Европейский союз и его правовая система
При проведении исследования делегированных актов в правовой системе Европейского союза важно обратиться к довольно сложному вопросу относительно его правового статуса. В дальнейшем это позволит соотнести наличие или отсутствие зависимости делегированных актов от формы правления и формы государственного устройства, а также установить характерные особенности данного вида акта.
Вопрос относительно определения правового статуса Евросоюза привлекает внимание исследователей на протяжении длительного времени. По мнению профессора М.Н. Марченко, этот вопрос «не только и даже не столько сугубо правовой, сколько одновременно социально-экономический, политический и идеологический вопрос, касающийся условий существования и
213
функционирования данного образования .
Среди зарубежных исследователей существуют различные точки зрения относительно статуса Европейского союза, в частности:
• «ЕС осуществляет полномочия, которые характерны государству, но
таковым не является»; «в большей степени конструкция ЕС сформирована [212]
по модели федеративных государств»; «Евросоюз больше похож
214
(напоминает) на союз европейских федеративных государств» ;
• ЕС также рассматривается как «форма международной организации, которая демонстрирует характеристики (элементы) зарождающейся федерации»[213] [214] [215];
• некоторые указывают на «гибридный характер Евросоюза, поскольку он располагается (находится) между национальными государствами и межправительственными организациями»; его рассматривают в качестве «децентрализованной системы многоуровневого управления» ;
• существует мнение о том, что после Лиссабонских реформ ЕС преобразован «в форму наднационального Европейского Государства»[216] [217];
• другие характеризуют Евросоюз как «картель элит» (a cartel of elites),
«проект элит» .
При определении статуса Европейского союза многие исследователи пытаются рассмотреть его в виде государства, федерации, конфедерации, разновидности международной организации.
Однако профессор М.Н. Марченко указывает, что «представляется вполне логичным и оправданным не подгонять его под традиционные формы и модели организации социально-экономической и политико-правовой жизни в виде межгосударственной организации, федерации или конфедерации, а рассматривать Евросоюз на современном этапе его развития в виде особого ... объединения, в политико-правовом статусе которого органически сочетаются элементы самых различных моделей и форм. Именно таковым по своему статусу является Евросоюз в настоящее время»[218].
Многие зарубежные исследователи также рассматривают Европейский союз в качестве «уникального образования»[219] [220], которое ранее не существовало. Л.М. Энтин характеризует ЕС как «самобытное и автономное интеграционное объединение ...» . Еще Аристотель в своей работе «Метафизика» писал, что «целое больше суммы его частей»[221]. И действительно, рассматривать ЕС целым, единым образованием нельзя, поскольку на протяжении длительного периода своего существования среди государств-членов демонстрируются различные взгляды и подходы при разрешении как международных, так и внутренних кризисов. К ним следует отнести: землетрясение в 2010 г. на Гаити, ядерную катастрофу на Факусима в 2011 г., ливийский конфликт 2011 г.; сирийский конфликт c 2011 г., украинский конфликт с 2013 г., антироссийские санкции с 2014 г., долговой кризис в Греции 2010 г., миграционный кризис в Европе с 2015 г. и др. Однако нельзя не согласиться с тем, что Европейский союз, действительно, представляет особую наднациональную организацию, аналоги которой ранее не были известны. ЕС рассматривается особым образованием и с точки зрения объяснения характера его политической системы и процесса европейской интеграции. Это связано с тем, что две доминирующие теории, а именно теория неофункционализма (neo-functionalism) и теория либерального 224 «интерговернментализма» (liberal intergovermentalism (LI)) не объясняют процесс европейской интеграции и характер политической системы Евросоюза. Здесь следует пояснить, что согласно теории неофункционализма интеграция будет усиливаться (расширяться) от экономической к политической и завершится созданием наднационального образования (supranational entity). При этом обращается особое внимание на роль наднациональных институтов и уменьшение роли государств-членов. Согласно теории либерального «интерговернментализма», государства-члены контролируют европейский интеграционный процесс, в котором национальные предпочтения определяют скорость и предел (размер) делегирования своих полномочий Европейскому союзу и уменьшается (ослабляется) роль 225 наднациональных институтов . Одной из характерных черт и особенностей Евросоюза, отличающей его от других классических международных организаций, является его возможность и способность осуществлять законодательную деятельность в прямом смысле этого слова. [222] [223] [224] В 2011 г. по оценке Европейской Комиссии количество правовых актов включало только 8 862 регламентов и 1 885 директив дополнительно к основному (первичному) законодательству ЕС[225] [226]. На сегодняшний день правовая система Европейского союза представляет огромный объем правовых норм. Наличие самостоятельной (автономной) правовой системы ЕС — это один из факторов, свидетельствующий об особенности данного образования. Указанная правовая система обладает характерными чертами и особенностями, которые не присущи национальным правовым системам. Автономность, самостоятельность и независимость данной правовой системы, а также конституционный характер учредительных договоров ЕС были признаны (провозглашены) решениями Европейского суда справедливости. Так, в решении по делу Case 6/64 Costa v. ENEL Европейский суд справедливости постановил, что «в отличие от обычных международных договоров, Договор о ЕЭС (EEC Treaty) создал свою собственную правовую систему, которая стала интегральной (основной) частью правовых систем государств-членов и которую их суды обязаны применять» . В связи с этим исследователи указывают, что «Европейский суд справедливости признал правовую систему Европейского союза уникальной, самостоятельной и отличающейся от международного права и от национальных правовых систем государств-членов. Правовая система имеет свои источники права и свою иерархию источников. Однако учредительные договоры Европейского союза не устанавливают никакой иерархии источников, за исключением иерархии вторичных источников, проводя ясное разграничение (в статьях 289, 290 и 291 Договора о функционировании Европейского союза) между законодательными, делегированными и имплементационными актами». Также специалисты считают, что «разнообразные источники права Европейского союза и иерархическое отношение между ними определены именно Европейским судом 228 справедливости» . Что касается учредительных договорных актов, то их рассматривают (классифицируют) как «конституционные договоры». Идея о том, что учредительные договоры, учреждающие три Сообщества, отличаются от классических международных договоров, была признана Европейским судом справедливости (ECJ) еще в 1963 г. при рассмотрении дела Case 26/62 Van gend en Loos. В решении суд постановил, что «этот учредительный договор является более значимым, чем соглашение, которое просто создает взаимные обязательства между договаривающимися государствами» и что «Сообщество образует новый правовой порядок международного права и создает права и обязанности не только 229 для государств-членов, но и для их граждан» . В соответствии с международным правом учредительные договорные акты Союза являются договорами, однако они обладают особенным характером, так как на их основе создается новая международная организация наднационального типа, а также новая правовая система. Именно по этому основанию учредительные договорные акты рассматриваются в качестве своего рода конституции. Однако, по мнению профессора Т. К. Хартли, этот термин (т.е. термин «конституция»), «не следует рассматривать как такой, который ставит под 230 сомнение статус учредительных договоров в качестве договоров» . Как отмечают отечественные исследователи, «уязвимость конституционного порядка ... заключается ... в том, что Суд, развивая конституционную активность и при этом произвольно придавая конституционный характер международным по [227] [228] [229] юридической природе договорам, действовал ... без достаточных, а точнее — 231 необходимых для этого оснований и полномочий» . К одной из особенностей правовой системы ЕС относят «содержание в ее структуре элементов различных правовых семей, какими являются романогерманское право, сердцевину которого составляют правовые системы западноевропейских стран, и англосаксонское право, ядром которого является правовая система Великобритании - одного из наиболее значимых членов Евросоюза» . Некоторые склонны утверждать, что правовая система Европейского союза «больше похожа (имеет больше общего) на систему романо-германского права, чем на систему общего права» . И это объясняется тем, что в период учреждения Сообщества искали правовые модели, на основе которых была бы построена правовая система. Поскольку на начальном этапе формирования не были представлены государства-члены из системы общего права, то правовая система Европейского союза в большей степени похожа на систему романо-германского права. Например, большая часть из судебных процедур основана на французском административном праве. Таким примером являются иски о возмещении убытков, причиненных институтами Союза или сотрудниками при осуществлении своих функций (ч. 2 ст. 340 ДФЕС). Подобно романо-германским правовым системам правовая система Европейского союза является «дедуктивной» системой. Это связано с тем, что ее развитие берет начало от общих принципов и далее следует к более специфическому и детализированному вторичному законодательству, а в том случае, где необходимо, применяется судебная практика. Подход англосаксонского права, напротив, включает постепенное развитие и создание правовых норм от [230] [231] [232] частных дел к установлению общей нормы. Судебные дела служат основанием для выработки общего принципа права, который затем применяют в последующих делах. Эта система известна как «индуктивное мышление» (“inductive reasoning”) . В течение периода времени правовая система ЕС эволюционировала и сегодня продолжает развиваться в ответ на потребности и цели Европы; в свою очередь право Европейского союза подвергается влиянию со стороны государств- 235 членов, а также влияет на развитие права государств-членов . Особый вид нормативных актов ЕС — делегированные акты - служат доказательством того, что правовая система Европейского союза эволюционирует, подвергается влиянию со стороны права государств-членов и содержит в себе элементы как романо-германского, так и англосаксонского права. Постепенное развитие делегированных актов, а затем их официальное закрепление в Договоре о функционировании Европейского союза свидетельствует о развитии самой правовой системы Евросоюза. Эти акты занимают особое место в системноиерархическом построении источников вторичного права Евросоюза, о правовой природе которых подробно излагается в настоящей главе диссертационного исследования (см. § 2 п. 1.1.). 1.2.