§ 3.1.1. Представление докладов государствами

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. В соответствии со ст. 16 Пакта государства обязуются представлять доклады о при-

³*^l Международные судебные процедуры подробно рассматриваются в главе 3.2.

²³¹ Подробнее об эффективности международно-правовых норм см.: Марочюін С.Ю. Действие норм международ­ного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998; Мэрочкин С Ю. Проблема эффективности норм международного права. Иркутск. 1988.

К первой группе относятся шесть главных органов ООН, функциональные комиссии Экономического н Соци­ального совета и подкомиссии, учрежденные этими комиссиями, а также тематические и специальные процедуры но расследованию нарушений прав человека (hιtp.7∕wwv.unhclιr.clb'hlml∕n*enu2∕7∕lκ⅛n.hun) и процедуры по расслсдо- ванюо нарушений прав человека в отдельных странах (hltρ7Λvww.untιchr.ch∕hlml∕menu2∕7∕a∕cra.htm). В рамках тема­тических процедур назначаются специальные докладчики и создаются рабочие группы. С 2002 г. действует специ­альный докладчик по праву на здоровье (резолюция Комиссии по правам человека 2002/31)

^5,) Комитет по правам человека. Комитет по ликвидации раговой дискриминации, Комитет по ликвидации дискри­минации в отношении женщин, Комитет против пыток. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребенка, Комитет по защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей (с мо­мента вступления в силу Конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов н членов их семей 1990 г.).

нимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, при­знаваемых в Пакте^[211]. Рассмотрением таких докладов с 1987 года занимается Ко­митет по экономическим, социальным и культурным правам^[212], состоящий из 18 экспертов, выступающих в независимом качестве и обеспечивающих справедливое географическое распределение^[213].

В целом можно отметить, что государства неохотно выполняют свои обяза­тельства по представлешио докладов (это касается как сроков, периодичности представления докладов, так и их содержания)^{[214] [215]. Между тем, на сегодняшний день, это единственная действенная процедура непосредственного контроля за со­блюдением права на охрану здоровья. В Лимбургских принципах реализации Ме­ждународного пакта об экономических, социальных и культурных правах подчер­кивается, что эффективность наблюдательных механизмов, предусмотренных Пак­том, в значительной степени зависит от качества и свосвремешюсти представления докладов государствами-участниками , а непредставление государством доклада должно рассматриваться как нарушение Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[216].}

По результатам рассмотрения доклада Комитет подготавливает заключитель­ные замечания, в которых отмечает основные предметы особой озабоченности Ко­митета и соответствующие предложения или рекомендации Комитета^[217]. Помимо этого, Комитет вырабатывает общий итоговый доклад после каждой сессии. В дей­

ствительности, Комитет, в отсутствие официальной процедуры подачи жалоб предпринял попытку осуществить квазисудебную процедуру рассмотрения жалоб в рамках процедуры представления докладов, общей дискуссии и рассмотрения сообщений неправительственных организаций^[218].

В соответствии со ст. 18 Международного пакта об экономических, социаль­ных и культурных правах специализированные учреждения ООН также могут представлять доклады «о прогрессе на пути к достижению соблюдения постанов­лений настоящего Пакта, относящихся к сфере их деятельности» на основе согла­шений между ЭКОСОС и такими учреждениями. Относительно права на охрану здоровья (ст. 12 Пакта) обязанность предоставления таких докладов лежит, прежде всего, на ВОЗ. На практике, однако, ВОЗ предоставила только один сравнительно короткий доклад^[219], а также специальный доклад по программе ВОЗ в области ВИЧ-инфекции^[220].

Относительно нормотворческой работы Комитета особо следует упомяггуть об издании им так называемых общих комментариев, в которых предпринята попытка сформулировать более четкое понимание как процедурных вопросов (например, процедуры представления докладов), так и вопросов существа (т.е. юридическое содержание того или иного права, гарантированного Пактом)^[222]. Комитет проделал большую работу для развития понимания юридического содержания экономиче­ских, социальных и культурных прав. Так, общий комментарий № 14 «Право на наивысшнй достижимый уровень здоровья» определяет существенные элементы

права на охрану здоровья и основные принципы имплементации данного права. Таким образом, главная цель комментариев заключается не только в том, чтобы служить моделью для рассмотрения докладов государств, но и помочь государст­вам в реализации того или иного права.

Недостаточный общественный интерес в отношении деятельности Комитета по экономическим, социальным и культурным правам во многом обусловлен скеп­тицизмом государств в отношении юридической осуществимости права на охрану здоровья и отсутствием системы рассмотрения жалоб, что могло бы стимулировать участие в его работе национальных правозащитных организаций^[223].

Доклады в рамках иных договоров по правам человека системы ООН. Меж­дународный пакт о гражданских и политических правах, равно как и Конвенция протав пыток, предусматривают обязанность государств представлять доклады (кроме того, данные договоры обеспечены и процедурами подачи индивидуальных жалоб). Формально экономические, социальные и культурные права не являются основным предметом регулирования данных документов, однако существует опре­деленная возможность для их защиты путем использования контрольных механиз­мов, предусмотренных для гражданских и политических прав.

Существует и ряд более специфичных для права на охрану здоровья вопросов, которые обсуждались Комитетом по правам человека в рамках процедуры пред­ставления докладов о соблюдении гражданских и политических прав. Речь идет о рассмотрении вопросов смертности и продолжительности жизни^[224], а также под­держания благоприятной окружающей среды^[225] в аспекте реализации права на

жизнь (ст. 6 Пакта), или вопросов обеспечения права заключенного на медицин­ское обследование в аспекте запрета пыток или жестоких видов наказания (ст. 7 Пакта)^[226]. Вопросы реализации права на охрану здоровья в контексте расовой дис­криминации не раз затрагивались и в работе Комитета по ликвидации всех форм расовой дискриминации^[227].

Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин может рассматриваться как первый договор в области прав человека системы ООН, закрепивший одновременно обе категории прав (первого и второго поколе­ния). Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин^[228]" в процессе рассмотрения докладов неоднократно затрагивал вопросы общей ситуации в об­ласти здоровья женщин^[229], проблемы планирования семьи, организации служб по уходу во время беременности и в послеродовой период, проблему абортов, ВИЧ/СПИД^[230]. Комитет также издал специальный общий комментарий, посвящен­ный реализации ст. 12 Конвенции (запрет дискриминации в отношении женщин в области охраны здоровья)^[231], в котором с учетом практики представления докладов подробно рассматриваются вопросы реализации права на охрану здоровья в аспек­те данной антидискриминационной конвенции.

Конвенция по правам ребенка, подобно Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, гарантирует обе категории прав (граждан­ские, политические и экономические, социальные, культурные) в едином докумен­те, однако данная конвенция также не обеспечена механизмом подачи жалоб, по­этому основным контрольным механизмом является представление докладов Ко­

митету по правам ребенка. Повышению эффективности рассмотрения докладов го­сударств в рамках Конвенции о правах ребенка служит предложение Комитета представлять сведения по тематическим группам, одна из которых специально по­священа здоровью и благополучию ребенка (ст.ст. 6(2), 18(3), 23, 24, 26, 27(1-3) Конвенции о правах ребенка).

В 1992 г., на своей второй сессии, Комитет учредил процедуру принятия срочных мер, которая должна применяться в случае возникновения серьезной си­туации, т. е. когда существует опасность возможных дальнейших нарушений прав детей и необходимо предотвратить ухудшение положения^[232]. При этом Комитет подчеркнул, что вопрос о срочных мерах будет рассматриваться им лишь в отно­шении тех прав ребенка, которые предусмотрены в Конвенции, и в отношении стран, признавших юрисдикцию Комитета. О ситуациях, которые оправдывают применение данной процедуры, Комитет должны информировать органы Органи­зации Объединенных Наций и другие компетентные органы (в том числе и непра­вительственные организации)^[233].

Возможность принятия срочных мер рассматривается Комитетом в качестве составной части обязательства государства по представлению доклада: Комитет в любое время может запрашивать у соответствующего государства доклад об осу­ществлении конкретных положений Конвенции или другую дополнительную ин­формацию, имеющую отношение к реализации Конвенции. Он может также выне­сти предложение о визите в соответствующую страну. Если необходимы срочные меры, Комитет ведет диалог с соответствующим государством о прекращении или предотвращении ситуаций, связанных с нарушениями прав ребенка.

Комитет по правам ребенка не раз выражал свою озабоченность ситуациями, в которых массовые нарушения прав детей затрагивали и право на охрану здоровья (например, в отношении Азербайджана в 1996 г.^[234], Китая в 1996 г.^[235]).

Значимость докладов и необходимость в новом подходе к существующей

процедуре подготовки, представления и рассмотрения докладов государств-членов была особо подчеркнута Генеральным секретарем ООН в его докладе о приорите­тах реформирования системы Организации^[236].

В докладе нашла отражение идея консолидации и рационализации подготовки докладов, уже давно обсуждавшаяся в рамках ООН, в том числе и в связи с рас­смотрением вопросов, связанных со здоровьем. Основываясь на принципах ком­плексного подхода к взаимосвязанным вопросам и сокращения числа, объема и частоты представляемых докладов, Генеральным секретарем были предложены следующие меры по улучшению практики подготовки докладов:

• объединение докладов по смежным темам;

• подготовка более целенаправленных докладов с четко определенными пред­ложениями по мерам;

• соблюдение установленного предельного объема;

• Генеральной Ассамблее рекомендовано создать механизм для проведения обзора сохраняющейся потребности в периодически представляемых докладах и частоты их представления^[237].

Европейская социальная хартия и Пересмотренная Европейская социальная хартия^[238]. В рамках европейской системы прав человека процедура докладов Евро­пейской социальной хартии является наиболее важной. Европейский комитет по социальным правам^[239] наделен полномочиями юридической оценки выполнения государствами принятых ими положений Хартии^[240]. Помимо этого, контроль за исполнением Европейской социальной хартии осуществляет Правительственный комитет Европейской социальной хартии, Комитет Министров и Парламентская Ассамблея Совета Европы.

В соответствии со ст. 24 Европейской социальной хартии рассмотрение док­

ладов государств имеет своим результатом принятие Европейским комитетом по социальным правам специальных замечаний в отношении конкретной страны^[241]. Европейским комитетом по социальным правам принято множество заключений, играющих важную роль в установлении стандартов в области социальных прав че­ловека. Следует отметить, что доклады государств и комментарии к ним носят конфиденциальный характер, но заключения Комитета относительно этих докла­дов доступны для всех.