею європейської єдності із встановленням світового порядку в економічній сфері[11] [12] [13].

Епоха Просвітництва відновила інтерес до ідеї створення об’єднання європейських держав на наднаціональних засадах. Своє бачення підходів до організації та функціонування інтеграційного утворення Уільям Пенн виклав у “Есе про сучасний і майбутній мир в Європі”, в якому передбачив можливість організації Європейської ліги або конфедерації за участю Московії та Туреччини з метою забезпечення миру на континенті. Його проект цікавий не лише тим, що передбачав створення представницького органу європейських держав (конгресу, парламенту, верховної ради або палати), але й тим, що вперше передбачив можливість запровадження принципово нового механізму прийняття рішень - кваліфікованою більшістю голосів (3/4), а також застосування сили у певних випадках.

Достатньо детальну розробку проекту інтеграції європейських держав можна зустріти також у “Проекті вічного миру в Європі” Шарля де Сен-П’єра, який розглянув проблеми укладання договору щодо створення європейської конфедерації, її складу, завдань, компетенції, механізмів прийняття рішень та фінансування спільних витрат [67][14]. Він закликав створити конфедерацію європейських держав, європейське співтовариство, метою якого мало бути забезпечення міцного миру.

Основою проекту стала ідея існування об’єктивної „європейської рівноваги”, що повинна бути закріплена законом разом зі створенням постійних органів [140]1. У свою чергу Ф. Вольтер прозорливо передбачав, що у разі створення об’єднаної Європи вона буде своєрідною республікою, поділеною на декілька держав з різними формами правління. У ній буде декілька конфесій, проте однакові релігійні засади, спільні принципи публічного права і політики, які невідомі іншим частинам світу [154] .

Необхідність створення наддержавних інституцій як умови забезпечення миру і процвітання в Європі усвідомлювали й інші мислителі. Так, на початку ХІХ ст. Сен-Сімон у роботі “Про реорганізацію Європейського співтовариства” і Огюстен Т’єррі в роботі “Про заходи проти коаліції 1815 р.” висловили ідеї щодо формування загальноєвропейського парламенту і обрання ним короля усієї Європи, що буде наділений регулятивною владою на європейському континенті [12] . Одним із перших, наприклад, федералістське бачення єдиної Європи запропонував італійський економіст і державник Луїджі Ейнауді. Наприкінці ХІХ ст. план політичного союзу запропонував один з найвідоміших представників науки міжнародного права того часу І. К. Блюнчлі (Швейцарія). В опублікованій у 1878 році статті „Організація європейського союзу держав” він пропонував заснувати цей союз під керівництвом Федеральної ради і Сенату, що обирається прямими виборами. Тобто мова йшла про необхідність управління цим утворенням через систему органів, яким передавалася частина суверенних повноважень держав-членів.

Хоча згадані проекти на момент розробки виглядали утопічними, оскільки не було жодного шансу їх реалізувати у той час, вони мають значну як теоретичну, так і практичну значущість. Аналіз їх змісту засвідчує, що, по- перше, ідея добровільного договірного об’єднання європейських держав в союзну організацію набагато старіша, аніж прийнято вважати - вона походить з [15] [16] [17] часів середньовіччя.

По-друге, такі революційні навіть для сучасного етапу інтеграційного процесу ідеї, як перетворення міждержавного об’єднання на наднаціональне утворення федеративного або конфедеративного характеру, прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів, обов’язковість рішень союзних органів для усіх держав-членів, обрання наднаціонального законодавчого органу і глави союзу, наділеного реальними повноваженнями, - все це винахід не сучасних політиків, а добре усвідомлена попередниками сучасних європейських інтеграторів умова забезпечення життєздатності та функціональності створюваного об’ єднання.

Безумовно, позитивну роль в історії розвитку європейської інтеграції відіграли численні демократичні проекти європейського об’єднання, які вперше з’являються у ХІХ столітті, але втілюються переважно у ХХ столітті. Історики сперечаються, кому саме належить авторство ідеї створення Сполучених Штатів Європи - Джузеппе Мадзіні чи Карло Каттанео. Достеменно лише відомо, що вперше офіційно цей термін використав В. Гюго 21 серпня 1849 року на засіданні ІІІ міжнародного конгресу миру у Парижі. Хоча Дж. Мадзіні, Дж. Гарібальді, В. Гюго та інші діячі європейського революційно- демократичного руху і не виробили практичних пропозицій щодо втілення виголошеної мети, однак не варто применшувати значення їх розробок - вони дали потужний інтелектуальний поштовх і натхнення тим політичним діячам другої половини ХХ ст., які виявилися готовими втілити ці ідеї на практиці. Саме демократичні ініціативи європейських громадських рухів у період з 1924 по 1950 рік[18] сприяли впровадженню у свідомість європейців думки про необхідність створення об’єднаної Європи виключно на добровільних засадах.

Період між двома світовими війнами - це доволі інтенсивний етап розвитку європейської ідеї. Саме у цей період відбувається організаційне об’єднання прихильників концепції пан’європейського союзу. Цей громадський рух, до якого входили політичні діячі різних країн Європи, був заснований у 1923 році під керівництвом графа Ріхарда Куденгофе-Калергі і функціонував за активної підтримки французького уряду. Метою цього руху, проголошеного в його програмному документі - Пан’європейському маніфесті 1924 року, було створення на території Західної Європи «політичного, економічного і воєнного альянсу». «Європейська незалежність, - стверджувалось у Маніфесті, - може бути досягнута лише єдиним засобом, через Сполучені Штати Європи» [167]1. Одним з учасників і засновників Пан’європейського союзу був французький політик, міністр закордонних справ Франції А. Бріан. У 1929 році у промові перед Асамблеєю Ліги Націй він виклав суть концепції пан’європейського руху. Його ідеї були викладені також в офіційному „Меморандумі про організацію європейського федерального союзу”, зверненому французьким урядом до 27 європейських держав-членів Ліги Націй, яким пропонували обговорити широке коло питань, пов’язаних зі створенням європейського міждержавного об’єднання. У Меморандумі пропонувалося створити організацію «Європейський Союз» з постійним Політичним комітетом для ухвалення виконавчих постанов та Європейською конференцією - представницьким органом, у якому передбачалося обговорення поточних проблем [253] . Цим документом уперше на міжурядовому рівні було зроблено спробу втілити ідею європейської єдності [140] . Політичний вибір, який було зроблено протягом цього періоду, не тільки відкрив шлях до створення Європейських співтовариств, але й визначив загальну тенденцію розвитку інтеграції - поступове створення наднаціонального об’єднання федеративного типу.

У трагічні роки Другої світової війни європейська ідея отримала значний імпульс для свого розвитку - спочатку на ґрунті об’єднання проти фашизму, потім - при розробці планів розбудови майбутнього Європи. У цей час [19] [20] [21] формується так званий рух Опору, який діє на території окупованих Німеччиною країн Європи. Метою руху було не тільки подолати нацистську Німеччину, але й об’єднати Європу. Декларація європейських рухів Опору була затверджена 7 липня 1944 року і містила висновок, що необхідно різним країнам світу піднятися над догмою абсолютного державного суверенітету шляхом об’єднання в єдину федеративну організацію. У рамках цього «федеративного союзу» пропонувалося створити єдиний уряд, який мав би бути відповідальним перед народами Європи (через Європейський парламент); єдину армію, підлеглу цьому урядові, і верховний суд, який мав розглядати будь-які питання тлумачення федеральної конституції і розв’язувати можливі суперечки між державами-членами або між державами і федерацією [167]1.

Довоєнна «Пан’Європа» та після війни рухи опору породили хвилю на підтримку європейської єдності в ранні післявоєнні роки. Політики різних переконань уподобали тему економічної й політичної інтеграції. Один з них, більше від усіх інших, став уособленням Європейського руху - Уінстон Черчіль, на той час найвідоміший і найповажніший державний діяч. Він воскресив європейські принципи, закликавши до створення «Сполучених Штатів Європи» у промові в Цюриху у вересні 1946 року [38] .

Вважається, що після Другої світової війни починається сучасна історії європейської інтеграції. Друга світова війна не знала аналогів за масштабами людських жертв та руйнації, моральних потрясінь. Після її закінчення перед країнами Європи постали три нагальні проблеми: запобігти виникненню нової війни між народами Європи; відновити економічне життя, оскільки війна завдала повного спустошення; відновити міцні позиції західноєвропейських держав у світовій політиці, оскільки в результаті війни вони поступилися панівним становищем Радянському Союзу та США.

Загальновідомо, що суверенні держави вправі діяти спільно (за домовленістю) заради створення різноманітних, зокрема і наднаціональних, [22] [23]

організацій з метою вирішення проблем і задоволення інтересів людства в цілому або окремого регіону світу. Найвпливовішою організацією в цьому сенсі є Організація Об'єднаних Націй. Держави-засновниці наділили ООН

правоздатністю [41]1, привілеями й імунітетом, завдяки чому вона суттєво відрізняється від Ліги Націй, що була задумана просто як асоціація держав [99] . Однак проблеми ефективності функціонування установ такого масштабу, особливо в умовах протистояння США і блоку НАТО, з одного боку, і СРСР і Варшавського договору - з другого, спрямованість ООН здебільшого на вирішення політичних питань у світовому масштабі надало актуальності створенню регіональних міждержавних організацій в Європі. Невідкладність вирішення цього завдання була обумовлена також безпосередньою загрозою західноєвропейським країнам з боку соціалісточного блоку, політика якого ставала дедалі агресивнішою [176] . Вирішення цих проблем стало поштовхом до пошуку нових моделей об’єднання.

Як і руйнівний характер Другої світової війни, розкол у таборі союзників і початок «холодної» війни, який супроводжувався нагнітанням ворожнечі між колишніми союзниками, викликав стурбованість західноєвропейських урядів. Холодна війна та її відлуння у внутрішній політиці сприяли зростанню Європейського руху, лідери якого наголошували, що європейським країнам, які перебувають у центрі міжнародної системи, необхіднооб’єднатися і визначити свою позицію в дедалі суворішому двополюсному світі.

Отже, «холодна» війна, «залізна завіса» і розподіл континенту призвели до того, що об’єднання стало для Західної Європи і одним із способів самозахисту від радянської агресії та внутрішньої комуністичної загрози. На [24] [25] [26] допомогу Європі приходять Сполучені Штати Америки, які не були зацікавленими у посиленні ролі Радянського Союзу у світовій політиці та в утвердженні комуністичних урядів у Західній Європі. Уявні економічна слабкість та політична вразливість Західної Європи сприяли дедалі глибшому залученню Сполучених Штатів у справи континенту і зробили з Вашингтона ревного поборника європейської інтеграції [38]1. 5 липня 1947 року державний секретар США Джордж К. Маршалл оголосив у Гарвардській промові план надання суттєвої допомоги країнам Європи з метою подолання бідності і відновлення економік (European Recovery Program). У рамках американської допомоги в Європу було спрямовано понад 13 мільярдів доларів. Це був перший значний крок до економічної співпраці в Європі. Шістнадцять західноєвропейських країн з метою справедливого розподілу допомоги від США створили у квітні 1948 року Організацію Європейського економічного співробітництва (ОЄЕС) . Характерною особливістю ОЄЕС був її класичний міжурядовий характер. Організація, яка складалася з Ради міністрів, Виконавчого комітету і Секретаріату, проіснувала до завершення плану Маршалла. Рішення ОЄЕС були обов’язковими для всіх її членів. Таким чином американське бажання захистити Західну Європу від комуністичної експансії сприяло зміцненню європейської єдності [186] . Одночасно зі співробітництвом угалузі економіки почався процес політичної і воєнної інтеграції. Взагалі, говорячи про інтеграцію європейських країн у різноманітних сферах, слід зазначити, що реалізація ідеї об’єднання відбувалася в традиційному для європейців дусі - через конкуренцію різноманітних форм і методів, що відобразилося у виникненні численних організацій із різноманітними формами співпраці. Очевидно, що зближенню держав Західної Європи сприяла схожість їх політичних режимів (плюралістичних демократій), економічних систем (ринкова економіка) та усвідомлення їх історичної цивілізаційної єдності. [27] [28] [29]

Після Другої світової війни успішне просування об’єднавчого процесу забезпечили численні наднаціональні і національні рухи та групи, які до висунутих ще перед війною гасел та пропозицій додали ідеї загальноєвропейської конституції; європейських установчих зборів, що обираються прямими виборами. Підсумком діяльності цих організацій став Гаазький конгрес (1948 р.), який попри усі суперечності прийняв програму об’єднання Європи, викладену в Європейському маніфесті, і створив Європейський рух, який дав поштовх міждержавному напрямку інтеграційного процесу, результати якого втілилися у створенні Ради Європи, Європейського суду з прав людини і прийнятті Європейської конвенції з прав людини. Показово, що саме під час обговорення ініціативи щодо заснування Верховного Європейського Суду (у подальшому - Європейського суду з прав людини) була висунута і подалі успішно апробована ідея створення інституту, який би стояв над державами і до якого мали б доступ як юридичні, так і фізичні особи. При цьому наголошувалося, що наднаціональний характер суду може буди досягнутий лише у випадку позбавлення його впливу з боку держав- членів [254]1. З цього факту стає зрозумілим, чому згодом Європейський рух з такою легкістю підтримав ініціативу стосовно створення Європейських співтовариств, які були наділені наднаціональними рисами.

Інтеграційні процеси торкнулися не лише власне політичної сфери (створення Рада Європи), але і військових питань. На підставі Брюссельської Угоди від 17 березня 1948 року п’ять держав (Бельгія, Нідерланди, Люксембург, Велика Британія, Франція) створили Західний Союз з метою захисту від можливої загрози Німеччини. Наріжним каменем видозміненої Брюссельської угоди була ст.У, що передбачала автоматичне і беззастережне застосування збройних сил усіх держав-членів у випадку агресії проти однієї з них[30] [31] [32]. Крім того, ця організація передбачала співпрацю в економічній, соціальній та культурній сферах. Однак в історію інтеграції в Європі ця організація увійшла як суто функціональне міжнародно-правове утворення оборонного характеру. Тобто це була класична міжнародна організація. Відразу після створення і до закінчення «холодної війни» Західно-європейський союз (ЗЄС) був інкорпорований у структуру НАТО; культурні та соціальні питання передавалися державами до компетенції Ради Європи, а економічні питання почали регулюватися у рамках Співтовариств.

Наступною міжнародною організацією з питань безпеки і оборони в Європейському регіоні став Північноатлантичний блок (Статут прийняли 10 західноєвропейськх держав та США і Канада у 1955 році). Ця інституція є суто міжурядовою міжнародною організацією вузькофункціонального характеру[33].

Очевидно, що всі вищеназвані організації мали традиційну для міжнародних відносин форму, передбачаючи виключно міжурядову співпрацю. Однак ще один вектор співробітництва держав залишався по суті відкритим - це сфера економіки.

У середині ХХ століття існувало кілька ідей щодо економічної інтеграції:

1. Економічна співпраця повинна здійснюватися на началах класичного міжнародного права, тобто це має бути міжурядова співпраця, а отже, можна використати досвід діяльності міжнародних організацій ХІХ століття.

2. Економічна співпраця повинна здійснюватися державами під началом наднаціонального органу, який здатен встановлювати обов’язкові приписи для держав-членів. Основними двома конкурентними підходами щодо економічної інтеграції такого зразку були: посилення секторальної інтеграції (прихильник Жан Моне) та створення спільного ринку (Поль-Анрі Спаак). Зрештою обидва підходи були реалізовані і лягли в основу доповіді Робера Шумана, що запропонував план створення організації, в якій дві ключові промислові галузі, а саме видобуток вугілля та виробництво сталі західноєвропейських держав, перебуватимуть під керівництвом органу, незалежного від урядів держав-членів (тобто наднаціонального органу). Для пояснення цього моменту слід звернутися до історії.

На початку 1950-х років найактивнішими і найвпливовішими прихильниками інтеграції були Жак Моне, який після Другої світової війни присвятив своє життя створенню того, що він, як і У. Черчілль, називав ’’Сполученими Штатами Європи“, та міністр закордонних справ Франції Робер Шуман. Їхнє співробітництво заклало основи майбутнього Європейського Союзу (ЄС). 9 травня 1950 року в Парижі Робер Шуман оприлюднив офіційну декларацію французького уряду (текст якої було складено Ж. Моне), яку сучасники називають “засновчою хартією” (founding charter) європейської інтеграції: «Французький уряд пропонує віддати усе франко-німецьке

виробництво вугілля і сталі під керівництво спільного Верховного органу, у межах організації, відкритої для участі інших країн Європи» [140]1. Мова йшла про добровільне обмеження державного суверенітету європейських країн у рамках Європейського об’єднання вугілля та сталі (тут і далі ЄОВС) та заснування нового наднаціонального рівня політичної влади. Це був план об’ єднання вугільної промисловості через підпорядкування її вищому органу, який мав наднаціональний характер. Виступаючи 1950 року у Національних Зборах Франції, Р. Шуман так пояснював мету створення Співтовариства: “Головне у нашій пропозиції - створити над державами наднаціональну владу, яка б стала виразом солідарності між країнами, у якій відбувається часткове злиття їх національних суверенітетів. Наднаціональна влада під час прийняття рішень буде незалежною як від держав, так і від приватних інтересів” [53] . І Ж. Шуман, і Р. Моне розглядав ЄОВС як перший крок на шляху до повної економічної і політичної інтеграції.

Всупереч побоюванням держав втратити суверенітет внаслідок делегування повноважень інтеграційному об’єднанню саме концепція [34] [35] наднаціональної організації влади була покладена в основу інтеграції, що пояснюється бажанням європейських урядів використати можливості наддержавних механізмів для досягнення цілей і вирішення завдань, які постали перед національними урядами в повоєнний період.

Після проголошення Декларації Р. Шумана (1950 р.) країни Бенілюксу, Італія, ФРН і Франція підписали спочатку Договір про заснування Європейського об’єднання вугілля і сталі 18 квітня 1951 року1 (набув чинності з 23 липня 1952 року) , а згодом 25 березня 1957 року - Римські Договори про створення Європейського економічного співтовариства (далі ЄЕС) [46] і про створення Європейського співтовариства з атомної енергії (далі Євратом) (набули чинності 1 січня 1958 року) [46][36] [37] [38] [39]. Жан Моне став першим президентом Верховного органу ЄОВС. Було створено чотири основні інституції: Рада (повне найменування - Спеціальна рада міністрів), яка представляла інтереси держав-членів, Комісія (наднаціональний виконавчий орган, який спочатку називався Верховним органом), Асамблея (представницький орган), яка мала консультативні функції, і Суд ЄОВС (до якого отримали право звертатися з позовами не тільки держави-члени, а й безпосередньо приватні особи, підприємства і їх об’єднання і який став єдиним органом до повноважень якого належав нагляд за правильним застосуванням та тлумаченням установчого договору) [186][40].

Договір про Євратом був галузевим і діяв подібно до ЄОВС. Договір про ЄЕС передбачав ліквідацію державних і приватних торговельних бар’єрів між державами-членами, а також гармонізацію політичних взаємовідносин шляхом здійснення спільної політики. Укладання цих договорів створило необхідні правові передумови для становлення інституційної структури наднаціональних утворень1. Договори про ЄЕС та Євратом передбачали створення інститутів, аналогічних тим, що діяли згідно з Договором про ЄОВС: кожне об’єднання мало свою Комісію та Раду, але спільні Асамблею і Суд. Для усунення дублювання дій 8 квітня 1965 року у Брюсселі був підписаний, а 1 липня 1967 року набув чинності Договір про злиття (офіційно відомий як Договір, що створює єдину Раду і єдину Комісію Європейських співтовариств). У ньому йшлося не про злиття трьох співтовариств, а лише про створення єдиної Комісії та єдиної Ради замість трьох комісій і трьох рад. Вони отримали офіційну назву - Комісія Європейських Співтовариств та Рада Європейських Співтовариств. У цей період виникає унікальна не лише для міжнародного прав, але і з теоретичної точки зору ситуація, коли три окремі міждержавні організації, суб’єкти міжнародного прав обслуговуються єдиною системою органів (інститутів). Злиття інститутів вважали першим етапом об’єднання трьох Європейських Співтовариств в єдине “Європейське Співтовариство”. Тоді цього так і не зробили, і лише згодом Договір про Європейський Союз дав цю саму назву модифікованому Європейському економічному Співтовариству (ст. 8 ДЄС), водночас не скасовуючи інші дві спільноти [150] .

Слід визнати, що на початку 50-х років подальший розвиток інтеграційного процесу реально міг піти шляхом стрімкої федералізації

з

об’єднаної Європи [195] , що в перспективі могло становити реальну загрозу втрати суверенітету державами-членами. Однак зрештою перевага була надана [41] [42] [43]

саме наднаціональному підходу, оскільки він передбачає збереження існування і повноцінного функціонування суверенних держав (інакше втрачається сам сенс поняття “наднаціональна” влада), а проект створення європейської федерації почали розглядати як віддалену перспективу.

Кожний новий крок у процесі збільшення числа членів Європейських співтовариств, поглиблення інтеграційних процесів, розширення сфери взаємодії та співпраці держав-членів закономірно спричиняє висунення нових програм та модифікацію правових механізмів їх забезпечення і реалізації. Так, початок новому етапу у розвитку Співтовариств поклав Єдиний Європейський Акт (ЄЄА), який набрав чинності у 1987 році. Він створив правове підґрунтя для переходу до нового, вищого рівня співробітництва держав - до створення Європейського Союзу. Однак ще до прийняття ЄЄА серед представників держав-членів все частіше лунала думка про можливість поєднання політичного, правового виміру (того, чим займається Рада Європи), співробітництва у галузі оборони і безпеки (чим займаються ЗЄС, НАТО, ОБСЄ), та економічної інтеграції (ЄСПВС, ЄЕС, Євратом) - у межах однієї організації. Тобто розмаїття форм співробітництва у межах Західної Європи, яке відбувалося у форматі різноманітних утворень (класичних міжурядових організацій та організацій з наднаціональними рисами) на певному етапі розвитку спонукало до пошуку нової організації, що могла б поєднати різні напрямки співробітництва, але із збереженням наднаціональних тенденцій.

На початку 90-х років розпочинається новий етап європейської інтеграції, пов’язаний з утворенням і функціонуванням Європейського Союзу. Необхідність і можливість утворення Союзу була обумовлена всім попереднім розвитком інтеграції, а відтак стала його органічним наслідком і результатом. Якщо в середині 70-х років не було передумов для практичної реалізації ідеї створення Європейського Союзу, то на початку 90-х такі передумови вже були. Головна серед них - необхідність запровадження єдиного внутрішнього ринку як економічного фундаменту інтеграційного об’єднання вищого рівня. Історичне рішення про заснування Європейського Союзу прийняли 7 лютого 1992 року в голландському місті Маастрихт, де дванадцять європейських держав1 підписали Договір про Європейський Союз (договір набув чинності 1 листопада 1993 року). Під час ратифікації інтеграційне об’єднання вперше відчуло реальний опір з боку держав-членів: ратифікація договору в Данії відбулася лише під час другого референдуму; у Німеччині Конституційний Суд виніс рішення про неконституційність Договору. Це засвідчило, що в подальшому інтеграційні ініціативи, що становитимуть більш менш реальну загрозу втрати суверенітету державами-членами, більше не можуть розраховувати на беззастережне схвалення як національними урядами, так і народами держав-членів.

Договір про Європейський Союз позначив новий історичний етап у процесі створення тіснішого союзу між народами Європи. Союз був заснований на Європейських співтовариствах, існував паралельно з ними та доповнювався новими напрямами політики й формами співпраці. Договір вийшов за межі суто економічного характеру Спільнот задля заснування глобального регіонального утворення [150] . Ведучи мову про Договір про Європейський Союз, обов’язково слід мати на увазі, що це власне договір про створення нового міждержавного утворення - Європейського Союзу; він передбачає внесення змін до установчих договорів, якими було запроваджено співтовариства.

Договір про ЄС містив низку доволі важливих змін, серед яких особливе значення у контексті нашого дослідження мають такі.

1. Створення Економічного і валютного Союзу (ЕВС) до кінця десятиліття, з остаточною датою запровадження євро - 1 січня 1999 року (зараз поза зоною євро з 27 держав ЄС перебувають чотири держави). Отже, одне із ключових суверених прав і відповідно одна з ознак держави перейшла у спільне відання держав-членів ЄС; створено єдину валютну систему.

2. Запроваджено громадянство Союзу, яке не замінює національного законодавства держав-членів, а доповнює його, створюючи при цьому для [44] [45] громадян ЄС додаткові привілеї, передусім у сфері захисту особистих прав, дипломатичного захисту, та надає їм низку електоральних прав [233][46]. Відповідно до законодавства ЄС (ст. 2 Договору про ЄС та статті 17-21 Договору про Європейське співтовариство).

3. Виникло дві нові сфери співробітництва: спільна політика в галузі оборони, безпеки та закордонних справ; співробітництво в галузях правосуддя і внутрішніх справ.

4. Розширена предметна юрисдикція співтовариств за рахунок співробітництва в галузі культури, охорони здоров’я, захисту прав споживачів, координації політики в галузі зайнятості тощо.

5. Назва «Європейське економічне співтовариство» була замінена на

Європейське співтовариство, що підкреслило його переростання із

функціонального в об’єднання універсального характеру.

Усі ці зміни лише підтверджують еволюцію таких складних з точки зору права та політичної природи міждержавних утворень, якими були свого часу Європейські співтовариства в організацію вищого порядку, де елементи наддержавності починають займати чинне найважливіше місце.

Договір про Європейський Союз в історії європейської інтеграції посідає особливе місце - він створив унікальну з точки зору як національних державно- правових систем, так і системи міжнародного права політико-правову структуру. Для визначення правової природи Європейського Союзу необхідно зосередити увагу на особливостях його інститутційної побудови.

Специфіка Європейського Союзу полягає передусім в його нетиповій для міждержавних утворень побудові. При аналізі побудови Союзу стає очевидним, що з початку 1990-х років європейська інтеграція одночасно здійснюється в рамках двох організаційно-правових форм - Співтовариств і Союзу. Такий складний стан функціонування інтеграційного об’єднання має пояснення. З 1971 року окрім співпраці в економічній сфері держави-члени започаткували співробітництво у галузях зовнішньої політики, юстиції і внутрішніх справ. Його мета полягала в створенні сприятливих умов для досягнення головних цілей Співтовариств - побудови спільного ринку, але діяльність у вказаних напрямках здійснювалася за межами установчих договорів Співтовариств. Так само поза межами правопорядку Співтовариств опинилася і Європейська рада, хоча де фако вона функціонувала як їх інститут. Думається, що в основі започаткування доволі складного і на перший погляд нелогічного паралельного існування відносно автономних політико-правових систем (Співтовариств і Союзу), реалізація влади в яких покладалася на одні й тіж ж органи (інститути), крилася неготовність або навіть побоювання держав-членів поширити апробовані і такі, що довели свою ефективність на рівні Співтовариств, наднаціональні механізми співпраці на власне політичну сферу, оскільки це передбачало можливість і необхідність якщо не передачі суверенних прав держав-членів у вказаній сфері (після такої передачі говорити про збереження суверенітету країнами-учасницями було б доволі складно і, навпаки, виникли додаткові підстави обговорювати можливість визнання суверенітету за наднаціональним об’єднанням), то принаймні окремих важливих повноважень. Зрозуміло, що держави-члени, які не збиралися відмовлятися від суверенітету на користь європейської федерації, обрали можливо і складну модель функціонування інтеграційного об’єднання, однак таку, що не загрожувала втратою суверенітету.

У 1986 році було вперше апробовано юридичну конструкцію, що дозволяла поширювати інтеграцію на політичні питання, - спільною правовою базою, що поєднала Співтовариства з Європейським політичним співробітництвом став Єдиний європейський акт. При цьому прямо закріплювалася провідна, стрижнева роль Співтовариств у здійсненні інтеграції. У Маастрихтському договорі 1992 року ця схема була розвинута: Європейський Союз було визначено тією єдиною юридичною оболонкою, в рамках якого має розвиватися вся сукупність інтеграційних процесів. Попри це ключовий компонент інтеграції - співпраця в галузі економіки - продовжувала здійснюватися за наднаціональними механізмами в рамках Європейських співтовариств. Остаточного вигляду модель набула в Амстердамському договорі 1997 року, коли за допомогою інституту тіснішої співпраці1 Союз отримав можливість увібрати у себе решту напрямків інтеграції.

При розробці ДЄС було запропоновано включити в інтеграційні процеси нові напрямки: загальноєвропейське громадянство; економічний і валютний союз; спільну закордонну політику і політику безпеки, а також співпрацю правоохоронних і судових органів. З приводу цієї ініціативи виникло питання: або розширити компетенцію Співтовариств для здійснення діяльності в цих напрямках, або знайи нову форму реалізації управління в межах цих напрямків. Компроміс, який зрештою було досягнуто, полягав у включенні перших двох напрямків до ДЄСпв [161] і винесенні двох інших за його межі. Крім того, було прийнято рішення про включення вказаних напрямків разом із Співтовариствами до складу нової надструктури - Європейського Союзу. При цьому в рамках Союзу одні й ті самі керівні органи (інститути) мали діяти з різним обсягом повноважень за різними процедурами та з різними правовими наслідками залежно від того, у межах якого напрямку інтеграції здійснювалася співпраця [366] . Отже, стає очевидним, що унікальність побудови ЄС є результатом складного компромісу, що дозволив узгодити досить відмінні позиції, які займали держави-члени в процесі розвитку інтеграції.

Союз включає Європейське співтовариство і Європейське співтовариство атомної енергії та дві відокремлені від них сфери діяльності, що нормативно оформлено в ч. 3 статті 1 ДЄС: «Союз ґрунтується на Європейських Співтовариствах, доповнених політиками і формами співробітництва, що встановлені цим Договором» [64][47] [48] [49] [50]. Відповідно до цієї конструкції в науковій літературі склалася традиція характеризувати будову ЄС за допомогою концепції «опори»1. «Опора» ЄС - це широка автономна сфера предметної компетенції Союзу, що характеризується особливим правовим режимом співпраці держав-членів та передбачає відповідний обсяг повноважень інститутів ЄС, порядок їхньої взаємодії, специфічний порядок прийняття рішень та їх виконання. Сутність поняття «опора» полягає в такому. Предметну компетенцію Союзу поділили на три блоки - соціально-економічний; спільна закордонна політика і політика безпеки; співробітництво правоохоронних і судових органів у кримінальних справах, які й отримали назву «опори». Цей поділ був необхідний, бо держави-члени погоджувалися на різну глибину інтеграції для кожного з цих напрямків. Станом на 1992 рік, коли створювався Союз, вони не були готові поширити механізми інтеграції, що склалися у Співтовариствах, на другу і третю опори, оскільки побоювалися (і не безпідставно) втратити державний сувереніт через фактичне перетворення Союзу на федеративне державне утворення.

Запропоноване визначення поняття опори обумовлене тим, що специфіка предмета певного напрямку інтеграції спричиняє вибір відповідного методу співпраці держав-членів. Модель співробітництва, що практикується в межах ІІ і III опор, характеризується як «міжурядова» і потребує значно меншого обмеження суверенітету держав. Натомість у рамках Європейських співтовариств (І опора) діє принципово інший метод співробітництва, що характеризується як «наднаціональний» («комунітарний») . Це дає підстави констатувати дуалістичний характер Союзу, оскільки він заснований на використанні двох протилежних методів здійснення інтеграції.

Інституційна структура ЄС, яка гідна бути предметом окремого дисертаційного дослідження, також є унікальною. У наступному розділі буде подана характеристика інститутів ЄС з точки зору прояву в їх організації та діяльності наднаціональних тенденцій. Тому у цій частині роботи обмежимося характеристикою інституційної структури ЄЄ в цілому і тих принципів, на яких [51] [52] вона ґрунтується, оскільки це дозволяє більш наочно показати еволюцію інтеграційного об’єднання.

Існує думка, що система інститутів Союзу є організаційним втіленням образу інтеграції. Саме через інститути Євросоюз здійснює свою компетенцію і реалізує поставлені перед ним цілі (ст. 2 ДЄС). Узяті усі разом органи ЄС утворюють цілісну систему. Особливе місце серед них займають керівні органи, які наділені, як правило, владними повноваженнями, тобто мають право приймати обов’язкові для певних суб’єктів норми права. Ці органи в праві ЄС отримали назву інститутів1. Саме на Європейський Парламент, Європейську Комісію, Раду ЄС, Суд Європейських співтовариств і Рахункову палату відповідно до ст. 4 Договору про Європейські співтовариства покладається завдання щодо реалізації цілей Союзу. Інститути утворюють ядро організаційної системи Євросоюзу та Європейських співтовариств .

Той факт, що інституційна система Союзу створювалася фактично «з нуля», дозволяв її засновникам та їх наступникам шукати і знаходити нові форми і методи урядування. Як наслідок було віднайдено і застосовано багато новел у сфері технології управління, а також вдало використані напрацювання теорії і практики конституційного будівництва держав-членів ЄС, досвід функціонування міжнародних організацій.

Зрозуміти специфіку інституційної системи ЄС неможливо без аналізу історії її становлення та логіки розвитку. Початкова модель системи була викладена у Договорі про створення Європейського співтовариства вугілля та сталі 1951 року. Саме тоді були утворені спеціальна Рада міністрів, Вищий [53] [54]

керівний орган (англ. High Authority), Загальна Асамблея, Суд. Крім цих органів для досягнення цілей ЄСВС утворювалися й інші органи, які переважно мали допоміжний характер. Така модель швидко довела свою ефективність і стала базовою при створенні двох інших співтовариств - ЄЕС та Євратому, утворених у 1957 році на підставі Римських угод. Навіть у договорі про ЄЕС, який, як вважається, став основою «конституції» Співтовариств, у модель урядування не було внесено принципові зміни чи новели. Аналогічним чином було вирішене питання щодо моделі органів Євратому. Установчі договори передбачали, що в ЄЕС і Євратомі інституційну основу утворюють Рада, Комісія, Асамблея і Суд. З самого початку передбачалося, що кожне із трьох Співтовариств буде мати власну систему інститутів. Однак перші ж роки існування Співтовариств засвідчили недоцільність паралельного існування трьох автономних систем керівних органів. Частково ця проблема була вирішена ще під час укладення Римських договорів, коли була прийнята Конвенція про деякі спільні інститути, що передбачила злиття двох інститутів Співтовариств і створення спільних Суду та Асамблеї.

Коли у 1958 році ЄЕС та Євратом розпочали свою роботу, їх представницький та судовий органи почали функціонувати як інститути трьох Співтовариств. При цьому інші два політичних інститути у всіх Співтовариств залишалися різними: продовжував самостійну роботу Вищий керівний орган ЄСВС, паралельно з ним функціонувала Комісія ЄЕС і Комісія Євратому; аналогічно здійснювали діяльність три різних Ради. Ця практика, як відомо, завершилася 8 квітня 1965 року, коли у Брюсселі був підписаний, а 1 червня 1967 року набув чинності Договір про встановлення єдиної Комісії і єдиної Ради, відомий під неофіційною назвою Договір про злиття[55]. Таким чином, інститути, які створювалися окремо для кожного із Співтовариств, з 1967 року стали спільним для трьох організацій.

Асамблея, яка утворилася на кшталт парламенту для ЄЕС та Євратому, сама назвала себе Європейським парламентом, після чого вже в Єдиному Європейському Акті нова назва отримала нормативне закріплення1. У 1992 році Маастрихтський договір крім згаданих чотирьох інститутів запровадив також п’ятий інститут - Палату аудиторів або Рахункову палату, на яку поклали обов’язок здійснювати фінансовий контроль[56] [57].

Створення на базі трьох співтовариств Європейського Союзу вимагало поширення повноважень інститутів Співтовариств на нові сфери суспільного життя, що знаходяться за межами першої, коммунітарної «опори», тобто на сферу зовнішньої політики і політики безпеки (ЗППБ) та співробітництва поліції та судових органів в кримінально-правовій сфері (СПСО). Офіційно це виявилося у визнанні інститутів Європейських співтовариств як керівних органів Європейського Союзу. Саме в цьому полягає сутність одного з основних принципів інституційної системи або інституційного механізму Союзу - принципу єдності.

Принцип єдності інституційної системи ЄС закріплений у ст. 3 Договору про Європейський Союз, де сказано, що Союз обслуговується єдиною інституційною структурою, яка забезпечує узгодженість і наступництво діяльності, що здійснюється з метою досягнення його цілей, одночасно поважаючи та розбудовуючи acquis communautaire. Таким чином, кожен інститут Європейського співтовариства є одночасно інститутом Євратому (до 2002 року і інститутом ЄСВС), а також інститутом Європейського Союзу в цілому. Відповідно під час прийняття рішень інститути діють в одному випадку як керівні органи Співтовариств і керуються їх установчими договорами, а в іншому випадку діють на підставі положень спеціальних розділів Маастрихтського договору, які стосуються другої або третьої опори.

Правила діяльності інститутів у рамках різних опор Союзу або навіть у межах однієї першої опори можуть суттєво відрізнятися, але в усіх випадках від імені Євросоюзу виступають одні й ті самі керівні органи. Таким чином передбачені установчими договорами інститути, що мають однакову назву, розрізняються за своїми статусом та роллю залежно від того, виступають вони інститутами Співтовариств чи інститутами Союзу. Проблема можливих колізій вирішується переважно на політичному рівні. Це знаходить свій прояв у тому, що основні орієнтири діяльності усіх інститутів визначаються Європейською радою (ст. 13 ДЄС). І хоча акти цього органу не є юридично обов’язковими, на практиці вони є тим політичним стрижнем, який дозволяє об’єднати і спрямувати в єдине русло діяльність інститутів Співтовариств і Союзу. Відповідно під час дослідження конкретних інститутів слід усвідомлювати, у якій саме якості вони діють.

З моменту підписання Маастрихтської угоди система інститутів зовні не зазнала кардинальних змін. Однак у функціях інститутів та інших органів з’явилося чимало нового, що прямо випливало з самого факту створення Європейського Союзу. Слід зазначити, що Амстердамська (1997 року) та Ніццька (2000 року) угоди, що внесли зміни до установчих договорів Європейських співтовариств та Європейського Союзу, які зокрема стосувалися статусу і порядку функціонування інститутів ЄС[58], також підтвердили існування та розвиток принципу єдності інституційної системи Союзу. А Проект Конституційної хартії Європейського Союзу, ліквідовуючи триопорну структуру Союзу, взагалі надавав інститутам статусу органів наддержавного утворення.

Вимога щодо збалансованості діяльності інститутів і органів міждержавного та наднаціонального характеру або лояльної співпраці - це ще один важливий принцип побудови інституційної системи ЄС. В умовах Євросоюзу основне завдання побудови інституційної системи полягає саме у

забезпеченні збалансованого поєднання повноважень, які належать

Співтовариству і Союзу, з одного боку, і суверенним державам - з другого. Тобто головною вимогою даного принципу є, по-перше, здійснення такого розподілу повноважень, який би виключав можливість надмірного посилення інститутів Європейських співтовариств та Європейського Союзу за рахунок послаблення суверенного статусу держав-членів; по-друге, сприяння з боку держав-членів діяльності інтеграційного об’єднання з метою реалізації останнім обов’язків, передбачених установчими договорами і актами інститутів, та утримання від будь-яких дій, що здатні поставити під загрозу досягнення цілей Союзу [97]1; по-третє, наділення інститутів Співтовариств і Союзу такими повноваженнями, які б дозволили їм забезпечити досягнення завдань і цілей, зумовлених інтеграцією.

Безумовним проявом лояльної співпраці держав-членів слід визнати забезпечення виконання ними на своїй території приписів права Союзу. Існування такого обов’язку у держав-членів визнав Суд Європейських співтовариств. Як наслідок держави-члени повинні вживати усіх необхідних заходів, аби забезпечити ефективну реалізацію постанов і директив Співтовариства, уникаючи при цьому затримки виконання актів або застосування їх вибірково чи диференційовано [27; 177][59] [60].

Принцип наділення компетенцією має суттєве значення для визначення правової природи ЄС, а також розв’язання дискусійних питань про «суверенітет» ЄС. Він вказує на похідний характер компетенції Союзу, якою його наділили держави-члени ЄС. Саме тому Союз не вправі виходити за межі, визначені установчими договорами. Важливість даного принципу, зазначає В. І. Сало, важко переоцінити: через набуття Союзом достатньо широкої правосуб’єктності та закріплення положення про верховенство права ЄС над правом держав-членів даний принцип стає основоположним, вихідним для визначення відносин між державами-членами і Союзом [177]1.

У рамках реалізації даного принципу важливе місце відведено проблемі розподілу повноважень, що передбачає два основних аспекти в діяльності інститутів. З одного боку, вони повинні бути наділені повноваженнями, необхідними для досягнення цілей інтеграції, що передбачає передачу у відання Співтовариств і Союзу, отже, і їх інститутам окремих суверенних прав і прерогатив держав-членів. З другого боку, оскількі різні інститути втілюють начала або міжурядового, або наднаціонального характеру, існує потреба у чіткому розмежуванні компетенції між самими інститутами. Такий розподіл компетенції і її нормативне закріплення створює щось на зразок механізму стримувань і противаг. Існування такого механізму диктується необхідністю збалансування потреб інтеґраціі та їх поєднання з національними інтересами держав-членів ЕС2.

Саме відповідно до вимог принципу лояльної співпраці і була побудована система інститутів, у якій одні інститути виступають виразниками і носіями міжурядового начала (Рада ЄС та Європейська Рада), а інші - наднаціонального (Комісія ЄЄ, Європарламент і Суд Європейських співтовариств). Міжурядові за своєю правовою природою інститути та органи складаються із представників держав-членів і діють за їх дорученням. Вони, з одного боку, сприяють узгодженості національних інтересів під час європейського будівництва, а з другого - забезпечують прийняття та реалізацію рішень, які відповідають інтересам європейської інтеграції і одночасно не порушують інтереси окремих держав-членів. Зазначимо, якщо сфера національних інтересів, яку зачіпає інтеграція, виявляється надто чутливою для держав-членів, то відповідні повноваження щодо її регулювання зосереджуються в руках міжурядових [61] [62] органів (так, діяльність у рамках спільної зовнішньої політики та політики безпеки зосереджена в руках Європейської Ради та Ради).

З принципом наділення компетенцією тісно пов’язані принципи пропорційності і субсидіарності, яким надається не менш важливого значення. Вказані принципи є взаємообумовленими і закріплені безпосередньо в установчих договорах (ст. 5 ДЄС), а також у спеціальному Протоколі про принцип пропорційності та субсидіарності, який додано до Амстердамської угоди 1997 року [97; 59]1. Зрозуміло, що розподіл компетенції, який завжди є результатом складної процедури узгодження позицій двох сторін (Союзу і національних урядів) [97]2, має бути нормативно закріплений на рівні

установчих договорів, що надає йому імперативного характеру. Якщо учасникам процесу не вдається досягнути згоди стосовно віднесення конкретного повноваження до союзного рівня влади, воно залишається у сфері повноважень національних урядів. Разом з тим, підкреслює В. І. Сало, можна передбачити ситуацію, коли на етапі реалізації відповідних функцій можуть виникати обставини, які перешкоджатимуть відповідним владним суб’єктам ефективно реалізовувати свої повноваження, що може призвести до дисфункції системи. Для запобігання цій ситуації створюється сфера спільної компетенції, яка реалізується із дотриманням принципу субсидіарності [177][63] [64] [65].

На сьогодні даний принцип становить значний інтерес як для науки міжнародного права, так і для загальної теорії держави і права, оскільки широко використовується для аналізу внутрішньодержавних відносин у федеративних державах [215; 109; 159][66], а також для розмежування компетенції

між Євросоюзом, державами-членами і регіонами, що їх утворюють [49; 167]1. Практичне призначення принципу субсидіарності [243; 9] полягає у

забезпеченні більшої гнучкості у вирішенні проблем, які виникають у процесі інтеграції. Даний принцип застосовується тільки поза сферою виключної компетенції Європейських співтовариств і Європейського Союзу. Сутність його полягає у тому, що у тих випадках, коли та чи інша проблема більш успішно може бути вирішена на рівні Європейських співтовариств або Європейського Союзу і є практично непосильною для окремих держав-членів, її рішення повинно передаватися на рівень інтеграційних утворень, а точніше до їх інститутів. Відповідно, коли вирішення того чи іншого питання з більшим успіхом може очікувати від держав-членів, інтеграційне об’єднання повинно утриматися від втручання у вирішення проблеми, що виникла. Процедура, яка застосовується у цьому випадку залежить від того, про яку саме сферу діяльності йдеться. Водночас, підкреслює І. В. Яковюк, слід враховувати той факт, що в процесі тлумачення змісту принципу та визначення меж його застосування держави-члени ЄС погодились визнати субсидіарність

динамічною концепцією, яка підлягає застосуванню з огляду на цілі, встановлені Договором. Про сприйняття субсидіарності як динамічної концепції свідчить підписання Німеччиною, Австрією та Бельгією спільної Декларації, в якій зазначається, що діяльність Співтовариства згідно з принципом субсидіарності стосується не лише держав-членів, але й їх складових частин тією мірою, в якій вони за конституційним правом володіють власними законодавчими повноваженнями. Отже, субсидіарність дозволяє як [67] [68] [69] розширювати сферу діяльності ЄС у рамках його юрисдикції, так і обмежувати її (п. 3 Протоколу) [243]1.

На відміну від субсидіарності принцип пропорційності [221][70] [71] діє як щодо законодавства, яке приймається в сфері виключної компетенції ЄС, так і усферах спільної компетенції. Принцип пропорційності має два важливих аспекти. По-перше, відповідно до цього принципу Співтовариство і Союз повинні здійснювати свої повноваження відповідноі і для досягнення цілей та завдань, які перед ними поставлені і які закріпленні в установчих договорах. По-друге, кожен із інститутів Європейських співтовариств та Європейського Союзу зобов’язаний діяти чітко в межах своєї компетенції, яка визначається установчими договорами і нормами вторинного законодавства. Порушення компетенції, вихід за її межі є безумовною підставою для визнання Судом ЄС прийнятого акту недійсним.

Хоча субсидіарність і пропорційність - це два самостійних принипи, однак їх аналіз і застосування на практиці традиційно взаємообумовлені. Так, якщо визнано, що видання певних норм для упорядкування відповідної сфери суспільних відносин доцільно на рівні ЄС, то на цьому дія принципу субсидіарності припиняється і починається застосування принципу пропорційності, відповідно до якого необхідно вирішити, якою мірою повинен діяти Союз. Отже, очевидно, що принцип пропорційності не передбачає розв’язання питання щодо необхідності або недоцільності діяльності Союзу в певній ситуації, як не спрямований він і на вирішення питання щодо визначення рівня, на якому мають прийматися рішення.

Поступальний розвиток Євросоюзу, обумовлений об’єктивними потреб суспільного розвитку держав-членів, зумовив прийняття наприкінці ХХ - на початку ХХІ століття низки договорів, які внесли зміни до установчих договорів Союзу/Співтовариств, знаменуючи нову віху в історії європейської інтеграції. 2 жовтня 1997 року був підписаний Амстердамський договір (набув чинності 1 травня 1999 року), який нормативно оформив такі зміни: вперше зроблено наголос на правах людини (ст. 7 ДЄЄ); ЄС проголошено «простором свободи, безпеки і справедливості», що передбачало «комунітаризацію» Шенгенських угод; узгоджено питання про прийняття країн Центральної, Східної та Південної Європи. 29 березня 2003 року в Ніцці підписано угоду, головною метою якої було вирішення інституційних питань у зв’язку з розширенням кількісного складу держав-членів ЄС, а також проведення судової реформи [152][72]. 1 травня 2004 року до Європейського Союзу приєдналося ще 10 держав, а з 1 січня 2007 року кількість членів стала дорівнювати 27.

Пошук оптимальної моделі інтеграційного об’єднання європейці не залишають до сьогоднішнього дня. Успішне вирішення передусім економічних питань на наднаціональному рівні привело до розробки у 2004 році Проекту Договору про створення Конституції для Європи, який був затверджений 18 червня 2004 року, але через неготовність окремих держав поступитися ще більшою частиною суверенних повноважень процес ратифікації Конституції для Європи був припинений. У 2007 році Європейська Рада розробила і прийняла у Лісабоні проект нового договору, у якому спробувала нівелювати ті моменти, які, на думку деяких держав, занадто обмежували їхній суверенітет. Попри ці зусилля процес ратифікації і Лісабонської угоди через позицію Ірландії виглядає на сьогодні проблематичним.

Дослідження історії розвитку європейської інтеграції не було б, на нашу думку, вичерпним, якщо окрім ідеологічних факторів ми не звернули б увагу і на інші підстави об’єднавчого процесу.

З усією очевидністю можна стверджувати, що у другій половині ХХ ст. вирішального значення набули економічні фактори, які прямо або опосередковано впливають на політичну позицію національних урядів у питанні поглиблення інтеграції. Економічні підстави створення Європейського

Союзу полягають у процесі інтернаціоналізації господарських зв’язків, у результаті чого утворюється міжнародний ринок. Однак об’єктивне за своїм характером економічне об’єднання вступає у протиріччя з політичною роздрібленістю Європи («Європою суверенних держав», яка існувала з часів Вестфальського миру 1648 року), «розірваною» кордонами, митами, візами та іншими бар’єрами, які заважали розвитку господарських зв’язків між державами. Неспроможність держав самостійно з необхідною ефективністю здійснювати, зокрема, економічну функцію обумовила постановку питання про формування наднаціональної організації влади в Європі і зрештою призвело до формування Європейських співтовариств, у межах яких почав формуватися спільний ринок, головною ознакою якого стали чотири свободи: руху капіталів, товарів, робочої сили та послуг. Національні держави у межах Співтовариств, а згодом і Євросоюзу, не втрачають провідної ролі у формуванні та здійсненні економічної політики, але водночас вимушені поступово самообмежувати свій суверенітет, делегуючи Союзу право реалізовувати окремі суверенні права з метою здійснення завдань, у реалізації яких вони безпосередньо зацікавлені. Успіх економічної інтеграції цілком закономірно привів до поступового «втягування» у цей процес політичної, соціальної і культурної сфер суспільного життя.

Крім політичних і економічних факторів розвиток інтеграції обумовленний також існуванням загальноєвропейських цінностей, яким належить не остання роль у формуванні «європейської ідентичності». Однією зі складових таких «цінностей» є християнська релігія[73]. Незважаючи на розколи і багатоманітність течій усередині християнства, ще в 1815 році в документах Священного Союзу закріплювався обов’язок монархів бачити у керованих ними народах тільки «членів єдиного народу християнського». І хоча роль релігійного чинника в об’єднавчому процесі суттєво зменшилася на сучасному етапі, це однак не дає підстав принижувати його значення в історії становлення і розвитку європейської інтеграції. Не менш важливу роль у процесі політичного і правового об’єднання відіграє і європейська правова культура, яка також пов’язана зі створенням, зберіганням і трасляцією цінностей у правовій сфері [232; 239]1.

Ще одним дуже важливим культурологічним фактором інтеграції, який активно використовувався в ХХ ст. у процесі об’єднання, є теорії і концепції конституціоналізму, верховенства права, непорушності прав і свобод людини [35] , поділу влади [240] тощо, які вдало адаптовані відповідно до потреб розбудови об’єднаної Європи.

Підсумовуючи вищесказане, доречно навести вислів відомого

швейцарського мислителя Дені де Ружмона, який писав: «Європу витворили іудео-християнство, грецьке поняття індивіда, римське право, культ об’єктивної істини і на, жаль, націоналізм» [176][74] [75] [76] [77]. Додаючи до цьго переліку і постійний пошук моделі мирного співіснування, що є характерним для сучасної Європи.

1.2.

<< | >>
Источник: ЯКИМЕНКО ХРИСТИНА СЕРГІЇВНА. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ: ПРАВОВА ПРИРОДА ОБ’ЄДНАННЯ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Харків —2009. 2009

Еще по теме 1.1. Історія становлення та розвитку європейської інтеграції:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -