Делегированное законодательство и принцип разделения властей

Исследования ученых-государствоведов свидетельствуют о том, что «институт делегированного законодательства, его осуществление тесно связаны с такими ключевыми демократическими институтами современного государства,

175

как разделение властей и парламентаризм» .

С точки зрения Л.М. Энтина, «разделение властей - это одновременно политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти любого демократического государства»^{[175] [176] [177] [178]}. Этот принцип находит свое отражение в построении государственного механизма

осуществления власти, составными частями которого повсеместно признаются законодательная, исполнительная и судебная власти. Однако способы их взаимодействия и разделения далеко не одинаковы. Чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфичного и особенного .

Концепция разделения властей призвана служить целям демократии в государственном управлении, взаимному контролю властей, препятствовать попыткам авторитаризма. «В ней заключено величайшее гуманистическое, демократическое содержание, определяющее основы структуры и деятельности государственного аппарата» . Но такое разделение, как указывают специалисты,

г 179

«отнюдь не панацея всех бед в управлении» .

«Иногда признание концепции разделения властей как демократической доктрины на словах вовсе не означает реализацию основных ее требований и положений на деле. Примеров подобного расхождения теории разделения властей и практики ее применения можно привести достаточно много. Один из них касается государственно-правовой теории и практики довоенной Германии»^{[179] [180] [181] [182].}

«Разделение властей широко распространено в качестве одного из столпов либеральной конституционной демократии» , отмечает профессор права

Ньюкаслского университета Дж.

В настоящее время во многих странах появляется тенденция строить отношения между законами и регламентами на основе совершенно новой концепции принципа разделения властей. Зреет представление, что этот принцип применялся неправильно и предполагаемое им равновесие властей не было реализовано. Законодательная власть, на первый взгляд, стала всемогущей, но при этом она оказалась перегруженной и плохо справлялась с задачами законотворчества. Исполнительная власть пользовалась весьма широкой автономией; нередко с помощью декретов-законов она принимала меры, которые, по существу, оказывались бесконтрольными .

Однако следует отметить, что на каждом новом историческом этапе в теории разделения властей выявляются те или иные черты, приобретающие особую актуальность и остроту. В академических кругах говорят не только об отходе от традиционной доктрины разделения властей, но и о «неправильном понимании принципа разделения властей», о том, что «со временем концепция разделения

184 т-

властей изменилась» . Более того, пишут о том, что «до сих пор даже на

теоретическом уровне не достигнуто консенсуса относительно того, почему необходима система разделения властей для организации государства. В результате все еще нет ответа на вопрос, должна ли данная концепция пониматься в качестве правового принципа (legal rule) или политического механизма» .

Нескончаемые споры идут вокруг соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило, ставится в двух плоскостях - в плане проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей и в плане пределов допустимости делегирования законодательной власти.

Сегодня многие зарубежные специалисты отмечают, что «те страны, которые придерживаются принципа разделения властей, находятся в весьма затруднительном положении, и все в большей мере законы в этих странах принимаются не надлежащим законодательным органом, а скорее исполнительной ветвью власти»^{[183] [184] [185] [186]}.

- 187

признавать отход от традиционной доктрины разделения властей» .

Широкое применение делегированного законодательства порождает ряд таких теоретических вопросов, как: во-первых, нарушает ли делегированное законодательство принцип разделения властей или нет; во-вторых,

свидетельствует ли применение делегированного законодательства об «отходе от принципа разделения властей» или же этот принцип на протяжении трех столетий неправильно применялся; осуществляет ли законодательная власть функции исполнительной, а исполнительная — функции законодательной?

Дж. Олдер отмечает, что «делегированное законодательство часто критиковали и продолжают критиковать за нарушение принципа разделения властей. Это связано с тем, что акты делегированного законодательства могут быть приняты без публичных и демократических процедур. Однако трудно представить столь сложное и жестко регламентированное общество, которое могло бы эффективно функционировать при том условии, что все законы должны быть приняты самим парламентом» .

Исходя из американского опыта, исследователи отмечают, что «принцип разделения властей не является серьезным препятствием для делегирования нормотворческих полномочий (rule-making powers) со стороны конгресса США»^{[187] [188].}

«В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается ... на ... опыт ''массивного делегирования законодательной власти от конгресса к

исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом'' в 30-е годы, в период Великой депрессии, а также на аналогичный опыт США 70-х годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р. Рейгана)»^[189].

Некоторые авторы усматривают в практике делегирования законодательства причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей. С их точки зрения, данный процесс подвергает «эрозии и в конечном счете разрушает принцип разделения властей»^[190].

«Существует и третий, своего рода “промежуточный” между полным отрицанием и безоговорочным признанием подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного его воздействия на “разделение властей” держать этот процесс под судебным или иным действенным контролем»^{[191] [192]}.

С применением делегированного законодательства связывают и такие отрицательные явления как:

- кризис парламентаризма, выражающийся в падении роли парламента;

- усиление роли исполнительной власти;

- препятствие развитию демократии в политической жизни;

- подрыв идеи верховенства закона;

- отказ от существовавшего ранее иерархического построения системы источников права.

На протяжении длительного времени спорным остается вопрос о том, осуществляет ли законодательная власть функции исполнительной, а исполнительная - функции законодательной.

Английские юристы Э.К. Уэйд и Дж.Г Филлипс пишут, что «сложность управления в современном государстве и распространение функции последнего на экономическую и социальную сферы предопределили целесообразность того, чтобы парламент поручил министрам издавать “постановления”. Для того чтобы парламент мог располагать временем, необходимым для осуществления законодательства в том объеме, какой необходим в условиях современного государства, статуты должны устанавливать только основные принципы. Едва ли кто-либо будет отрицать неизбежность перехода к методу делегированного

193

законодательства» .

По мнению другого английского юриста А.В. Дайси, «как сущность, так и форма закона значительно бы улучшились, если бы исполнительная власть

Англии могла так же, как во Франции, посредством декретов, ордонансов и прокламаций, имеющих силу закона, вырабатывать подробности применения общих принципов, заключающихся в законодательных актах»^[193].

«В действительности, - как отмечал Н.М. Коркунов, - исполнительная власть никогда не ограничивается одним исполнением законов. Она всегда и везде действует более самостоятельно, исполняя не одни законы, а вообще задачи государства. Раз задачи государства, как мы видели, не могут быть ограничены одной охраной права, исполнение их не может свестись к исполнению только законов, всегда имеющих своим содержанием юридические нормы. Законодательство для исполнительной власти служит только границей, в пределах которой она действует свободно, руководствуясь соображениями

целесообразности... »^[194].

Западные специалисты также обращают внимание на то, что «для исполнительной ветви власти традиционно характерны задачи не только относительно исполнения законов, но и управления, определения направлений политического развития». В XIX в. в идеальном «правовом государстве» (legislative State) все правовые нормы принимаются парламентом. И то, что парламент не вправе делегировать полномочие исполнительной власти, рассматривалось в качестве «принципа, универсально признанного как крайне необходимого для сохранения целостности демократической системы управления, установленной конституцией». Однако в XX в. эта идея была ограничена необходимостью и потребностью «административного государства» в

нормативно-правовом регламентировании. Это было связано с тем, что «современные парламенты просто не имели ни времени, ни квалифицированных знаний и опыта... Индустриально-развитые общества требовали “моторизированного законодателя”, который мог бы ускорить процесс нормативно-правового регулирования. И этим вторым “законодательным органом” должна была стать исполнительная ветвь власти. Таким образом, в административном государстве исполнительная ветвь власти стала приобретать

196

третье полномочие - полномочие принимать делегированное законодательство» .

Появление законодательствующей исполнительной власти (the legislating executive) на самом деле «представляет одно из наиболее важных преобразований

197

конституционализма», - констатируют западные авторы .

Более того, высказывается точка зрения относительно того, что «законотворческий процесс (law-making process) - это объединение и сочетание

198

исполнительной и законодательной власти» , что «исполнительная и законодательная компетенции постоянно и неизбежно дублируются (перехлестываются), так как законы, принятые парламентом, не могут охватывать каждую вероятную ситуацию, с которой может столкнуться правительство» .

Сегодня теория разделения властей воспринята во многих новейших конституциях, при этом конкретные формы ее реализации весьма разнообразны. Некоторые специалисты пишут, что «если попытаться обобщить современную конституционную практику, то можно выявить несколько различающихся исходных. В то время, как в некоторых странах совмещение одними и теми же лицами функций разных властей считается недопустимым, в других - укоренились иные традиции, а министры являются членами парламента. В ряде государств исключается возможность наделения исполнительной власти правом издания закона. Но есть и страны, в которых при определенных условиях допустимо как прямое, так и делегированное законодательствование со стороны ^{[195] [196] [197] [198]}

исполнительных структур (президент и правительство)»^[199].

На протяжении длительного периода существования теории разделения властей со стороны ученых высказывались различные точки зрения, взгляды и подходы. Например, наиболее влиятельный английский юрист А. Дайси не причислял разделение властей к одному из базовых и основных принципов, а только лишь упоминал о нем вскользь или вообще не упоминал в своих работах^{[200] [201]. Другой английский юрист А. Дженнингс в работе “The Law and the Constitution” (1959) утверждал, что «нет существенного различия между тремя функциями. Исполнительная и судебная власть практически представляют собой более детализированный вид законотворчества» . Кроме того, он говорил, что «в настоящее время совершенно невозможно обнаружить различие между судебными и административными функциями по особенностям природы и сущности функций, осуществляемых ныне судами и административными органами в данном государстве. Точно так же, по его мнению, невозможно провести четкое различие и между функциями парламента и функциями административных органов»[202] [203].}

«Разделение властей является лишь прикрытием для дополнительного набора принципов, каждый из которых может быть обоснован самостоятельно, как, например, принцип независимости судей (judicial independence)», - утверждал другой английский юрист .

Английские государствоведы Э. Уэйд и Дж. Филиппс, говоря о том, что законодательство есть функция парламента, отмечают, что не всегда легко разграничить законодательство и управление. «Законодательная функция, - пишут они, - заключается в создании общих норм. Многие парламентские законы, в особенности законы частного и местного характера, разрешая специальные вопросы, не формулируют общих норм. В этом случае парламент осуществляет управленческую функцию, пользуясь законодательными формами. Право принимать такого рода решения может быть передано административным властям без какого-либо нарушения принципа разделения властей»^[204].

Г. Ф. Шершеневич исходил из того, что «законодательство, исполнение и суд - это не три власти, это только три формы проявления единой, неделимой государственной власти или, как выражаются, три функции власти»^{[205] [206] [207]}.

Немецкий юрист Г. Еллинек (1851-1911) в работе «Общее учение о государстве» подвергает сомнению действительность и реальность применения теории разделения властей. Возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха, и когда между ними может быть достигнуто равновесие, является «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко, и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действительность подвергались

207

сомнению» .

Русский ученый-юрист, философ права Н.М. Коркунов (1853-1904) писал, что правильнее говорить не о разделении властей, а «о распределении функций

208 г

между самостоятельными органами единой государственной власти» . Более

того, он указывал, что «подобная организация властей представляется невозможной. Действительно, на деле она никогда не существовала даже в Англии, на примере которой основывался Монтескье»^[208]. О том, что теория разделения властей разрабатывалась Монтескье на примере Англии, в которой этот принцип никогда не был реализован, указывают и западные специалисты^[209]. Поэтому справедливо мнение А.Г. Бережнова относительно того, что «“чистого”, “классического”, общепризнанного и логически завершенного варианта теории разделения властей никогда не было»^[210].

С учетом изложенного имеются основания выразить сомнения относительно теории разделения властей и возможности ее соотношения с делегированным законодательством.

Указанная позиция обусловлена также и тем, что применение делегированного законодательства характерно не только для США, многих европейских стран, но и для Европейского союза. Тот факт, что делегированное законодательство применяется в таком уникальном образовании, как Европейский союз, функционирование которого основано не на принципе разделения властей, а на принципе институционального баланса, служит весомым основанием подвергнуть сомнению возможность соотношения делегированного законодательства и принципа разделения властей.

С учетом проведенного исследования, принимая во внимание различные точки зрения относительно теории разделения властей и ее соотношения с делегированным законодательством, допустимо высказать и такую точку зрения, что вопросы, возникающие при применении делегированного законодательства, не появлялись бы и вовсе, если бы единственной целью применения делегированного законодательства являлась бы цель своевременного совершенствования действующего законодательства, которое бы и в самом деле отвечало нуждам народа, а не нуждам правящей элиты. Довольно сложно отрицать целесообразность применения делегированного законодательства, так как с теоретической и практической точек зрения парламент не всегда располагает временем и высококвалифицированными специалистами, а также необходимыми средствами и ресурсами для разработки и своевременного принятия законов. Если же применение делегированного законодательства преследует иные цели, такие как «сдвиг ответственности», нежелание рассматривать законодательным органом вопросы «непопулярного» характера, тогда делегированное законодательство порождает ряд проблем и потребность в его применении неоправданно.

Нескончаемые споры, касающиеся применения делегированного законодательства, связаны также с критериями и пределами делегирования законодательных полномочий, а также со способами его контроля. Например, в США делегированное законодательство осуществляется президентом, главами исполнительных департаментов и многочисленными федеральными агентствами. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акт конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены^[211].

Что касается критериев и пределов делегирования в правовой системе ЕС, а также проблем, возникающих при их применении, то более подробно об этом излагается в соответствующих разделах настоящего диссертационного исследования.

Таблица 7