Экономические и гуманитарные задачи Лиги Наций

Вопросам межгосударственного сотрудничества в экономической, гуманитарной и социально-культурной сферах Статут Лиги посвящает всего три статьи. Несмотря на то, что они являются не первыми в Статуте и носят скорее программный характер, нельзя согласиться с мнением некоторых ученых, считавших их второстепенными и противоречившими духу Статута,^[280] т.к.

В настоящем параграфе представлена краткая характеристика деятельности Лиги в соответствии с положениями статей 23 - 25 Статута.

Статья 23 не содержала прямых обязанностей для Лиги и носила программный характер.^[282] В ней представлен список задач, которые должны были решаться членами Лиги. Отметим, что указанный перечень обязанностей не был исчерпывающим, и за Лигой сохранялось право самостоятельно решать другие вопросы в пределах своей компетенции.^[283] Подтверждением этому является учреждение в 1922 году Международной комиссии по интеллектуальному сотрудничеству^[284] и Института интеллектуального сотрудничества.^[285]

В соответствии с пунктом «а» статьи 23, члены Лиги должны были приложить усилия к обеспечению и сохранению справедливых и гуманных условий труда для мужчин, женщин и детей. В этом же пункте предусматривалось создание Международной Организации Труда (далее МОТ), деятельность которой была направлена на содействие международному регулированию условий труда.^[286] Давая краткую характеристику МОТ, отметим, что ее первоначальными членами были все члены Лиги Наций. В дальнейшем принятие в Лигу новых членов автоматически влекло их членство в МОТ. Согласно своему Статуту, МОТ состояла из Генеральной конференции и Международного бюро труда, которое находилось под контролем Правления (состоявшего из 24 лиц, где 12 - представляли правительства и по 6 - предпринимательские и рабочие организации).^[287] Таким образом, предусмотренный состав МОТ позволял обеим сторонам на равных условиях защищать свои права в связи с осуществлением трудовых правоотношений.

Большая активность деятельности МОТ с первых лет создания, показала, что ее роль «переросла рамки рутинного консультационного органа Лиги Наций».^[288] Так, на первой Международной конференции труда (1919 г.) было принято сразу 6 конвенций и 6 рекомендаций.^[289] В течение первых двадцати лет работы МОТ приняла 67 конвенций и 66 рекомендаций, опубликованных вместе в 1939 году под названием «Международный трудовой кодекс». Этот период деятельности называют «золотым веком нормотворчества», т.к. впоследствии процесс принятия конвенций и рекомендаций существенно замедлился. Здесь же отметим, что статья 23 напрямую не запрещала детский труд, однако с первой сессии Международной конференции труда МОТ приступила к разработке конвенций, направленных на гуманизацию детского труда.^[290] Впоследствии вопросу минимального возраста допуска детей и подростков к работе в различных сферах посвящены 14 конвенций и рекомендаций МОТ, замененные впоследствии Конвенцией «О минимальном возрасте» (1973 г.).^[291]

Конечно, нельзя утверждать, что все постановления МОТ моментально включались в трудовое законодательство государств-членов Лиги,^[292] но МОТ закладывала стандарты целей рабочего движения в разных странах.^[293] Подтверждением этому является участие в отдельных конференциях МОТ стран, не являвшихся членами Лиги,^[294] а также покинувших Лигу государств.^[295]

В соответствии с абзацем «Ь» статьи 23, члены Лиги были обязаны обеспечить справедливое обращение с туземным населением. Если говорить о соотношении данной нормы с положениями статьи 22, то в теории международного права сложилась следующая практика толкования указанных статей: предусмотренные статьей 22 требования относились лишь к коренным жителям подмандатных территорий; в отношении же населения всех остальных колоний и подвластных территорий распространялись положения статьи 23 ^[296] Под «справедливым и гуманным отношением» также понимались действия государств по обеспечению свободы совести и вероисповедания, а также принятие мер, направленных против вымирания туземного населения.

Говоря о проблеме рабства, необходимо отметить, что Статут напрямую запрещал работорговлю (ст.22), однако ни слова не содержал о запрете самого института рабства. Вопрос о рабстве был включен в повестку работ Лиги в 1922 году. В декабре 1923 года Совет постановил, что государства, на территориях или в колониях которых еще не отменено рабство, должны предоставлять Лиге отчеты о результатах предпринятой ими деятельности по улучшению участи невольников. В июне 1924 года

Лига создала специальную Комиссию по вопросам рабства, в полномочия которой входила проверка колониальных вопросов и вопросов, касавшихся участи невольников. В ходе своей деятельности Комиссия выработала проект конвенции о рабстве, которая была подписана в 1926 году. Данная конвенция запрещала торг невольниками и перевозку рабов, однако не запрещала рабства, ограничиваясь расплывчатой формулировкой, что договаривающиеся стороны будут «продолжать прогрессивное

упразднение рабства».^[299] Примечательно, что участники конвенции могли в отношениях межу собой устанавливать специальные положения, которые учитывали бы их специфику в деле искоренения рабства, но при этом не имели права заключать договоры, устранявшие применение положений конвенции или противоречившие им (ст. 3). Таким образом, в рамках Лиги получили дальнейшее развитие нормы, запрещавшие работорговлю. Впоследствии Комиссия по вопросам рабства была переформирована в Совещательный комитет экспертов по рабству,^[300] задачей которого являлось изучение фактов рабства и исследование причин его существования.^[301]

Еще одной специальной задачей Лиги было установление общего наблюдения над заключением и выполнением соглашений по борьбе с торговлей женщинами и детьми, а также торговлей опиумом и другими наркотическими средствами (абз.

Еще одно значение Женевской конференции 1921 года состояло в том, что она рекомендовала Лиге создать специальный комитет по изучению вопросов торговли женщинами и детьми. Со временем, после передачи Лиге функций Международной ассоциации по защите детей, указанный выше комитет был преобразован в Совещательный комитет по вопросам торговли женщинами и защиты детей.^[304] Последняя реорганизация этого органа была проведена Лигой в 1936 году, когда резолюция Совета от 26 сентября 1936 года определила структуру и полномочия Совещательного комитета по социальным вопросам, объединив в нем Комитет по вопросам торговли женщинами и Комитет по вопросам благополучия детей.^[305]

Что касается борьбы с торговлей опиумом, то уже I Ассамблея Лиги предложила Совету учредить особую комиссию по данному вопросу.^[306] Указанная комиссия была создана 21 февраля 1921 года и первым делом приступила к разработке мер, направленных на борьбу с ростом употребления опиума в Китае, а также на установление нормы количества опиума, необходимого для медицинских целей и научных работ. Помимо этого, Комиссия консультировала Совет по вопросам, касавшимся торговли наркотическими средствами.^[307] Отметим, что Комиссия по контролю за торговлей опиумом была действительно новым направлением в международном сотрудничестве. В рамках Лиги Наций был принят ряд конвенций, регламентировавших оборот наркотических средств, среди которых наиболее известны Женевская конвенция об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств от 13 июля 1931 г.

Согласно пункту «d» статьи 23, на Лигу возлагался контроль за торговлей оружием и боеприпасами со странами, где осуществление такого контроля было необходимо для защиты общих интересов. Можно предположить, что создание этой нормы было продиктовано политическими^[308] и гуманитарными мотивами.^[309] К тому же изучаемый пункт тесно связан с положениями статей 8 и 9, предусматривавших сокращение вооружений, а также со статьей 22 и пунктом «а» статьи 23, запрещавших торговлю оружием с туземным населением.

Поскольку практическая деятельность Лиги в сфере ограничения вооружений не была успешной, то та же участь постигла и обязанность по осуществлению контроля над торговлей оружием. За все время существования, деятельность Лиги была сосредоточена на том, чтобы убедить своих членов ратифицировать Конвенцию о контроле над торговлей оружием и боеприпасами от 10 сентября 1919 года.^[310] Однако великие державы не стремились связать себя предусмотренными в конвенции обязательствами. Вторая попытка была предпринята в 1925 году и закончилась подписанием Женевской конвенции о контроле над международной торговлей оружием, военными припасами и материалами (от 17 июня 1925 года).^[311] Основными задачами этой конвенции были: 1) установление обязанности не допускать вывоза оружия за границу без специального правительственного разрешения (лицензии); 2) создание режима гласности относительно экспортной торговли оружием; 3) воспрепятствование ввозу и вывозу с целью использования в военных действиях оружия, припасов и материалов, запрещенных публичным международным правом.^[312] В рамках созданной Постоянной консультативной комиссии по военным, морским и воздушным вопросам разрабатывался ряд проектов, запрещавших торговлю определенными видами оружия.

Еще одной задачей Лиги было обеспечение свободы сообщений и транзита, а также справедливого отношения в области торговли для всех членов данной международной организации (п. «е» ст.23).

Вопрос о путях сообщений и о транзите был поднят еще на Парижской мирной конференции, однако регулирование этой проблемы так и не было включено в мирные договоры. Впоследствии, по инициативе

Совета, была создана Организация сообщений и транзита,^[315] конвенции которой приобретали обязательную юридическую силу только после подписания их специально уполномоченными представителями государств и, при необходимости, последующей ратификации.^[316] Наряду с Организацией вопросы сообщения и транзита были рассмотрены на Барселонской конференции 1921 г., а также на конференциях по «таможенному перемирию».^[317] Барселонская конференция интересна тем, что на ней был выработан порядок деятельности международных конференций по аналогичным вопросам, предусмотрена организация постоянной технической комиссии, приняты проекты соглашений о свободе транзита, а также обозначены санкции за нарушение установленных ею норм.^[318] К тому же на этой конференции была принята Конвенция о свободе транзита (20 апреля 1921), которая вошла в историю как первый многосторонний договор, посвященный беспрепятственному перемещению товаров, людей и транспортных средств.^[319]

Что же касается экономических проблем, то они были рассмотрены на Брюссельской конференции (1920 г.), обсуждавшей проблемы

государственных финансов, денежного обращения и вексельных курсов, международной торговли и кредита. Конференция наметила ряд предварительных мер, которые должны были способствовать оздоровлению мировой экономики. В частности, указывалось на необходимость снижения государственных расходов путем сокращения вооружений; признавалось необходимым установление равновесия между доходами и расходами путем увеличения налогов и предоставления долгосрочных кредитов и займов, урегулированных на международном уровне.^[320] Помимо Брюссельской финансовой конференции под эгидой Лиги Наций проходили также конференция в Порто-Розо (1921 г.), Генуэзская конференция (1922 г.), Женевская конференция об упрощении таможенных формальностей (1923 г.) и некоторые другие. Наиболее знаковой здесь является Женевская экономическая конференция (1927 г.), объединившая представителей практически всех ведущих мировых держав. Важное значение данной конференции заключается в том, что на ней были разработаны различные интеграционные проекты, которые впоследствии были учтены при создании ВТО, ЕС и ЕАЭС.^[321]

Для рассмотрения экономических проблем в рамках Лиги была создана Экономическая и финансовая организация, состоявшая из двух одноименных комитетов. Экономический комитет являлся совещательным органом Лиги, наделенным правом самостоятельного учреждения любых подкомитетов и комиссий, а также привлечения к работе экспертов. Основной функцией данного комитета было исследование вопросов, связанных с межгосударственными экономическими отношениями, а также осуществление мероприятий по подготовке международных экономических конференций.^[322] В задачи Финансового комитета входило изучение общих финансовых вопросов, наблюдение за финансовым развитием в мире, оказание помощи государствам в проведении валютных реформ и финансового восстановления, содействие Совету Лиги по всем финансовым вопросам. Помимо Экономической и финансовой организации, в рамках Лиги существовали другие органы для решения экономических вопросов.^[323]

Говоря про возложенные на Лигу экономические вопросы, нельзя обойти молчанием тот факт, что ей было поручено осуществлять верховный контроль над Саарской областью и Данцигом. Это было вызвано особым положением указанных местностей, установленных Парижской мирной конференцией.^[324] Здесь примечательно, что Лига Наций не принимала участия в работе Парижской конференции и, следовательно, не могла нести ответственность за ее решения. Несмотря на это Лига приняла возложенную на нее задачу, что должно быть расценено положительно, т.к. контроль в этих случаях был особенно необходим, а Лига выполняла его лучше, чем кто-либо другой при данных обстоятельствах. Таким образом, под протекторатом Лиги находился ряд областей, служивших «яблоком раздора» между народами, и она должна была охранять интересы этих областей, заботиться о поддержании на них мира, а также обеспечивать их связь с другими странами.^[325]

Последним пунктом статьи 23 была установлена обязанность членов Лиги принимать меры международного характера для предупреждения болезней и борьбы с ними. Первыми шагами на пути осуществления этой обязанности стала организация Лигой в 1920 - 1921 годах сбора средств на борьбу с эпидемией сыпного тифа в Польше. Заметим, что средств поступило немного, а сама Лига в силу своего недавнего создания не обладала достаточными финансами, поэтому она ограничилась лишь поддержкой существовавших польских санитарных организаций.^[326] В 1921 году Совет Лиги учредил Временный комитет здравоохранения, а в 1923 году было утверждено положение о Постоянной организации здравоохранения.^[327]

Поскольку одним из тяжелейших последствий мировой войны была проблема возвращения военнопленных на родину, то этим вопросом занималась и Лига Наций. На IV сессии Совета был поднят вопрос о репатриации военнопленных, а также принята резолюция, согласно которой Совет, в целях изучения положения военнопленных и ускорения их репатриации, назначил Ф. Нансена Верховным комиссаром Лиги по делам пленных.^[328] Отметим, что первоначально действия, связанные с реэвакуацией пленных из СССР, а также с возвращением российских пленных на родину, традиционно осуществлялись Международным Комитетом Красного Креста (далее МККК), однако возникшие дипломатические и финансовые сложности привели к тому, что МККК, как частная организация, не мог самостоятельно выполнять возложенную на него обязанность.^[329] Взаимодействие Лиги и МККК началось с созыва в мае 1920 года Берлинской конференции, где и были выработаны принципы такого сотрудничества. Так, Лига должна была обеспечивать материальную и политическую поддержку мероприятий, проводимых под эгидой МККК. Работа по реэвакуации военнопленных продолжалась почти три года и завершилась в сентябре 1922 года.^[330]

Резюмируя сотрудничество Лиги Наций и МККК в данной сфере, отметим, что практическая помощь Лиги состояла в предоставлении ее членами 14-ти морских судов для транспортировки военнопленных.^[331] При этом пленным доставлялись продукты питания, медикаменты, одежда, а также деньги для оплаты расходов, связанных с возвращением на родину. Дипломатическая помощь Лиги заключалась в том, что помимо существовавшего транспортного пути через Владивосток, были открыты направления через Балтийское и Черное моря. Таким образом, за 3 года деятельности по реэвакуации, на родину вернулось 427 886 человек, что позволило решить одну из тяжелейших проблем послевоенного обустройства Европы. Здесь же отметим, что, говоря о деятельности Лиги, нельзя забывать и о личном вкладе Ф. Нансена, бывшего одним из немногих политических деятелей, пользовавшихся уважением советского правительства. ^[332]

Важно понимать, что деятельность Лиги Наций по возвращению военнопленных не была легкой, поскольку только что созданная организация не располагала значительными финансовыми возможностями. Поэтому для достижения поставленной цели, Лига была вынуждена налаживать тесное сотрудничество с СССР, правительствами своих членов, а также с МККК. При этом деятельность Лиги по решению вопроса репатриации военнопленных явилась ее первым существенным успехом, вызвав огромный политический резонанс, и тем самым увеличив престиж данной международной организации в самом начале ее

332

деятельности.^[333]

Еще одним не менее трудным вопросом была проблема русских беженцев, которые в результате Октябрьской революции 1917 года стали апатридами, лишенными средств к существованию. В связи с этим председатель МККК Г. Адор обратился в Совет Лиги с предложением оказать помощь белоэмигрантам и назначить для этих целей генерального комиссара Лиги по делам русских беженцев. Однако Совет указал на невозможность начать переговоры с правительством СССР о судьбе белоэмигрантов, а также что он не может требовать от членов Лиги финансового участия в данном деле.^[334] Исключив финансовую ответственность Лиги, Совет предложил оставить за ней деятельность по организации и координации помощи беженцам. На основании этого XIII Ассамблея решила создать пост Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев,^[335] а также созвать специальную конференцию чиновников для выработки основных принципов работы Верховного комиссариата.^[336]

С 22 по 24 августа 1921 года в Женеве проходила конференция, на которой были предприняты попытки выработать единую точку зрения на правовое положение беженцев. Однако быстрое решение данного вопроса осложнялось стремлением участвовавших в конференции государств сохранить суверенитет и избежать изменения внутреннего законодательства ради российских беженцев. В соответствии с резолюциями конференции на Ф. Нансена, как на Верховного комиссара Лиги, были возложены обязанности по определению правового положения беженцев, по содействию в их репатриации или трудоустройству, а также по координации деятельности международных организаций, оказывавших помощь российским белоэмигрантам. При этом трудности, связанные с определением статута беженцев, должны были устраняться внутренним законодательством государства-пребывания. Женевская конференция примечательна также и тем, что на ней впервые был поставлен вопрос о предоставлении паспортов для россиян-апатридов.^[337]

Поскольку обычно у беженцев не было никаких документов, подтверждавших их личность и национальность, Ф. Нансен предложил выдавать им подобные документы.^[338] С 3 по 5 июля 1922 года в Женеве проходила конференция, на которой был принят сертификат беженцев, получивший известность как «паспорт Нансена».^[339] Примечательным здесь является то, что паспорт выдавался не от имени Лиги Наций, а от имени стран-реципиентов. Порядок выдачи предусматривался тот же, что и для международных паспортов. Владелец удостоверения находился под защитой беженской секции МОТ и Лиги Наций в лице Ф. Нансена.

В завершение отметим, что за годы своего существования Лига не смогла оказать эффективного влияния на развитие политических событий и решать вопросы войны и мира. Возможно, поэтому она сосредоточила свою активность в социально-экономической и гуманитарной сферах. В начале своего существования, Лига не располагала ни достаточными материальными ресурсами, ни авторитетом, чтобы суметь урегулировать запутанные финансовые отношения, установившиеся после мировой войны. Значение Лиги состояло в том, что она постоянно предпринимала шаги на пути возобновления и развития межгосударственного общения в социально-экономической сфере, а также осуществляла сотрудничество с МККК в решении гуманитарных задач.

В Статуте Лиги Наций содержалось всего три статьи, посвященные неполитическому сотрудничеству государств. Как уже было сказано, к общим недостаткам рассмотренных статей относились их программный характер и отсутствие конкретных обязательств в отношении членов Лиги, позволявшее при необходимости по-разному их интерпретировать.

Другими словами, в этих статьях были перечислены лишь цели Лиги, но ничего не говорилось о создании специального органа, координирующего сотрудничество государств в неполитической сфере, а также не был подробно разработан механизм такого сотрудничества. Однако, время показало, насколько важна была работа международных бюро, тем более что опыт Лиги в данном случае был скорее удачным.^[340] На это указывают различные факты. Например, новеллой международного права явилось создание в рамках Лиги Наций технических организаций и постоянных консультативных комитетов, которые впоследствии были преобразованы в международные организации при ООН. Так, по планам Комитета Брюса (1939 г.), был создан Экономический и Социальный Совет ООН (далее ЭКОСОС); Всемирная организация здравоохранения, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, ЮНЕСКО - были воссозданы на базе соответствующих отделов Секретариата Лиги. От Лиги Наций к ООН также перешли такие виды деятельности, как контроль над оборотом наркотиков, защита прав и интересов детей,^[341] борьба с торговлей людьми,^[342] развитие межгосударственного сотрудничества в области здравоохранения и т.д. Под эгидой Лиги Наций была разработана Конвенция о предупреждении терроризма и наказании за него; Конвенция о создании международного уголовного суда,^[343] а также Конвенция об использовании радиовещания в интересах мира (1936 г.), запрещавшая международную пропаганду. Говоря об экономическом сотрудничестве государств, необходимо иметь в виду, что основу современного вексельного и чекового права составляют конвенции, принятые Лигой Наций 7 июня 1930 года^[344] и 19 марта 1931 года^[345] соответственно. При разработке Г енерального соглашения по тарифам и торговле (Г АТТ) также использовался опыт Лиги Наций.^[346] Эти и другие заключенные в рамках Лиги Наций конвенции оказали значительное влияние на развитие международного права,^[347] а некоторые из них действуют до сих пор.^[348] Отметим также, что предложенный А. Брианом в 1929 году план по созданию Европейского федеративного союза был учтен учредителями Европейского Союза. Примечательно, что новой тенденцией в деятельности комитетов и комиссий Лиги в предвоенные годы стало стремление к их относительной самостоятельности от Совета и Ассамблеи. Возможно, благодаря этому периоду активности Лиги, в рамках ООН была достаточно быстро создана организация по координации экономической и социальной деятельности государств.^[349]

Отметим, что важнейшим организационным недостатком было отсутствие в рамках Лиги единого органа, координирующего все вопросы социально-экономического сотрудничества государств. Этот опыт был учтен при разработке Устава ООН, который посвятил международному экономическому и социальному сотрудничеству две главы, где установлена ответственность ООН в данной сфере, а также говорится об учреждении в качестве одного из главных органов ЭКОСОС, координирующего деятельность специализированных учреждений ООН. Еще одним существенным нововведением Устава ООН стало включение в сферу деятельности ООН принципа уважения и соблюдения прав человека и основных свобод (ст.55), чего не было сделано в Статуте Лиги Наций.

2.4.