Источники права и критерии классификации
В исследованиях отечественных и зарубежных авторов о праве Европейского союза значительное внимание уделяется источникам права[233] [234] [235].
.Источники права являются «важными рычагами воздействия на общественные отношения и различные общественно-политические институты» .
В современном правоведении источниками права часто называются официальные формы выражения государственной воли (прецеденты, законы,
238
нормативные договоры и т. п.) .
Определение понятия источника права Европейского союза и его соотношение с формой права подробно изложено отечественными авторами[236] [237] [238] [239] [240] и не являются предметом настоящего исследования. Тем не менее важно исходить из того, что под источниками права Евросоюза понимают «внешние формы выражения (проявления), закрепления юридических норм, принятых институтами ЕС в рамках их полномочий и в соответствии с установленными процедурами» .
Вопрос о видах источников правовой системы Евросоюза, равно как и любой иной правовой системы, — это вопрос не только и даже не столько теории, сколько практики и эффективности их использования. От того, какие теоретически значимые акты признаются и используются в качестве источников права, и как они классифицируются, в значительной мере зависит жизнеспособность, а, вместе с тем, и эффективность «обслуживаемой» ими правовой системы .
Критериев классификации источников права существует множество. В частности, «в зависимости от природы, характера, содержания, степени определенности и формы выражения все источники права подразделяются на реальные и формальные, на первичные (материальные и иные) и вторичные (формально-юридические), и др.»[241].
Также множественность критериев классификации источников права характерна и для ЕС.
С точки зрения Т. К. Хартли, «правовые акты могут быть классифицированны по наименованию, по процедуре их принятия и по их функциональному назначению». Таким образом, им предлагается «именная классификация», «процедурная классификация» и «функциональнаяклассификация»[242] [243].
Исходя из «именной (номинальной) классификации» все акты подразделяются на регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения, перечень которых закреплен в ст. 288 ДФЕС. Однако такая классификация не столь проста, как представляется. Это связано с тем, что при применении данной классификации на практике очень часто возникают сложности. Не всегда наименование акта соответствует его содержанию. Например, акт, именуемый регламентом, может содержать в себе все характеристики решения; а акт, именуемый директивой, оставляет в компетенции государств-членов небольшой выбор относительно форм и способов, необходимых для достижения желаемого результата. Специалисты отмечают, что «директивы приобретают до такой степени детализированный характер, что государствам-членам остается их только
244
механически исполнять» .
Многие зарубежные авторы отмечают, что для классификации акта в качестве регламента, директивы или решения и тем самым для определения его правовых последствий «важна не его форма (наименование), а суть и содержание». Это следует и из сложившейся судебной практики .
Что касается перечня актов, перечисленных в ст. 288 ДФЕС, то он не является исчерпывающим. Это связано с тем, что предусмотрены иные юридически обязательные акты, которые не относятся ни к одной из категорий актов, перечисленных в Договоре. Эти акты обычно именуются актами особого рода (acts sui generis)[244] [245] [246].
Согласно «процедурной классификации» акты подразделяются на «законодательные» и «не законодательные». К законодательным актам относятся те акты, которые приняты в соответствии с законодательной процедурой (ч.
3 ст. 289 ДФЕС) . Официально предусматривается два вида законодательных процедур — обычная и специальная. Обычная законодательная процедура заключается в совместном принятии регламентов, директив и решений Европейским парламентом и Советом на основании проекта нормативноправового акта, внесенного Комиссией. Специальная законодательная процедура применяется только в определенных случаях, предусмотренных учредительными договорами, и представляет собой принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом с участием Совета или посредством последнего (т.е. Совета) с участием Европейского парламента. Итогом этих процедур всегда является принятие «законодательного акта»[247]. Правовые акты, которые принимаются не в соответствии с вышеуказанными процедурами, представляют собой «не законодательные акты». Однако такие акты (т.е. не законодательные) могут иметь обязательную юридическую силу и быть приняты в форме регламента, директивы и решения. К не законодательным актам относятся «делегированные» и «имплементационные» акты. Однако и в данной классификации имеются проблемы. Это связано с тем, что такие не законодательные акты, как делегированные, по своей сути и содержанию относятся к законодательным (квазизаконодательным) актам. В свою очередь законодательные акты, принимаемые в соответствии с обычной законодательной процедурой, не всегда по сути и содержанию будут актами законодательными. Например, акты по поддержке обучения судейского корпуса и судебного персонала, принимаемые в соответствии с обычной законодательной процедурой (подп. «с» п. 1 ст. 82 ДФЕС), исходя из процедуры их принятия будут относиться к законодательным актам, но по сути и содержанию, считают исследователи, «они скорее будут административными, нежели законодательными»[248]. Поэтому критерий, основанный на процедуре принятия актов, применяемый для проведения разграничения между законодательными и не законодательными актами, является «формальным критерием»[249].Под «функциональной классификацией» подразумевается проведение разграничения между законодательным (нормативным) и исполнительным актом. Законодательный акт — это акт, который устанавливает общеобязательные нормы (т.е. те, которые обязательны для всех в полном объеме), в то время как исполнительный акт — это акт, который затрагивает определенный вопрос. Например, с учетом изложенного законодательным актом рассматривается тот акт, который устанавливает размер таможенной пошлины, подлежащий оплате при импорте товаров; а исполнительный акт точно регламентирует, сколько должен заплатить импортер за конкретную партию товара. По сути, в рамках системы Евросоюза в первом случае - это регламент, а во втором - решение[250] [251] [252] [253].
Выделяют и другие критерии классификации источников права Евросоюза , но наиболее распространенным и устоявшимся является критерий, в соответствии с которым источники права классифицируются в зависимости от их юридической силы. По этому критерию все источники права Евросоюза подразделяются на две основные группы — «источники первичного права и источники вторичного права» . Однако, как отмечает профессор М.Н. Марченко,
«важно не допускать смешения с используемой классификацией источников права по материальному и формально-юридическому признакам, когда источники в материальном смысле — жизненные (экономические, социальные и др.) условия, оказывающие влияние на процесс формирования и развития права, рассматриваются как первичные источники права, а формально-юридические, выступающие в виде форм (способов, средств) выражения правовых норм вовне, -
254
как вторичные» .
Среди специалистов нет единого подхода, какие акты следует относить к источникам первичного права Евросоюза. Одни относят к ним «целый ряд учредительных договоров, как те, которые были приняты для того, чтобы создать первоначальные Европейские Сообщества, так и те учредительные договоры, которые приняты для того, чтобы внести изменения в первоначальные
учредительные договоры» .
Другие - только «учредительные договоры и общиепринципы права»[254] [255] [256] [257]. Третьи - «учредительные договоры и договоры о внесении изменений в учредительные договоры; протоколы, приложения, декларации к этим учредительным договорам; соглашения о присоединении новых государств- членов; акты, принятые Советом или Советом и Европейским парламентом, вступление в силу которых осуществляется только после их одобрения государствами-членами в соответствии с конституционными требованиями, действующими в данных государствах-членах (ст. 311 и п. 1 ст. 223 ДФЕС); Хартия Европейского союза об основных правах» . В целом, характеризуя источники первичного права ЕС, следует указать, что они закрепляют фундаментальные основы и положения функционирования Евросоюза и по своей сути и значению носят конституционный характер. Относительно классификации источников вторичного права также возникают трудности. Это связано с тем, что одни авторы к этой группе источников права относят законодательные (которые включают регламенты, директивы и решения, принятые на основе учредительных договоров в соответствии с обычной или специальной законодательными процедурами) и не законодательные акты (к которым также относят регламенты, директивы и решения, но уже принятые не на основе учредительных договоров, а на основе законодательных актов. К таким актам относят делегированные и имплементационные) . Другие авторы к вторичным источникам права относят законодательные, не законодательные и другие акты. В свою очередь к законодательным также относят регламенты, директивы и решения. К не законодательным — делегированные и имплементационные акты. К другим актам - рекомендации и заключения, межинституциональные соглашения, резолюции, декларации и 259 программы действия (action programmes) . Третьи включают в эту группу источников права «вторичное законодательство, принятое институтами Союза, судебную практику, общие принципы, провозглашенные Судом, и международные соглашения, заключенные Европейским союзом»[258] [259]. Как видим, отсутствует единообразный подход относительно отнесения видов актов к источникам вторичного права. Однако следует отметить, что основной массив актов Евросоюза составляют именно акты вторичного права. Именно благодаря им обеспечивается регламентирование и функционирование Европейского союза, и они играют важную роль в общей системе источников права ЕС. Особая роль среди них отводится делегированному законодательству. Насколько делегированное законодательство является важным и значимым в контексте правотворческой деятельности ЕС подтверждает статистика. В частности, «из всех регламентов и директив, принятых за период с 1970 по 2006 г. в ЕС, 77,2 % - это регламенты и директивы, принятые Комиссией в результате делегирования ей соответствующих правотворческих полномочий, так называемое “делегированное законодательство”». «Из регламентов и директив, действующих в 2008 г., эта цифра составляла 74,1%»[260]. Однако следует оговориться, что на указанный период времени делегированное законодательство включало как делегированные, так и имплементационные акты. Это связано с тем, что действующая на тот период времени система права Европейского сообщества не предусматривала жесткого разграничения между делегированными и имплементационными актами. Вследствие чего определенную сложность вызывает возможность отдельного исследования только делегированных актов в указанный период времени. Но тем не менее исследователи отмечают, что «в каждой сфере наблюдается общая тенденция к более высокой доле делегированных актов»[261]. Исходя из анализа общего количества принятых делегированных актов с 1 декабря 2009 г. (т.е. с момента вступления в силу Лиссабонского договора) и по настоящий момент, следует отметить, что их количество примерно соответствует общему количеству законодательных актов (см. табл. 11, 13 на с. 140-141). Это подтверждает важность и значимость данных актов, а также указывает на их скорее законодательный, нежели исполнительный характер. 1.3.