[113]. C точки зрения профессора права Оксфордского и Кембриджского университетов У Уэйда и профессора права Кембриджского университета К. Форсайта, «к одному из первых примеров делегированного законодательства в Великобритании относится Статут о прокламациях (Statute of Proclamation) 1539 г., действовавший в течение восьми лет, вплоть до 1547 г. Согласно данному Статуту Генриху VIII предоставлялись широкие полномочия осуществлять законодательную деятельность» . Однако данный статут «не давал Королю и
Совету права посредством королевских ордонансов делать все, что им вздумается, но явился добросовестной попыткой Короля и Парламента принять меры к окончательному уяснению смутного вопроса о правовом значении этих прокламаций. Он брал под защиту общее право, изданные к тому времени парламентские законы, а также права собственности и запрещал применение смертной казни за нарушение прокламаций. Несмотря на упразднение этого статута в 1547 году, как Мария, так и Елизавета продолжали прибегать к прокламациям как к способу правления»[114] [115].
Еще более ранним примером делегирования является Статут о канализационных сетях (the Statute of Sewers) 1531 г. Этим статутом было делегировано законодательное полномочие комиссии по канализационным сетям разрабатывать дренажные схемы и повышать коммунальные налоги в отношении собственников недвижимости.
В Великобритании два вышеуказанных Статута являются самыми первыми примерами делегирования парламентом законодательных полномочий.
Следующим ярким примером делегирования законодательных полномочий является Закон о бедных 1834 г. (the Poor Law Act). Этим законом на Комитет о попечении бедных были возложены полномочия принимать постановления и приказы (rules and orders) по «борьбе с бедностью» (''the management of the poor''). Данный закон действовал с 1834 по 1948 г. (свыше ста лет) и остается самым ярким примером в истории делегирования, которое было направлено не только на детализированное исполнение (реализацию) закона, но также и на установление и определение политического курса в данной сфере со стороны исполнительной
115
власти .
Поскольку рост делегированного законодательства увеличивался, то возникла потребность в его более детальном регламентировании. Первый закон о делегированных актах в Англии был принят в 1891 г.[116], а в настоящее время действует закон о делегированных актах 1946 г. (Statutory Instrument Act 1946).
Следует отметить, что при проведении настоящего исследования установить более ранние примеры делегирования законодательных полномочий и их детального регулирования не представилось возможным. К самым первым статутам необходимо относить те, которые датируются 1531 г. и 1539 г. Поэтому имеются все основания считать именно английское право местом происхождения делегированного законодательства.
На основании вышеизложенного довольно трудно согласиться с точкой зрения профессора В.В. Маклакова относительно французского происхождения делегированного законодательства. В своей работе он пишет, что делегированное законодательство «возникло во Франции в период Первой мировой войны, т.е. в период Третьей республики, а затем часто стало практиковаться после войны начиная с 1926 г. при принятии законов в бюджетно-экономической области» .
После установления места происхождения делегированного законодательства представляется важным проследить дальнейшее развитие делегированного законодательства.
Именно Первая мировая война стала мощным толчком в развитии института делегированного законодательства.
Многие страны охватили экономические кризисы. Чрезвычайные обстоятельства потребовали быстрого принятия решений. Для выхода из кризисных ситуаций исполнительной власти предоставлялись огромные полномочия в сфере управления страной, в том числе и полномочия, входящие в сферу деятельности законодательного органа. Почти во всех воюющих государствах критические обстоятельства требовали, чтобы парламент уступал свои полномочия правительству по ряду вопросов и прежде всего по кредитованию воюющей армии[117] [118]. В 1936 г. Карл Шмитт[119] провозгласил «конец эпохи парламентского
законодательства»[120]. В целях обоснования своей позиции он ссылался не на тоталитарные государства, подобные Германии и Италии, а прежде всего на Великобританию, Францию и США. Все они развили широкое законодательное делегирование с конца Первой мировой войны. С помощью законодательного делегирования правительство было уполномочено принимать законодательные нормы (правила) - акты или декреты - без дальнейшего вовлечения парламентов. Большая часть законодательства, особенно законы, касающиеся экономических вопросов военного времени, состояли из исполнительных постановлений (executive rulings) или делегированного законодательства, которое
разрабатывалось и принималось без парламентского участия. Было нормой уполномочивать правительство устанавливать «соответствующие» или
«обоснованные» цены для определенных товаров[121] [122] [123]. Широта нормотворческих полномочий органов исполнительной власти в США также привлекла особое внимание и французских юристов, которые во времена IV Республики старались теоретически обосновать расширение полномочий правительства в области издания актов делегированного законодательства. Так, Ж. Бюрдо называет федеральные органы исполнительной власти, в частности федеральные «комиссии», «подлинными законодательными органами» . Он отмечает «наступление конца законодательной монополии
ассамблей, ее вытеснение “правительственным законодательством"» .
«Делегированное законодательство уже в конце XIX-начале XX в. практически охватило собой большинство сфер жизни общества и стало одним из наиболее массовых источников права. Тенденция усиления роли делегированного законодательства особенно резко проявилась во второй половине века»[124].
В XX-XXI вв. делегированное законодательство продолжает развиваться и охватывать все более важные и значимые сферы жизни общества. Оно не утрачивает своей актуальности, а наоборот, обретает все большую значимость с учетом интеграционных процессов, усложнения общественных отношений и динамичного развития науки и техники.
Сегодня многие европейские страны в основных законах страны (конституциях) закрепляют и более детально регламентируют применение делегированного законодательства. К таким странам относятся: Италия (ст. 76, 77 Конституции 1947 г.)[125], Франция (ст. 38 Конституции 1958 г.)[126] [127] [128] [129] [130], Испания (п. 1 ст. 82 Конституции 1978 г.) , Федеративная Республика Германии (ст. 80 Конституции 1949 г.) , Хорватия (ст. 88 Конституции 1990 г.) , Румыния (ст. 114
Конституции 1991 г)130, Португалия (пп. «д», «е» ст. 161, п. 2 ст. 165 Конституции 1976 г.)[131] [132] и др. В некоторых странах данный институт применяется, даже если конституция не содержит положений о нем, например, к таким странам относится Норвегия , США[133], Япония и др.
Кроме того, следует отметить, что более чем в 30 европейских странах и почти во всех государствах-членах ЕС, в том числе и в самом Евросоюзе, предусматривается применение делегированного законодательства (см. табл. 2).
Такая возможность закрепляется либо основными законами страны, Конституциями, либо вытекает из сложившейся практики. Однако объем применения делегированного законодательства в каждой отдельной европейской стране и проблемы, возникающие при его применении, подлежат отдельному исследованию.
Это связано с тем, что Конституцией страны может быть предусмотрена возможность принятия таких актов, но фактически они не применяются или наоборот. Тем не менее за последние 10-15 лет в зарубежной литературе отмечается возросший интерес к исследованию делегирования законодательных полномочий в США, западноевропейских странах с парламентарными формами правления, а также в Евросоюзе[134].
Что касается исследования делегированного законодательства в правовой системе ЕС, то в результате проведенного исследования выявлено, что особый интерес к его исследованию проявляют специалисты из Великобритании и США, затем - Германии и Нидерландов. Хотя и не в столь значительной степени, но интерес к его исследованию проявляют также специалисты из Австрии, Бельгии, Венгрии, Дании, Румынии, Финляндии, Швеции (см. табл. 3).
Таким образом, интерес к исследованию делегированного законодательства в академической среде не утрачивается, а само делегированное законодательство продолжает развиваться и является важным и значимым источником современного права.
Таблица 2
Перечень стран,
в которых предусмотрено применение делегированного законодательства
№
Страны
Нормы, предусматривающие применение делегированных актов
| 1 | Австралия | |
| 2 | Албания | |
| 3 | Андорра | Ст. 60, 59 Конституции: в чрезвычайных и срочных случаях Правительство может внести в Парламент текст для одобрения в качестве закона, причем этот проект должен быть рассмотрен в течение 24 часов и для его вступления в силу достаточно одного чтения. Надо отметить, что по такой процедуре не могут рассматриваться вопросы, регулируемые конституционными законами |
| 4 | Аргентина | Ст. 99 Конституции: акты делегирования не должны затрагивать вопросы налогообложения, избирательного и налогового права, политической системы государства |
| 5 | Армения | Ст. 78 Конституции |
| 6 | Афганистан | Ст. 144 Конституции предусматривается механизм передачи части законодательных полномочий парламента правительству страны |
| 7 | Белоруссия | Ст. 101 Конституции |
| 8 | Бельгия | Делегирование прямо конституцией не предусмотрено, но применяется. |
| 9 | Болгария | Конституция 1991 г. прямо не предусматривает институт делегированного законодательства, но и не запрещают его. Хотя в научных кругах полагают, что к этому институту никогда не будут обращаться |
| 10 | Бразилия | Ст. 68 Конституции |
| 11 | Государство-город Ватикан | Своеобразным законотворчеством в чрезвычайных ситуациях является законотворчество Священной коллегии кардиналов в период вакантности папского престола. Законотворчество в данной ситуации Коллегией может осуществляться только в случаях «крайней необходимости» |
| 12 | Великобритания | |
| 13 | Венгрия | Конституция 2012 г. прямо не предусматривает институт делегированного законодательства, но и не запрещают его |
| 14 | Германия | Ст. 80 Конституции |
| 15 | Греция | |
| 16 | Дания | Ч. 3 ст. 23 Конституции: законотворчество обусловлено исключительно отсутствием парламентской сессии, но делегирование законодательных полномочий прямо конституцией не предусматривается |
| 17 | Израиль | В ст. 33 Основного закона Государства Израиля «О Правительстве» от 7 марта 2001 г. «Делегирование полномочий» содержит комплекс норм, связанных с делегированием полномочий |
| 18 | Индонезия | Законы могут издавать другие органы |
| 19 | Испания | Ст. 75, 82 Конституции (за судом остается право контролировать соблюдение правительством условий реализации делегированных ему законодательных полномочий) |
| 20 | Италия | Ст. 76-77 Конституции |
| 21 | Казахстан | Ст. 61, 53 Конституции - срок делегирования не может превышать одного года |
| 22 | Канада | |
| 23 | Китай | |
| 24 | Латвия | Ст. 81 Конституции: Кабинет министров в промежутках между сессиями Сейма имеет право, если необходимость того требует, издавать постановления, имеющие силу закона |
| 25 | Литва | Конституция 1992 г. прямо не предусматривает институт делегированного законодательства, но и не запрещают его |
| 26 | Люксембург | Прямо Конституцией не предусмотрено, но применяется |
| 27 | Мавритании | Ст. 59 Конституции |
| 28 | Марокко | П. 1 ст. 45, ст. 46 Конституции |
| 29 | Молдова | Ст. 102, 106/2 Конституции («Делегирование законодательных полномочий»). |
| 30 | Мальдивы | Ст. 94 Конституция от 7 августа 2008 г. «Делегирование законодательных полномочий на правомерное принятие регламентов и указов» |
| 31 | Непала | |
| 32 | Нидерланды | |
| 33 | Новая Зеландия | |
| 34 | Норвегия | Ст. 93 Конституции |
| 35 | Польша | п. 2 ст. 92 Конституции |
| 36 | Португалия | Ст. 112, 164, 165, 198, Конституции: прямо закрепляется высшая юридическая сила актов Правительства в сфере, не относящейся к компетенции Ассамблеи Республики |
| 37 | Румыния | Ст. 114 Конституции 1991 г. «Законодательное делегирование» |
| 38 | Словакия | Конституция 1992 г. прямо не предусматривает институт делегированного законодательства, но и не запрещают его |
| 39 | Словения | Ст. 108 Конституция 1991 г. |
| 40 | США | |
| 41 | Туркменистан | Ст. 66 Конституции |
| 42 | Турция | Ст. 91 Конституции |
| 43 | Финляндия | § 80 Конституции «Издание постановлений и делегированное законодательство» |
| 44 | Франция | Ст. 38 Конституции (Правительство может для выполнения своей программы обратиться к Парламенту за разрешением осуществить мероприятия путем издания ордонансов в течение ограниченного срока, обычно входящие в область законодательства) |
| 45 | Хорватия | П. 1 ст. 88 Конституция 1990 г. |
| 46 | Чехия | Конституция 1992 г. прямо не предусматривает институт делегированного законодательства, но и не запрещают его |
| 47 | Швейцария | П. 1, 2 ст. 164 Конституции |
| 48 | Швеция | § 11 глава 8 Конституционного Акта «Форма правления» Швеции |
| 49 | Шри-Ланка | Ст. 57 Конституции Демократической Социалистической республики от 7 сентября 1978 г. «Делегирование полномочий государственным служащим», ст. 76 «Делегирование законодательных полномочий». |
| 50 | Эстония | Ст. 104, 109 Конституции - право на издание актов, имеющих силу закона, в случаях неотложной государственной необходимости имеет Президент. |
| 51 | Япония | |
Таблица 3
Перечень зарубежных вузов,
специалисты которых проявляют интерес к исследованию делегированного законодательства
в Европейском союзе
| Страна | № | Название учебного учреждения (год учреждения) |
| Австрия | | |
| | 1 | Венский университет (1365 г.) |
| Бельгия | | |
| | 1 | Лёвенский университет (1425 г.) |
| Великобритания | | |
| | 1 | Бангорский университет (1884 г.) |
| | 2 | Бристольская юридическая школа (1969 г.) |
| | 3 | Даремский университет (1832 г.) |
| | 4 | Кембриджский университет (1209 г.) |
| | 5 | Кингс-колледж (Лондон), Королевский колледж в Лондоне (1829 г.) |
| | 6 | Колледж Святого Иоанна Университета Оксфорда (1555 г.) |
| | 7 | Лидский университет или Университет Лидса (1831 г.) |
| | 8 | Лондонский городской университет (1894 г.) |
| | 9 | Лондонский университет (1836 г.) |
| | 10 | Лондонский университет королевы Марии (1882 г.) |
| | 11 | Лондонская школа экономики и политических наук (1895 г.) |
| | 12 | Нортгемптонский университет (1999 г.) |
| | 13 | Ньюкаслский университет (1963 г.) |
| | 14 | Оксфордский университет (дата основания неизвестна, но в 1096 г. обучение уже велось) |
| | 15 | Саутгемптонский университет (1862 г.) |
| | 16 | Университет Бирмингема (1900 г.) |
| | 17 | Университет Западной Англии (1992 г.) |
| | 18 | Университет Кардифора (1883 г., г. Кардифор ,Уэльс) |
| | 19 | Университетский колледж Лондона (1826 г.) |
| | 20 | Университет Уорика (Уорикский университет) (1961 г.) |
| | 21 | Эссекский университет (1963 г.) |
| Венгрия | | |
| | 1 | Университет Мишкольц (1735 г.) |
| Германия | | |
| | 1 | Вюрцбургский университет (Университет Юлия Максимилиана) (1402 г.) |
| | 2 | Саарский университет (1948 г.) |
| | 3 | Университет Дуйсбург-Эссен (2003 г., но исторически в 1665 г.) |
| | 4 | Университет Мангейма (1967 г.) |
| Дания | | |
| | 1 | Орхусский университет (1928 г.) |
| Европа | | |
| | 1 | Европейский колледж (1949 г.) |
| | 2 | Европейский университет, Флоренция (1976 г - первый академический год) |
| | 3 | Институт Европейского права (Institute for European Law) (1990 г.) |
| Канада | | |
| | 1 | Юридическая школа Осгуд-Холл, Йоркский университет (1889 г.) |
| Нидерланды | | |
| | 1 | Университет Маастрихта (1976 г.) |
| | 2 | Университет Неймегена (Университет Неймегена имени святого Радбора Утрехтского) (1923 г.) |
| | 3 | Университет Тилбург (1927 г.) |
| | 4 | Утрехтский университет (1636 г.) |
| Новая Зеландия | | |
| | 1 | Оклендский университет (1883 г.) |
| Румыния | | |
| | 1 | Университет Орадя (1990 г.) |
| США | | |
| | 1 | Айовский университет (1847 г.) |
| | 2 | Американский университет, школа международных услуг (American University School of International Service) (1957 г.) |
| | 3 | Гарвардский университет (1817 г.) |
| | 4 | Джорджтаунский университет (1789 г.) |
| | 5 | Нью-Йоркский университет (1831 г.) |
| | 6 | Мичиганский университет (1817 г.) |
| | 7 | Мэрилендский университет (1856 г.) |
| | 8 | Принстонский университет (1746 г.) |
| | 9 | Темпельский университет (1884 г.) |
| | 10 | Университет Джонса Хопкинса (1876 г.) |
| | 11 | Университет Калифорнии в Сан-Диего (Калифорнийский университет в Сан-Диего) (1960 г.) |
| | 12 | Университет Сетон-Холл (1856 г.) |
| Финляндия | | |
| | 1 | Университет Тампере (1925 г., Хельсинки) |
| Швеция | | |
| | 1 | Университет Умео (1965 г.) |
| Шотландия | | |
| | 1 | Эдинбургский университет (1583 г.) |
| ЮАР | | |
| | 1 | Стелленбосский университет (1865 г.) |
1.2.