Формы (механизмы) контроля, применяемые в отношении делегированных актов
При принятии делегированных актов не разработан механизм реализации таких демократических принципов, как:
- соблюдение права каждого гражданина участвовать в демократической жизни Союза;
- обеспечение процесса принятия решений наиболее открытым и максимально доступным для граждан способом (ч.3 ст.
10 ДЕС);- обеспечение публичности, открытости, прозрачности (ст. 11 ДЕС);
- соблюдение принципа гласности (ч.1 ст. 15 ДФЕС).
Отсутствие вышеперечисленных принципов рассматривается в качестве
454
«недостатка» и предлагается «распространить их на делегированные акты» .
Однако контрольные механизмы, предусмотренные в отношении делегированных актов, являются теми компенсационными мерами, которые Европейский парламент и Совет в равной степени уполномочены реализовывать. В соответствии с ч. 2 ст. 290 ДФЕС к ним относятся:
во-первых, возможность отмены делегирования со стороны Европейского парламента или Совета и,
во-вторых, возможность наложить вето на делегированный акт. То есть делегированный акта вступит в силу в том случае, если в течение срока, установленного законодательным актом, Европейский парламент и Совет не выразят возражений. Такое право законодатели могут реализовать по любому [435] основанию.
По мнению профессора права Х. Пундера (Punder Hermann), контрольные механизмы, предусмотренные в ст. 290 ДФЕС «соответствует модели
осуществления контроля за законодательным делегированием в Германии»[436]. С точки зрения профессора Х. Хофманна, «вариант аннулирования (или отмены) делегирования возник исходя из условий делегирования, применяемых в британской правовой системе»[437], где делегированное законодательство подлежит парламентскому контролю в форме «утвердительной» (affirmative) и «негативной» (negative) процедур.
Если провести аналогию с Великобританией, то, действительно, делегированное законодательство подлежит парламентскому контролю.
Кроме парламентского, предусмотрен также судебный и административный контроль. Что касается парламентского контроля, то «делегированное законодательство должно быть представлено перед одной или обеими палатами для утверждения. В отличие от биллей, палата общин не имеет право вносить изменения в делегированное законодательство»[438]. Такое же требование предусмотрено и в отношении делегированных актов в правовой системе Европейского союза. Совет и Европейский парламент не обладают полномочиями вносить изменения или дополнения в делегированный акт.Делегированное законодательство в Великобритании должно быть представлено в парламент, только если так предусмотрено «основным актом (parent Act)» . Аналогичное требование предусмотрено ст. 290 ДФЕС в отношении делегированных актов. Контрольные механизмы в виде наложения вето и/ или отмена делегированного акта должны быть специально оговорены в законодательном акте.
В английском парламенте утверждение делегированного законодательства проводится обычно посредством «утвердительной процедуры» (affirmative procedures), «негативной процедуры» (negative procedures) и «других процедур» (‘other’ procedures)[439] [440] [441].
В соответствии с «утвердительной процедурой» требуется положительное парламентское утверждение акта делегированного законодательства, способы
460
которого подразделяются на три вида .
Согласно «негативной процедуре» акт делегированного законодательства вступает в силу, если парламент не проголосует против данного акта. Предусматривается также два способа реализации данной процедуры[442].
Однако именно «негативная процедура» воплощена в одном из контрольных механизмов в отношении делегированных актов, принимаемых Комиссией. Если в Великобритании делегированное законодательство направляется в парламент, то в Европейском союзе принятый делегированный акт направляется одновременно в Европарламент и Совет.
Если в течение 40 дней у парламентариев не возникло вопросов относительно действительности акта, то он вступает в законную силу. В Европейском союзе срок направления возражений со стороны законодателей в отношении делегированного акта устанавливается в каждом отдельном законодательном акте и, как правило, составляет два месяца, по истечении которого делегированный акт вступает в силу.Поэтому следует констатировать, что не только выше перечисленные условия делегирования по своему содержанию аналогичны условиям делегирования законодательных полномочий в Германии, но и механизмы контроля разработаны с учетом опыта парламентского контроля, предусмотренного в Великобритании. Поэтому модель делегированного законодательства включает в себя элементы как романо-германского, так и англосаксонского права.
Если в Великобритании «контроль в отношении делегированного законодательства посредством представления в парламент рассматривается условным (незначительным, номинальным)»[443], то какова эффективность контрольных механизмов в отношении делегированных актов в Евросоюзе? Это, пожалуй, один из важных вопросов при анализе процедуры принятия делегированных актов.
Исследуя механизмы контроля, следует начать с того, что Комиссия ответственна за принятие делегированных актов перед со-законодательными органами (т.е. Европейским парламентом и Советом) в рамках вышеуказанных контрольных механизмов, которые рассматриваются «более жесткими»[444] по сравнению с ранее действовавшим комитологическим контролем.
Только на основе законодательного акта принимаются делегированные акты. При их подготовке Комиссия проводит консультации с должностными лицами национальных органов власти и другими высококвалифицированными специалистами и экспертами. Такие консультации проводятся по «аналогии при подготовке законодательного предложения (законопроекта - a legislative proposal)»[445], в то время как имплементационные акты подлежат утверждению комитологическим комитетом.
О проведении таких консультаций институтами была достигнута договоренность[446]. Исследователи отмечают, что «практически все законодательные акты, предусматривающие принятие делегированных актов, содержат рекомендации по проведению консультаций, исследований, анализа
.»
.466
Однако для Комиссии заключение по результатам проведенных консультаций необязательно, и это является принципиальным отличием от ранее действовавшего контроля со стороны комитологических комитетов.
Но проведение таких консультаций представляет преимущества как Комиссии, так и законодательным органам. Комиссия, проводя подобного рода консультации, может избежать возражений со стороны законодательных органов относительно принятого делегированного акта. В свою очередь Совету предоставляется необходимая информацию для того, чтобы более эффективно осуществлять свое полномочие по возражению в отношении делегированного акта.
Несмотря на то, что:
- новые механизмы контроля рассматриваются более жесткими по сравнению с ранее действующими, например законодатели могут возражать против акта по любому основанию;
- Европарламент считается победителем в столь длительной борьбе за осуществление контроля в отношении данного вида актов;
- впервые Европейскому парламенту предоставлены аналогичные контрольные полномочия наравне с Советом.
Тем не менее фактически осуществление контроля принципиально зависит от знания и понимания соответствующего акта. Эффективное осуществление контрольных полномочий требует дополнительных необходимых информационных и временных ресурсов, знаний, которыми ни Совет, ни [447]
Европейский парламент не располагают при реализации своих контрольных полномочий. Ранее институты опирались на информационные средства, поступающие от комитологических комитетов; понимали содержание акта и могли принять решения, возражать или нет против акта.
Такая же проблема характерна и для первоначальной стадии принятия решения о необходимости делегирования, где необходимо определить точные критерии делегирования — цели, содержание, объем и срок делегирования, которыми впоследствии Комиссия обязана руководствоваться при принятии таких актов.
Поэтому проведение институтами как предварительного, так и последующего контроля будет вызывать определенные затруднения.
Поскольку комитологический контроль в отношении делегированных актов исключен, это предоставляет Комиссии «больше автономии» и, как считают некоторые зарубежные авторы, «ослабляет контроль со стороны Совета и Европейского парламента, поскольку они испытывают недостаток в информационной поддержке со стороны комитологических комитетов, с тем чтобы осуществлять эффективный контроль»[448] [449]. Более того, считается, что «новые контрольные механизмы, предоставленные Европейскому парламенту, могут привести к ослаблению его общей позиции в законотворческом процессе из-за недостаточных ресурсов ввиду увеличенной законодательной нагрузки (загруженности)» . С другой точки зрения, напротив, полагают, что «контрольная система Европарламента в отношении делегированного законодательства в Европейском союзе сегодня является более демократичной, чем в американском конституционном порядке» . Практика первых лет свидетельствует о том, что возложение законодателем на Комиссию полномочия по принятию делегированных актов представляет смешанную картину. Европейский парламент и Совет предпочитают использовать все возможные процедуры - как отмену делегирования, так и право вето. Также устанавливаются «значительные ограничения в виде обязательных указаний, которыми должна руководствоваться Комиссия»[450] [451]. Тем не менее к особенностям контрольных механизмов, применяемых в отношении делегированных актов, следует отнести: во-первых, ни Совету, ни Европейскому парламенту не предоставлено официального права предлагать вносить изменения в делегированный акт; во-вторых, возможность реализации права вето и его эффективность зависят от наличия дополнительных информационных и временных ресурсов, которыми институты не обладают; в-третьих, продолжает существовать межинституциональный спор относительно объема контрольных механизмов. Комитет по правовым вопросам Европейского парламента рассматривает их законодательными, поскольку Комиссии делегируются полномочия законодательного характера. С учетом изложенного, несмотря на наличие контрольных механизмов в отношении делегированных актов, тем не менее их практическая реализация вызывает затруднения. Такие контрольные полномочия являются скорее более теоретическими, нежели практическими. Исходя из проведенного анализа процедуры принятия делегированных актов в правовой системе Европейского союза, обобщая вышеизложенные выводы, следует отметить, что: 1. Механизм принятия делегированных актов, состоящий из правовой основы, условий и критериев делегирования, механизмов контроля, - это особая промежуточная форма нормотворчества. Это и не законотворческий процесс, и не процесс по принятию имплементационных актов в правовой системе Европейского союза. Это процесс постоянного проведения неофициальных переговоров между институтами по достижению компромиссного решения в каждом отдельном случае относительно условий и критериев делегирования законодательных полномочий. Институтам на стадии законодательного процесса необходимо согласовать «что» делегировать и «как». Во-первых, необходимо определить, не выходит ли делегируемый вопрос за допустимые пределы делегирования. Во-вторых, при принятии положительного решения, необходимо правильно определить, каким актом необходимо регулировать данный вопрос - делегированным или имплементационным. Необходимость проведения таких переговоров обусловлена отсутствием общей правовой основы, регламентирующей порядок принятия делегированных актов, а также отсутствием ясных и определенных пределов делегирования. Эффективность принятия делегированных актов зависит от возможности достижения компромиссного положительный ответ на данный вопрос означал бы, что акт устанавливает дополнительный ряд норм материального права общего применения, которые относятся к законодательной сфере и, таким образом, относятся к объему и содержанию ст. 290[452] при положительном ответе на данный вопрос, если не будут меняться или видоизменяться основные обязательства, установленные законодательством, тогда такое решение, как правило, будет сохраняться в пределах действия ст. 291[453] - при принятии делегированных актов Комиссия осуществляет «квазизаконодательные» полномочия, которые оказывают влияние на содержание и характер обязательств, содержащихся в базовом акте, хотя только в его 420 «несущественных» элементах - направлен на эффективное и оперативное совершенствование законодательства - при принятии имплементационных актов Комиссия не осуществляет никаких «квазизаконодательных» полномочий, ее полномочия являются исключительно исполнительными[456]; - Комиссия принимает акты, необходимые для исполнения законодательного акта («реализовать практические результаты, к которым стремился законодательный орган»[457]); - если государства-члены не соблюдают законодательство в достаточно единообразной форме, то Комиссия (или Совет) будут уполномочены осуществлять исполнительное полномочие Союза[458]; - направлен на установление единообразных условий для исполнения законодательства Евросоюза 692-694. paras 43 and 44 // EU Law-making Peers S., Costa M. Op. cit. P 446; Woods L. A. Op. cit. P 128-129; European Commission. 433 434 443 444 the treaty of Lisbon: Typology Meets Realty // Europ. L. J. 2009. Vol.15. N 4. P. 491-492. 451Alder J. Constitutional and administrative law. Basingstoke (UK), 2013. P. 288-289. 458Ibid. решения по всем спорным вопросам. В противном случае институты будут стремиться уклониться от такой процедуры и использовать другие механизмы для более оперативного и эффективного регулирования того или иного вопроса. Кроме того, по мнению исследователей, «предпочтения институтов делегировать полномочия будут определяться степенью эффективности влияний, оказываемых ими на политическую сферу при делегировании, в отличие от законодательной деятельности. В результате институты будут настаивать на применении тех процедур, которые преследуют (поддерживают) их собственные интересы, и настаивать на меньшем использовании тех, которые не влекут таких - 471 последствий» . Таким образом, с одной стороны, процедура принятия делегированных актов - это способность институтов достичь компромиссного решения. С другой стороны, делегированные акты следует рассматривать скорее политическим, чем правовым инструментом. 2. При принятии делегированных актов возникают споры относительно пределов делегирования, а также проведения границы между делегированными и имплементационными актами, между законодательными и имплементационными актами, между законодательными и делегированными актами. Отсутствие точного и ясного разграничения между данными актами имеет огромное влияние как на разграничение компетенции институтов, так и на институциональный баланс Евросоюза. Соответственно возникает вопрос: достигнута ли цель Лиссабонских преобразований в виде упрощения всей правовой системы, нормотворческих процедур, а также устранения межинституциональных споров? 3. Эффективность контрольных механизмов вызывает сомнения, поскольку институты не обладают соответствующими ресурсами, временем, знаниями относительно оспариваемого делегированного акта. Комитологическая процедура контроля в отношении делегированных актов исключена. 4. Условия делегирования, содержащиеся в ст. 290 ДФЕС, аналогичны по своему содержанию условиям делегирования законодательных полномочий в Германии. Механизмы контроля разработаны с учетом парламентского опыта осуществления контроля в отношении делегированного законодательства в Великобритании. Следовательно, модель делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза включает в себя элементы как романогерманского, так и англо-саксонского права.
Делегированный акт Имплементационый акт Что делать? Как делать? Что государства-члены должны выполнять или решать? Как государства-члены должны действовать при осуществлении (выполнении) своих обязательств? Законодательный по своему характеру Исполнительный по своему характеру - вносит дополнения и изменения в положения законодательного акта, не имеющие существенного значения; таким образом, Комиссия уполномочена дополнять или изменять работу законодательного органа[454] [455]; - не вносит изменения или дополнения; Гибридный, смешанный вид (тип) акта; содержит элементы законодательного и исполнительного характера Подзаконный Отсутствует горизонтальная правовая основа относительно процедуры принятия; регламентируется инструментом мягкого права Common Understanding), не имеющим обязательной юридической силы Процедура принятия регламентируется законодательным актом - новым Комитологическим регламентом Контроль осуществляется со стороны Совета и Европейского парламента; комитологические комитеты заменены совещательными Контроль осуществляется со стороны государств-членов (комитологическими комитетами)