Иерархия правовых актов Европейского союза

Исследование иерархической системы правовых актов имеет важное теоретическое значение. Вопрос о месте того или иного акта в системе иерархии нормативных актов — это вопрос не только о юридической силе данного акта, но и об упорядоченности процесса нормотворчества, а также о функциональном разграничении компетенции органов правотворчества.

Наименование нормативного акта, как это характерно для многих национальных правовых систем, в виде закона, указа, постановления, распоряжения и т.д. ориентирует все субъекты на заранее установленную юридическую силу источника права и его место в общей системе источников права.

Однако правовая система ЕС не характеризовалась такой особенностью. Насчитывалось до «15 видов различных правовых актов»^[262]. По наименованию нормативных актов, принимаемых в форме регламентов, директив и решений, не

представлялось возможным установить их юридическую силу, место данных актов в системе источников права и орган, который их принимал. Для широкого круга лиц было довольно сложно установить различие между регламентами, директивами и решениями, принятыми законодательным или исполнительным органом. Кроме того, отсутствовали акты с исключительно законодательным и исполнительным характером. Все это, по мнению ряда исследователей, давало основание говорить «об особом характере правовой системы», «отсутствии прозрачности», «отсутствии той иерархии правовых актов, которая характерна для национальных правопорядкові⁶⁴. С точки зрения профессора Х. Хофманна, введение иерархической структура (иерархии правовых актов) было необходимо «в целях консолидации правовой системы, усиления ее эффективности и

265

прозрачности» .

С другой точки зрения, наоборот, полагали, что в правовой системе ЕС

имеется «иерархия правовых актов, однако она не столь очевидна из их

266

наименования» .

Однако еще в 1970 г.

267

и имплементационными актами .

Официально учредительными договорными актами понятие «иерархия норм» не закрепляется. Однако судебная практика Европейского суда справедливости скорректировала порядок и ясность относительно вопроса ^{[263] [264] [265] [266] взаимоотношения между различными категориями норм, и в своих решениях суд употребляет именно термин «иерархия норм в правовом порядке Сообщества»[267].}

Последующие преобразования, введенные Лиссабонским договором, состоят не во введении иерархии правовых актов в европейском праве (European law), а в «попытке сделать ее (т.е. иерархию норм) более очевидной и ясной посредством официального введения разграничения между законодательными и не законодательными актами»^[268]. Введение такого разграничения рационализирует правовую систему и устанавливает официальную иерархию среди источников вторичного права. Исходя из такого разграничения к законодательным актам относят акты, обладающие обязательной юридической силой, принятые на основе учредительных договоров в порядке, предусмотренном ст. 289 ДФЕС; к не законодательным актам относятся акты, обладающие обязательной юридической силой, но уже принятые на основе законодательных актов. Таковыми являются делегированные и имплементационные акты, занимающие в иерархической структуре самостоятельную позицию.

Как законодательные, так и не законодательные акты (делегированные и имплементационные) могут приниматься в форме регламентов, директив или решений, среди которых «официально иерархия не предусмотрена»^[269]. Однако, предпринимая попытки ее выстроить, профессор Т.К. Хартли полагает, что «верхняя позиция должна быть отведена регламентам, поскольку они по своему объему являются актами общего характера, обязательны во всех своих составных частях и подлежат прямому применению во всех государствах-членах».

271

только в отношении своей цели .

Другие, напротив, в иерархической структуре «решениям» отводят третье

272

место, «директивам» — второе, регламенту - первое .

Если проводить аналогию c нормативно-правовыми актами, то регламент

273

сопоставляют с «законом или статутом» , а решения с «распоряжениями и постановлениями» . Регламенты являются наиболее «централизованными» из

всех актов Европейского союза и используются во всех случаях, когда существует необходимость обеспечить «единообразие» . В целях гармонизации

276

национального законодательства, предпочтение отдается директивам . Директивы принимаются в целях установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия. Также, по мнению специалистов, директива идеально подходит к «федеративной или конфедеративной системе» . Регламенты и

решения подлежат прямому применению, т.е. обладают прямой юридической силой на территории государств-членов без принятия актов, вводящих их в действие, в то время как директивы требуют дальнейших имплементирующих мер. ^{[270] [271] [272] [273] [274] [275] [276]}

Исходя из проведенного исследования, следует обратить внимание на то, что не все акты, принимаемые в форме решений, направлены только в адрес ограниченного круга лиц. Данный довод подтверждается в западной литературе так называемыми «комитологическими решениями», принятыми Советом в 1987, 1999 и 2006 гг. Эти решения принимались для регулирования наиболее важных и значимых межинституциональных отношений, касающихся порядка передачи Комиссии имплементационных полномочий.

278

также регламентировалась деятельность комитологических комитетов .

С учетом изложенного решения следует относить ко второй по важности категории актов, следуемых после регламента.

Высказывается и мнение о том, что «законодатели Европейского союза используют (применяют) директивы и регламенты хаотично, чаще отражая политические и административные стороны той или иной ситуации, а не правовой объем и содержание, поскольку право Европейского союза не находится в явно согласованной иерархии норм, что характерно для хорошо развитых правовых

279

систем государств-членов» .

Из исследований, проведенных в 2004 г., следует, что наиболее предпочитаемым из всех видов актов является регламент - 31 %; затем решения, адресованные определенной стороне, - 27 % и решения без указания адресата -10 %; что касается директив, то им отводится 9 % .

Таким образом, иерархическая структура между актами, принимаемыми в ^{[277] [278] [279] форме регламента, директивы и решения, вероятно, должна выглядеть следующим образом: регламент, решение, директива (см. табл. 8).}

Таблица 8

Иерархия нормативно-правовых актов, принимаемых в форме регламентов, директив и решений

Такая же иерархическая структура будет применяться и для делегированных актов. Это обусловлено тем, что эти акты принимаются в форме регламентов, директив и решений, но с особенностями, характерными именно для делегированных актов, о чем более подробно излагается в п.

Что касается самой иерархии правовых актов в ЕС, то среди зарубежных специалистов нет единого подхода. Например, с точки зрения П. Крейга и де Бурка, официально введенная иерархия правовых актов в Европейском союзе состоит из пяти уровней:

1) учредительные договоры (Договор о Европейском союзе и Договор о

функционировании Европейского союза) и Хартия Европейского союза об

основных правах;

2) общие принципы права;

3) законодательные акты;

4) делегированные акты;

5) имплементационные акты .

По мнению других авторов, в соответствии со ст. 288-292 ДФЕС иерархия правовых актов включает четыре уровня: ^[280]

1. договорные положения (treaty provisions);

2. законодательные акты, принятые в соответствии с законодательной процедурой (ст. 289);

3. делегированные акты (ст. 290);

4. имплементационные акты (ст. 291) .

Можно приводить множество точек зрения относительно иерархической структуры правовых актов Европейского союза . Однако, исходя из проведенного исследования, важно отметить, что делегированные акты занимают самостоятельное место в системно-иерархическом построении источников вторичного права. Они заимствованы из других демократически развитых государств, так же как и само проведение разграничения между законодательными и не законодательными актами. Официальное закрепление делегированных актов учредительным договорным актом и включение их в иерархию правовых актов дает основание судить не только об их юридической силе, органе их принимающем, об их соотношении с другими актами и месте в системе источников права, но также указывает на разграничение межинституциональных полномочий.

Как отмечает профессор европейского права Лёвенского университета К. Ленартс, в настоящее время занимающий должность председателя Суда справедливости ЕС, «установление границы между правовыми актами

Сообщества является “вопросом разграничения компетенции, а не иерархии различных типов правовых актов » . Такой точки зрения придерживается и ряд ^{[281] [282] [283]}

других исследователей , с чем довольно трудно не согласиться.

Несмотря на то, что на официальном уровне введена иерархия между законодательными и не законодательными актами, тем не менее иерархия между делегированными и имплементационными актами не предусмотрена. Исходя из их сути и значимости, в случае возникновения коллизии некоторые специалисты

отмечают, что «делегированные акты будут занимать вышестоящую позицию по

286

отношению к имплементационным актам» .

С учетом изложенного многие исследователи констатируют, что в результате проведенных преобразований правовая система Европейского союза структурирована и благодаря именно Лиссабонскому договору официально установлена иерархия среди источников вторичного права^{[284] [285] [286]}. Таким образом, цель упрощения ранее действующего правового порядка частично достигнута; проводить разграничение между законодательными и не законодательными актами на первый взгляд не составляет той трудности, которая была характерна для предыдущего периода. Поскольку когда институты достигают согласованной позиции относительно принятия того или иного акта, то отличить делегированный акт от имплементационного не составляет труда. Это связано с тем, что п. 3 ст. 290 и п. 4 ст. 291 Договора о функционировании Европейского союза предусмотрено включать в заглавие таких актов их наименование «делегированный» или «имплементационый». Тем самым, принимаемые акты должны именоваться «делегированный / имплементационный регламент», «делегированное/

имплементационное решение» или «делегированная / имплементационная директива».

Но с другой стороны, иерархия правовых актов, установленная ст. 288-291

ДФЕС, не столько упрощает, сколько создает гораздо больше «правовых и институциональных проблем»^[287]. К одной из таких проблем относится проблема выбора между делегированным и имплементационным актом на стадии принятия законодательного акта, о чем более подробно излагается в п. 1.2 § 3 настоящей главы диссертационного исследования.

Исходя из проведенного анализа следует сделать вывод, что:

1. В результате проведенных Лиссабонских преобразований в целях

совершенствования и упрощения правовой системы официально установлена иерархия вторичных источников права Европейского союза (см. табл. 9); проведено разграничение между законодательными и не

законодательными актами (делегированными и имплементационными актами).

2. Учредительными договорными актами официально не установлена иерархия источников права Европейского союза. Но фактически она состоит из первичных и вторичных источников права.

3. Иерархия между делегированными и имплементационными актами не установлена. Делегированные акты занимают самостоятельную позицию среди источников вторичного права.

4. Одна из целей проведения таких преобразований заключалась во введении прозрачности, эффективности и консолидации правовой системы. Частично данная цель достигнута, но все же правовая система Евросоюза не является столь структурированной, ясной и прозрачной, как это характерно для многих национальных правовых систем.

Таким образом, в целях последующего всестороннего исследования делегированных актов в качестве самостоятельного источника права, необходимо установить:

1. причины, послужившие основанием фактического применения делегированных актов, а затем причины их официального введения в правовую систему Европейского союза;

2. цели, преследуемые при принятии делегированных актов;

3. правовую природу и характерные особенности делегированных актов;

4. процедуру принятия, условия делегирования законодательных полномочий и механизмы контроля;

5. соотношение делегированных актов с другими актами;

6. роль и эффективность делегированных актов в правовой системе Евросоюза.

Таблица 9

Иерархия вторичных источников права Европейского союза

Вторичные источники права Законодательные акты

Делегированные акты

Имплементационные акты

НПА