§ 2. Делегированное законодательство: понятие
Этимологически слово «делегирование» (“delegation”[68]) происходит от лат. “delegare”, которое означает «делегация», «отсылать, отправлять, перепоручить кому-либо»[69]; от лат.
“delego” - «отсылать, поручать»[70] [71].Однако в зависимости от области исследования термин «делегирование» приобретает свое специфическое значение.
Так, в частности, в области исследования права Европейского союза профессор права Лондонской школы экономики и политических наук при Лондонском университете Т.К. Хартли исходит из того, что «делегирование имеет место во всех случаях, когда орган государственной власти, наделенный властным полномочием, передает свое властное полномочие какому-либо другому органу» . Однако, с его точки зрения, такое определение не является полным и всеобъемлющим. Для того чтобы оно было таковым, необходимо рассмотреть ряд вопросов. Во-первых, предоставлены ли делегату широкие дискреционные полномочия. Или исполнение этого властного полномочия осуществляется в соответствии с нормами, установленными делегирующим органом власти и являющимися столь ограниченными, что роль делегата является просто исполнительной, т.е. сводится к простому исполнению? В этом случае «делегирование» будет иметь несущественное практическое значение, так как не повлечет изменения, т.е. не будет затронут тот способ, с помощью которого осуществляется это властное полномочие. Во-вторых, может ли делегирующий орган власти осуществлять эффективный контроль в отношении делегата? Такой контроль может реализовываться различными способами. Например, может быть предусмотрено, что решение делегата не вступит в законную силу до тех пор, пока оно не будет подтверждено делегирующим органом власти; или делегирующему органу может быть предоставлено полномочие аннулировать (отменять) решение делегата в определенный период времени.
Также такое полномочие может быть осуществлено делегирующим органом по собственной инициативе или на основании обращения к нему 3 лиц или органа, чьи интересы затрагиваются принятым решением. В-третьих, осуществляются ли предоставленные властные полномочия действительно этим органом или реальное решение принимается другим органом? Например, официальное решение может быть принято делегирующим органом власти, а роль делегата будет ограничена только выдвижением предложений. Но если делегирующий орган вообще не подвергает сомнению эти предложения и просто механически утверждает их, то фактическое (de facto) делегирование уже давно произошло. Поэтому при решении вопроса, имело ли место делегирование, необходимо принимать во внимание вышеизложенные факторы. Что же касается практического значения делегирования, то оно будет зависеть от объема реально переданных властных-72
полномочий .
Профессор политологии Мичиганского университета (США) А. Лупиа под термином «делегирование» понимает «действия, где одно лицо (или группа лиц), именуемое принципалом, доверяют лицу (или группе лиц), именуемому агентом, действовать от имени принципала» . По его мнению, «делегирование позволяет политическим принципалам достигать желаемых результатов с наименьшими персональными издержками и затратами (усилиями). Только при помощи [72] [73] делегирования ответственное государственное должностное лицо может достичь множественных (многосторонних) целей» . Интересно обратить внимание и на термин «делегирование полномочий», одной из составляющих которого является делегированное законодательство. Под термином «делегированное полномочие» (devolution) в Оксфордской иллюстрированной энциклопедии понимается «передача законодательных или руководящих функций региональным властям. При этом функции принятия решений распределяются между властью с возросшими полномочиями и центром, за которым остаются общие функции конституционного надзора. Делегирование полномочий часто предлагается в качестве средства разрешения острых политических ситуаций, возникших в результате региональных, культурных, языковых или этнических противоречий, которые могут привести к 75 сепаратизму» . В Оксфордском юридическом словаре под «делегированным законодательством» (delegated legislation, subordinate legislation) понимается «законодательство, принятое в соответствии с полномочиями, возложенными Актом парламента. Большая часть делегированного законодательства принимается правительством и в основном состоит из Приказов в Совете (Order in Council)[74] [75] [76] и правовых актов различного наименования (например, приказов (orders), предписаний (regulations), постановлений (rules), указаний (directions) и программ (schemes)), принятых министрами. В основном делегированное законодательство принимается для того, чтобы дополнять парламентские акты (Акты парламента), устанавливая детализированные и технические нормы, необходимые для их действия. В отличие от Акта парламента, преимущество делегированного законодательства состоит в том, что оно принимается вне парламентской процедуры. Делегированное законодательство принимается не только 77 правительством, но другими различными органами» . В российских и советских юридических словарях и энциклопедиях под «делегированным законодательством» понимается: - «в капиталистических странах законодательство, осуществляемое административными и другими органами, вплоть до железнодорожных компаний, на основе специальных полномочий законодательных 78 учреждений ... » ; - «издание правительствами буржуазных стран по уполномочию 79 парламента нормативных актов, имеющих силу закона...» ; - «нормативные акты органов исполнительной власти, как правило правительства, издаваемые по специальному поручению (делегации) парламента по вопросам, входящим в его компетенцию. Изданные на основе делегации нормативные акты (постановления, декреты и т.п.) 80 имеют силу закона» ; - «издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, фактически обладающих силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий»[77] [78] [79] [80] [81]; - «имеющие силу закона правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти (правительством, министрами) на основе предоставления (делегирования) соответствующих полномочий 82 парламентом» ; - «издание правительством (Франция, Италия, Испания, Польша и др.) или главой государства (Беларусь, Казахстан, Кыргыстан) по уполномочию (делегации) парламента нормативных актов, фактически обладающих 83 силой закона» . По мнению А.А. Мишина, «делегированное законодательство представляет собой важнейшую часть нормоустанавливающей деятельности буржуазного правительства, которая осуществляется по прямому либо косвенному уполномочию парламента или c его молчаливого согласия и состоит в издании нормативных актов, содержащих общие правила поведения и обладающих такой же обязательной силой, что и парламентские статуты»[82] [83] [84] [85] [86]. С точки зрения профессора В.Е. Чиркина, к делегированному законодательству относятся «акты исполнительной власти, изданные по 85 поручению парламента и имеющие силу закона» . Профессор В.В. Маклаков под делегированным законодательством понимает «издание правительством имеющих силу закона актов по вопросам, 86 входящим в компетенцию парламента по уполномочию последнего» . В учебнике по конституционному праву зарубежных стран под общей редакцией М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина под делегированным законодательством авторы понимают «прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона». При этом они отмечают, что «в некоторых государствах (Франция, ФРГ, Италия) правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издания актов делегированного законодательства. Однако в большинстве государств это конституционно не оформлено и осуществляется на основе практики, а иногда даже и вопреки конституции (США, Япония)» . С учетом вышеизложенного следует отметить, что в настоящее время на доктринальном уровне не выработано единого определения понятия «делегированное законодательство». Из вышеперечисленных определений следует, что авторы едины в том, что делегированное законодательство - это нормативно-правовые акты, обладающие силой закона, которые принимаются (издаются) по поручению парламента. Однако авторов данных определений отличает подход относительно органа, уполномоченного принимать такой вид нормативно-правового акта. При исследовании источников англосаксонского (общего) права профессор М.Н. Марченко, выделяя в качестве отдельного источника нормативно-правовые акты, принимаемые в порядке делегирования законодательных полномочий парламента высшим исполнительно-распорядительным органом, считает, что «под термином делегированное законодательство обозначается система законодательных актов, принятая различными государственными органами на основе полномочий, переданных им парламентом или другими 88 представительными органами» . Если у отечественных юристов при определении термина «делегированное законодательство» отсутствует единый подход относительно органа, [87] [88] уполномоченного принимать такие акты, то, как следует из исследования профессора М.Н. Марченко, у зарубежных авторов отсутствует единый подход относительно органа, уполномоченного делегировать такие полномочиями. При этом отмечается, что «среди авторов, занимающихся проблемами делегированного законодательства, нет единого мнения о том, что оно собой представляет и от каких органов делегируются полномочия на его издание. В одних случаях делегированное законодательство ассоциируется с передачей соответствующих полномочий только от парламента. Соответственно термином ''делегированное законодательство'' обозначаются все законодательные акты, издаваемые государственными органами, ''находящимися под властью парламента и действующими в процессе принятия этих актов на основе полномочий, переданных им от парламента''. Данная точка зрения характерна для английских теоретиков и практиков, имеющих дело с делегированным законодательством. В других случаях делегированное законодательство, называемое иногда ''субординированным законодательством'', ассоциируется с правотворчеством, осуществляемым ''субординированными'' органами на основе полномочий, переданных им не только от парламента, но и от других представительных органов. В третьих же случаях указывается лишь на то, что делегированное законодательство непосредственно не исходит ни от парламента, ни от легислатур, а ''издается другими органами или должностными лицами''» . Американские юристы отмечают, что «делегированный акт - это только то, [89] что официально установлено в качестве делегированного акта»[90]. Из исследования А.Ю. Якушевой о «Делегированном законодательстве в Англии» следует, что «под делегированным законодательством в Великобритании понимается законодательное разрешение издавать акты, в том числе и такие, которые представляют собой подзаконные акты. Главным, с точки зрения правовой доктрины Великобритании, считается то, что правительство законодательствует по уполномочию парламента, что оно в таком случае использует полномочия, делегируемые парламентом»[91] [92]. В странах континентальной Европы к делегированному законодательству относят только те акты правительства, которые имеют силу закона, ибо другие нормативные акты правительство здесь вправе издавать без разрешения парламента; акты, имеющие силу закона, издаются правительством в этих странах на основе специальных полномочий, предоставленных ему парламентом, и 92 подлежат утверждению парламентом в течение определенного времени . В правовой системе ЕС делегированным законодательством следует обозначать систему нормативно-правовых актов, именуемых «делегированными актами», которые по своей правовой сути являются законодательными или квазизаконодательными актами; принимаются исключительно Европейской комиссией на основании полномочия законодательного органа (Европейского парламента и Совета Евросоюза), специально предусмотренного в законодательном акте. Таким образом, проанализировав различные подходы и взгляды относительно определения делегированного законодательства, следует выделить несколько важных характерных черт, присущих данному источнику права: во-первых, делегированные акты — это особая разновидность нормативноправовых актов, принимаемых на основании специального полномочия, делегируемого законодательным органом; во-вторых, данный вид акта обладает юридической силой закона; в-третьих, акты делегированного законодательства принимаются не законодательными органами. Следовательно, под делегированным законодательством следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, обладающих силой закона, и принимаемых не законодательными органами на основании полномочий, делегированных парламентом. Однако специалистами отмечается, что делегированное законодательство «не следует смешивать с особым полномочием правительства издавать акты, имеющие силу закона, в условиях чрезвычайного положения, что предусмотрено рядом конституций» . В этом случае данное право законодательствовать не делегируется на основании специального решения парламента, а непосредственно предоставляется главе государства либо правительству конституцией[93] [94]. Также акты делегированного законодательства следует отличать от актов регламентарной власти. «Акты регламентарной власти, имеющие силу закона (декрет-законы и др.), издают президенты (иногда только после одобрения проекта правительством, иногда лишь в чрезвычайных обстоятельствах), военные (революционные) советы после переворота. Акты делегированного законодательства издаются правительством (министрами в странах англосаксонского права) по уполномочию парламента»[95]. Отечественные специалисты также отмечают, что «в качестве собирательного понятия все чаще используется термин “регламентарные акты” правительства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, организации и 96 осуществления государственного управления» . Однако основное отличие актов регламентарной власти от актов делегированного законодательства состоит в том, что «акты делегированного законодательства требуют уполномочия парламента в каждом отдельном случае на издание конкретного акта или на издание таких актов в течение определенного 97 срока» . С учетом изложенного можно констатировать, что акты делегированного законодательства следует отличать от актов, принимаемых в условиях чрезвычайного положения, и актов регламентарной власти. Однако все эти акты имеют общие черты, а именно: - обладают юридической силой закона и - принимаются не законодательными органами. В отличие от актов делегированного законодательства, полномочия по принятию актов в условиях чрезвычайного положения и актов регламентарной власти предусматриваются основными законами страны - конституциями, но не актами парламента. То есть для принятия таких актов устанавливаются разные правовая основа и в том числе условия принятия. Так, в отношении делегированного законодательства должны быть установлены условия, цели, сроки и пределы делегирования законодательных полномочий, а также контрольные механизмы в отношении данного вида актов. Поскольку как акты делегированного законодательства, так и акты, [96] [97] принимаемые в условиях чрезвычайного положения, а также акты регламентарной власти обладают силой закона и принимаются не законодательными органами, целесообразно объединить их в одну группу актов, именуемую «исполнительным законодательством». Таким образом, предлагается под «исполнительным законодательством» понимать совокупность нормативно-правовых актов, обладающих силой закона и принимаемых не законодательными органами. Зарубежные исследователи, напротив, к исполнительному законодательству относят только делегированное законодательство и акты регламетарной власти. В качестве примера актов регламентарной власти они приводят положения Французской конституции 1958 г., предусматривающие возложение 98 регламентарной власти на исполнительную власть . Ввиду того, что делегированное законодательство получило довольно широкое распространение, следует отметить, что термин «делегированное законодательство» в разных странах именуется по-разному. Так, например, в Великобритании - это «административное законодательство» (administrative legislation)[98] [99], «вторичное законодательство» (secondary legislation)[100], «субординированное законодательство» (subordinate legislation)[101] [102] [103], также в английской литературе встречается термин «министерское право» ; в Нидерландах - это «псевдозаконодательство» (pseudo legislation) ; в США - «законодательство исполнительной власти» (executive legislation)[104], «правотворчество, осуществляемое органами исполнительной власти» (executive law-making)[105]; в Европейском союзе - «исполнительное законодательство» (executive legislation)[106], «исполнительное правотворчество» (rule-making),[107] [108] [109] 108 «квазизаконодательство» . Что касается термина «квазизаконодательство», то английские авторы рекомендуют отличать его от делегированного законодательства. Это связано с тем, что в Великобритании под «квазизаконодательством» понимают постановления, правила, политические направления (директивы), руководящие указания или разъяснение (rules, standards, policies, guidance or advice), принимаемые правительством без законного полномочия. Квазизаконодательство не обладает обязательной юридической силой, однако его необходимо принимать 109 во внимание и им практически руководствоваться . Однако в правовой системе ЕС термин «квазизаконодательство» широко используется в качестве синонима делегированного акта (акта делегированного законодательства)[110]. С учетом изложенного следует констатировать множество подходов, взглядов и суждений относительно определения делегированного законодательства, что свидетельствует о проявлении интереса в академических кругах к изучению данного источника права.