§4. Делегированное законодательство и принцип институционального баланса
Следует начать с того, что традиционно принцип разделения властей рассматривается в качестве конституционного принципа, лежащего в основе организации власти любого демократического государства.
Многие страны, придерживающиеся принципа разделения властей, находятся в весьма затруднительном положении. Это связано с тем, что законодательные органы передают большую часть своих законодательных полномочий правительству, а законотворчество исполнительной власти - это уже скорее норма, чем исключение. Обосновывая или, наоборот, критикуя все увеличивающийся объем делегированного законодательства, высказываются довольно противоречивые суждения относительно соотношения делегированного законодательства и принципа разделения властей. Идет речь о нарушении принципа разделения властей, о его неправильном понимании, об «отходе от традиционной доктрины- 472
разделения властей» .
412Shutze R. ‘Delegated’ Legislation in the (new) European Union: A Constitutional Analysis // Mod. L. Rev. Sept. 2011.
Vol. 74. N 5. P. 662; Punder H. Democratic Legislation of Delegated Legislation - A Comparative View on the American, British and German Law // Intern. Compar. L. Quart. 2009. Vol. 58. P. 353-355; Administrative Law / Ed. by
Проблема соотношения принципа разделения властей и делегированного законодательства действительно наиболее актуальна для многих европейских стран.
Но поскольку делегированное законодательство характерно и для правовой системы ЕС, тогда возникает вопрос относительно того, как объяснить появление и развитие на протяжении длительного времени данного источника права в столь «уникальной» правовой системе и в столь «уникальном» образовании, как ЕС. Его функциональная структура основана не принципе разделения властей, а зиждется на принципе институционального баланса. Суть последнего заключается, во- первых, в том, что каждый институт должен действовать в пределах полномочий, возложенных на него учредительными договорными актами.
Во-вторых, каждый из институтов должен осуществлять свои полномочия с должным уважением к полномочиям других институтов. Все это содержится в п. 2 ст. 13 Договора о Европейском союзе, который гласит, что «каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него учредительными договорами, и в соответствии с процедурами, условиями и целями, установленными в них»[459] [460]. «Запрещается любое нарушение одним институтом полномочий другого института. Также запрещается институту Европейского союза делегировать свои полномочия внешнему органу или другому институту ЕС, если результатом такого делегирования будет изменение институционального баланса»[461] [462]. Институционный баланс касается не просто ограничения полномочий институтов, но «имеет положительную сторону в том, что институты должны взаимодействовать, хотя характер взаимоотношений между отдельными475
институтами изменился» .
По мнению специалистов, «именно институциональный баланс, а не традиционный принцип разделения властей, ограничивает каждого субъекта
476
пределами его влияния» .
Европейский союз действительно располагает особым институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий (п. 1 ст. 13 ДЕС). Его институциональная структура тщательно разработана для того, чтобы «избежать любой концентрации властных
477
полномочий» .
Однако провести разграничение властных полномочий между его институтами довольно сложно. Единого законодательного органа в Евросоюзе нет. «Законодательная власть распределяется между Советом, Европейским парламентом и Комиссией, которая обладает исключительной прерогативой законодательной инициативы. Такое распределение полномочий основано на принципе институционального баланса, который гарантирует участие всех институциональных субъектов в законодательном процессе»[463] [464] [465]. Таким образом, отмечается, что законотворческое полномочие (lawmaking power) распределено между «демократически избранными органами и невыборной исполнительной властью»[466] [467]. Именно трем основным институтам Союза - Комиссии, Совету и Европейскому парламенту - предоставлено право осуществлять законодательную 480 деятельность . Что касается Европейского парламента, то его законодательная функция со временем «значительно увеличилась»[468]. От будучи исключительно совещательным органом он преобразовался в непосредственно избираемый орган и является со-законодателем. Несмотря на то, что это единственный непосредственно избираемый орган, тем не менее «Европейский парламент исторически был и является самым слабым из институтов, вовлеченных в нормотворческий процесс (decision-making process). Хотя введение обычной законодательной процедуры и расширение ее использования относительно большей части политических сфер означало, что Европейский парламент является эффективным со-законодателем»[469] [470]. В законотворческом процессе Комиссия выполняет важную роль. Она обладает не только правом законодательной инициативы, но и полномочиями 483 принимать как делегированные, так и имплементационные акты . Именно «Правительство» является той частью исполнительной ветви власти, которая ответственна за обеспечение управления и руководство. В зависимости от количества органов (один или два), ответственных за политическое руководство в обществе, выделяют монистическую и дуалистическую исполнительную власть. Например, американская конституция основана на единственном исполнительном органе. Вся исполнительная власть возложена на Президента США. Напротив, Британия и Франция основана на идее дуалистического исполнительного органа, где предусмотрено два «руководящих» органа. В монархической Британии это наследуемая королевская власть и его Кабинет министров. В республиканской Франции - избираемый Президент и его «Правительство»[471]. «Правительства Европейского союза» в том смысле, в каком оно г 485 ассоциировалось бы с суверенным национальным государством, нет . Исполнительная функция осуществляется Европейской комиссией, которая рассматривается в качестве органа, представляющего общие интересы Европейского союза. Но Комиссия не является единолично исполнительным органом. Только судебная власть является единственной властью, которая 486 сосредоточена в одном органе . Несмотря на то, что распределение полномочий среди институтов официально не основано на системе разделения властей, тем не менее некоторые исследователи исходят из того, что: - «институциональная основа Европейского союза аналогична (имеет много общего) системе разделения властей»[472] [473] [474] [475] [476]; - «принцип институционального баланса похож на принцип разделения 488 властей» . Другие обращают внимание на то, что «организационным принципом является не принцип разделения властей, а представление интересов. Каждый институт является носителем определенного интереса, который он стремится защищать и продвигать (поддерживать, содействовать)» . Еще в эпохальном решении 1982 г. по делу France, Italy and United Kingdom v. Commission суд отклонил общий принцип разделения властей[477]. Позднее идея о введении разделения властей по аналогии модели разделения властей, предложенной Монтескье, активно обсуждалась. Предлагалось исполнительную власть возложить на Комиссию, законодательную - на Совет и Европейский парламент во время межправительственной конференции, по результатам которой был подписан Маастрихтский договор. Инициаторы таких предложений надеялись выстроить не только более прозрачную, но также более эффективную и функциональную правовую систему[478]. Затем эта идея содержалась и в проекте Европейской конституции[479]. Сегодня «положение, содержащееся в пункте 2 статьи 13 ДЕС, известное как принцип институционального баланса, — это и есть принцип разделения властей, определяющий распределение властей в виде сочетания (объединения) властных полномочий», - отмечает профессор Р. Тринити-колледж К. Барнард и профессор права Эссекского университета С. Пирз. «Теоретически исполнительной ветви власти не разрешается осуществлять никакого законотворческого полномочия (law-making power), так как это 496 исключительная прерогатива законодательной ветви власти» . Напротив, согласно второму варианту толкования принципа разделения властей, именуемому «институциональное взаимодействие», каждая государственная функция должна быть распределена между несколькими институтами. Таким образом, «в идеале осуществление законодательной функции должно вовлекать несколько институтов» . Авторы этой точки зрения полагают, что Евросоюз отказался от функционального варианта разделения властей и придерживается институционального взаимодействия. Несмотря на то, что в Договоре о Европейском союзе предусмотрены отдельные статьи в отношении каждого института, тем не менее в них определяются различные функции, которые институты должны выполнять. - законодательный - законодательные акты Союза могут приниматься только на основании предложения Комиссии, если иное не предусмотрено учредительным договором (п. 2 ст. 17 ДЕС)[483] [484] [485]; - исполнительный - Комиссия должна оказывать содействие в продвижении общего интереса Союза и с этой целью выступает с соответствующими инициативами. Она следит за применением учредительных договоров и мер, принятых институтами на основании последних. Комиссия осуществляет надзор за применением права Союза под контролем Суда Европейского союза. Комиссия должна исполнять бюджет и управлять программами. Она должна осуществлять координационную, исполнительную и управленческую функции в соответствии с условиями учредительных договоров. За исключением общей внешней политики и политики безопасности, а также в других случаях, предусмотренных учредительными договорными актами, Комиссия обеспечивает представительство Союза на международном уровне (п. 1 ст. 17 ДЕС)[486]; и - судебный - если Комиссия считает, что государство-член не выполнило обязательства в соответствии с учредительными договорными актами, то она (Комиссия) выносит обоснованное заключение по данному вопросу, предоставив данному государству возможность представить свои замечания. Если в установленный Комиссией срок государство не выполняет заключение, то Комиссия вправе обратиться в Суд Европейского союза (ст. 258 ДФЕС)[487]. Для осуществления большинства управленческих функций требуется институциональное взаимодействие. Так, например, согласно обычной законодательной процедуре Комиссия должна официально вносить проект законодательного акта, а Европейский парламент и Совет должны принять совместное решение о его принятии. Учредительные договоры на самом деле, по мнению К. Барнард и С. Пирза, «устанавливают систему по распределению полномочий среди различных институтов Союза, определяя каждому институту его собственную роль в институциональной структуре Союза и выполнение задач, возложенных на Союз»[488]. Так же, как и выше упомянутый профессор права Р. Шутц, К. Барнард и С. Пирз считают, что «эта концепция принципа разделения властей предусмотрена в п. 2 ст. 13 ДЕС, положение которой известно как принцип институционального баланса»[489]. С точки зрения общего распределения властных полномочий официальное введение делегированных актов в правовой системе Европейского союза расценивается в качестве «более ясного и точного разделения властей»[490]. Это связано с тем, что ст. 290 описывает Европейский парламент и Совет в качестве законодательного органа, а Комиссию - в качестве исполнительной ветви власти, при этом предоставляя законодательному органу право отмены и возражения на решения исполнительной ветви власти (the executive's decisions). «Делегированные акты - это горизонтальное делегирование от законодательного органа к исполнительной ветви власти (the executive). Имплементационные акты - вертикальное делегирование от государств-членов Комиссии»[491]. Делегированное законодательство - это особый правовой инструмент. Оно характерно как для стран, которые придерживаются принципа разделения властей, так и для тех стран, организация которых не основана на данном принципе. Так, например, жесткий принцип разделения властей, предусмотренный конституцией США, не служит препятствием для передачи конгрессом своих законодательных полномочий. Дуалистическая исполнительная власть во Франции и отсутствие принципа разделения властей в Великобритании также никак не влияет на данный правовой инструмент (т.е. делегированное законодательство). Несмотря на то, что функционирование Европейского союза официально основывается на принципе институционального баланса, а не на принципе разделения властей; несмотря на наличие правовых проблем, возникающих при применении делегированных актов в правовой системе Евросоюза; несмотря на недостаточно эффективные контрольные механизмы и ряд других проблем, - тем не менее делегированное законодательство является самостоятельным источником вторичного права в данной правовой системе. Независимо от того, на основе какого принципа осуществляется функционирование того или иного образования - на основе принципа институционального баланса или принципа разделения властей, делегированное законодательство в этих образованиях выступает в качестве самостоятельного источника права, динамично развивается и охватывает различные сферы жизни общества. В связи с этим полагаем, что делегированное законодательство не зависит от и не влияет на принцип разделения властей и проводить такое соотношение нецелесообразно. Такой вывод основан не только на том, что делегированное законодательство характерно для Европейского союза, но и на доводах, изложенных в первой главе настоящего исследования, относительно его реального существования. Это, скорее, декларативный принцип. Тем не менее полагаем, что требуется дополнительное и более глубокое научное исследование двух принципов - принципа разделения властей и принципа институционального баланса в Европейском союзе. Обращая внимание на эти два правовые явления, в рамках настоящего диссертационного исследования была предпринята попытка осветить то, что делегированное законодательство является самостоятельным источником вторичного права, занимает самостоятельную позицию в системно-иерархической структуре Евросоюза, функционирование которого официально не основано на принципе разделения властей. 502 503 504