5.2 Проблемы реализации принципов гражданского права в нормотворческой деятельности и пути их преодоления

Вопрос, подлежащий исследованию в настоящем разделе, методически оправданно начать с рассмотрения понятия нормотворческой деятельности. Затем необходимо проанализировать принципы нормотворческой деятельности, определить основные проблемы, связанные с реализацией требований принципов гражданского права в нормотворческой деятельности.

«Нормотворческая деятельность – научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов» (ст. 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). К основным принципам нормотворческой деятельности отнесены принципы: конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости; научности (ст. 7) [264].

Следует отметить, что принципы конституционности, приоритета общепризнанных принципов международного права и соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов в полной мере охватываются принципом верховенства закона. Принципы защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости вытекают из Конституции Республики Беларусь, являются наиболее значимыми для всей правовой системы, но не имеющими прямого отношения к процессу «подготовки, экспертизы, изменения, дополнения, принятия (издания), толкования, приостановления действия, признанию утратившими силу либо отмены нормативных правовых актов».

На наш взгляд, принципами нормотворческой деятельности являются принципы верховенства права, верховенства закона, объективности, системности актов законодательства, единства и непротиворечивости правовых норм, научности, стабильности законодательства, связи нормотворческой деятельности с правоприменительной практикой.

В п. 10 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. (далее – Концепция), указано на те обстоятельства, которые определяют процесс развития и совершенствования законодательства Республики Беларусь. В их числе названы: тенденции развития общественных отношений и их влияние на нормотворчество; принципы права; принципы формирования законодательства; оптимальное сочетание индивидуальных, общественных и государственных интересов; критерии включения норм международного права в национальное законодательство и др. Так, к числу обстоятельств, определяющих процесс развития и совершенствования законодательства, отнесены «критерии включения норм международного права в национальное законодательство» [183]. На наш взгляд, данная формулировка нуждается в корректировке и уточнении. Необходимо четко разграничивать понятия «принципы законодательства» и «принципы формирования законодательства». Принципы законодательства в качестве основных идей правового регулирования предопределяют содержание формируемых норм права. Принципы же формирования законодательства – это принципы организации самого законотворческого процесса. Законодатель в равной мере должен руководствоваться теми и другими принципами.

Сформулированные в Концепции принципы формирования законодательства Республики Беларусь также не отличаются однородностью и четкостью формулировок. С целью иллюстрации сказанного приведем отдельные положения раздела «Принципы формирования законодательства Республики Беларусь».

«14. Высшая цель государства и общества – обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь, гарантий их реализации, что является основным вектором развития национального законодательства. К направлениям развития законодательства Республики Беларусь также относятся:

обеспечение баланса индивидуальных, общественных и государственных интересов;

защита суверенитета и национальной безопасности Республики Беларусь» [183].

При этом обращают на себя внимание два обстоятельства. Во-первых, в содержании данного принципа дублируется ряд положений Конституции Республики Беларусь (ст. 1; 2; 13; 21 и др.). Во-вторых, отождествление конституционных принципов и принципов формирования законодательства недопустимо. В первом случае речь идет о нормативном правовом акте высшей юридической силы, во втором – об основных началах, на основе которых происходит процесс формирования нормативных правовых актов.

Содержание п. 15 Концепции сформулировано следующим образом: «Совершенствование законодательства Республики Беларусь должно содействовать его стабилизации, что является одним из важнейших условий нормального функционирования правовой системы, а значит, общества в целом. На современном этапе развития законодательства наиболее актуальными задачами становятся:

достижение стабильности и непротиворечивости актов законодательства;

обеспечение оптимального соотношения законов Республики Беларусь и декретов Президента Республики Беларусь;

упорядочение нормотворчества республиканских органов государственного управления» [183].

Названные положения, на наш взгляд, могли бы быть поименованы принципами стабильности законодательства и единства и непротиворечивости правовых норм.

Очевидно, что законодатель не всегда придерживается четких формулировок при определении принципов нормотворчества – в роли принципов выступают: конституционные положения; приоритетные направления развития законодательства; цели и задачи, стоящие перед законодателем; ожидаемые результаты (стабильность законодательства).

Законодатель разграничивает понятия «принципы нормотворческой деятельности» (ст. 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь») и «принципы формирования законодательства» (п. 10 Концепции). Данное разграничение вряд ли целесообразно, поскольку понятия «формирование законодательства» и «нормотворческая деятельность» в данных правовых актах рассматриваются как тождественные понятия.

Таким образом, в первую очередь следует четко и однозначно определить принципы нормотворческой деятельности, чтобы затем конкретизировать их применительно к различным отраслям законодательства. Определив принципы нормотворческой деятельности в сфере гражданского законодательства, необходимо начать процесс формирования и совершенствования гражданского законодательства в соответствии с требованиями его основных начал (принципов гражданского права). Только соблюдая такую логическую последовательность действий, законодатель может достигнуть целей гражданско-правового регулирования. В.П. Грибанов отмечает: «Система права, ее отдельная отрасль не могут быть созданы надлежащим образом, если законодатель не будет руководствоваться определенными принципами» [109, с. 220]. Данный тезис следует понимать двояко: в процессе нормотворческой деятельности законодатель должен руководствоваться как требованиями принципов гражданского права, так и принципами нормотворческой деятельности.

Выявленная нами некоторая несогласованность и недоработанность основных положений нормативных правовых актов, регламентирующих нормотворчество, логично обнаруживается и в актах, регулирующих гражданские правоотношения. Проблема реализации принципов гражданского права в процессе нормотворческой деятельности условно разделяется на два основных направления для исследования: реализация требований принципов гражданского права в процессе нормотворческой деятельности и закрепление принципов в нормативных правовых актах гражданского законодательства.

Нынешняя ситуация в гражданском законодательстве характеризуется наличием ряда проблем, связанных с неоднозначным пониманием законодателем правового статуса принципов как основных начал законодательства. Попытаемся выделить некоторые из них.

Проблема 1. Отсутствие единообразного подхода к закреплению принципов в нормативных правовых актах различного уровня.

Как свидетельствует анализ различных нормативных правовых актов, в том числе и кодифицированных, не все из них содержат принципы, на основе которых осуществляется правовое регулирование тех или иных отношений. И если отсутствие статей, содержащих указание на принципы правового регулирования, в содержании отдельных правовых актов может быть логично объяснимо их закреплением в кодифицированных актах, имеющих тот же предмет правового регулирования, то отсутствие основных начал в кодифицированных актах вызывает недоумение. Кодифицированный нормативный правовой акт – это закон, «содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений» [264, ст. 1]. Вполне логично, что определение основных начал регулирования таких отношений является неотъемлемой частью такого нормативного правового акта.

Так, в частности, принципы не определены: в Инвестиционном кодексе Республики Беларусь от 22 июня 2001 г. [138]; в Кодексе торгового мореплавания Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. [169]; в Кодексе внутреннего водного транспорта Республики Беларусь от 24 июня 2002 г. [165]; в Водном кодексе Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. [70]; в Кодексе Республики Беларусь о земле от 4 января 1999 г. [166]; в Жилищном кодексе Республики Беларусь от 22 марта 1999 г. [126]. Воздушный кодекс Республики Беларусь от 11 января 1999 г. определяет только общие принципы ответственности (ст. 120, гл. 16). В Кодексе Республики Беларусь о недрах от 15 декабря 1997 г.

Такой подход не соответствует требованиям Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359. В абз. 3 п. 42 данных Правил установлено: «При изложении текста проекта акта сначала размещаются нормативные предписания общего характера, устанавливающие принципы правового регулирования и содержащие правила, которые должны учитываться при формулировании последующих нормативных предписаний» [254]. Исходя из изложенного, при внесении изменений и дополнений в данные кодифицированные нормативные правовые акты необходимо закрепить в них статьи, содержащие принципы правового регулирования.

В законах, регулирующих порядок создания и деятельности отдельных юридических лиц в Республике Беларусь, основные принципы чаще всего закреплены. Так, политические партии, союзы действуют на основе принципов свободы объединения, демократизма, законности, гласности, самоуправления и равноправия всех политических партий, союзов (ст. 4 Закона Республики Беларусь от 5 октября 1994 г. «О политических партиях») [266]. Общественные объединения, союзы создаются и действуют на основе принципов законности, добровольности, самостоятельности и гласности (ст. 4. Закона Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях») [311]. Потребительское общество создается и действует на основе принципов: добровольности вступления в общество и выхода из него; обязательности уплаты вступительного и паевого взносов; демократичности управления потребительским обществом (один член потребительского общества – один голос, обязательная подотчетность и подконтрольность областному и республиканскому союзам потребительских обществ, возможность участия каждого члена потребительского общества в выборных органах данного общества); взаимопомощи и обеспечения экономической выгоды для членов потребительского общества; доступности информации о деятельности потребительского общества для всех его членов; создания условий для повышения образовательного и культурного уровня членов потребительского общества; участия в международном кооперативном движении (ст. 8 Закона Республики Беларусь от 25 февраля 2002 г. «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Республике Беларусь») [268]. Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется на основе принципов: гласности и открытости методов государственного регулирования; адресности государственного регулирования, его направленности на конкретный субъект естественной монополии; обеспечения защиты прав потребителей (ст. 7 Закона Республики Беларусь от 16 декабря 2002 г. «О естественных монополиях») [245]. Реорганизация убыточных сельскохозяйственных организаций проводится на основе принципов: соблюдения законности в процессе реорганизации; обеспечения гласности процесса реорганизации; соблюдения в процессе реорганизации имущественных и иных прав работников (членов) реорганизуемой убыточной сельскохозяйственной организации; осуществления контроля за процессом реорганизации со стороны государства (ст. 4 Закона Республики Беларусь от 9 июня 2003 г. «О реорганизации убыточных сельскохозяйственных организаций») [288].

Приведенный перечень правовых актов и анализ их содержания свидетельствует о том, что в их основу положена целая смесь принципов (не только конституционных, но и гражданско-правовых).

Проблема 2. Дублирование положений конституционных и гражданско-правовых принципов.

В предыдущей главе нами затрагивалась проблема закрепления отдельных конституционных принципов в качестве основных начал гражданского законодательства, и выражалось отрицательное отношение к подобному законодательному решению. Нецелесообразным является также дублирование отдельных конституционных и гражданско-правовых принципов в тексте некоторых нормативных правовых актов. Так, в Законе Республики Беларусь от 21 июля 2001 г. «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» определены принципы деятельности на автомобильном транспорте. Это принципы: равенства прав субъектов деятельности на автомобильном транспорте; социальной направленности государственного регулирования деятельности на автомобильном транспорте и обеспечения приоритета общественных интересов; свободного выбора автомобильного перевозчика; обеспечения безопасности деятельности на автомобильном транспорте на основе единых требований норм, правил и стандартов» [310, ст. 4].

На наш взгляд, представляется более разумным и эффективным подход, при котором принципы гражданского законодательства не дублируются в положениях отдельных отраслевых актов законодательства, а уточняются исходя из специфики предмета правового регулирования данного нормативного правового акта. Так, основными принципами государственного регулирования торговли названы: соблюдение равенства прав субъектов торговли на осуществление торговли; исключение неправомерного вмешательства государственных органов в деятельность субъектов торговли; приоритет экономических методов государственного регулирования торговли; обеспечение условий реализации права на свободу выбора торгового партнера и товара; ограничение, пресечение и предупреждение монополистической деятельности, создание равных условий для развития свободной конкуренции; защита государством прав и законных интересов субъектов торговли и потребителей (ст. 16) [307].

Проблема 3. Чрезмерная детализированность формулировок принципов, их различный количественный состав.

Основными принципами деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта названы: приоритеты безопасности граждан и государства, защиты окружающей среды; соблюдение интересов всех субъектов отношений в области магистрального трубопроводного транспорта; использование новейших технологий при создании и эксплуатации магистральных трубопроводов; обязательность государственного регулирования деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта и обеспечения благоприятных экономических и иных условий для функционирования и развития магистрального трубопроводного транспорта; гласность инвестиционной политики, ценообразования в сфере услуг по транспортировке продукции магистральными трубопроводами; недопустимость произвольного вмешательства граждан и организаций в экономическую и производственную деятельность собственников магистральных трубопроводов или систем магистральных трубопроводов и операторов; обязательность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде, жизни и здоровью граждан, их имуществу, а также имуществу организаций, при создании, функционировании и ликвидации магистрального трубопровода и его объектов» [253, ст. 6]. Приведенный перечень принципов подтверждает тезис о том, что «больше не значит лучше». На недопустимость такого подхода было обращено внимание в вышеупомянутых Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов. Так, «при изложении правовых норм следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу» (п. 43); «определения терминов должны быть понятными и однозначными, излагаться лаконично» (абз. 3 п. 49) [254].

Количественный состав закрепленных законодателем принципов существенно колеблется в различных нормативных актах. К числу основных принципов государственного управления в сфере энергосбережения отнесены 11 положений, которые более напоминают комплекс мероприятий в сфере энергосбережения, чем систему основных начал, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование правовых отношений в сфере энергоснабжения. Например, к числу принципов отнесены: осуществление государственного надзора за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов; разработка государственных и межгосударственных научно-технических, республиканских, отраслевых и региональных программ энергосбережения и их финансирование; приведение нормативных документов в соответствие с требованием снижения энергоемкости материального производства, сферы услуг и быта; создание системы финансово-экономических механизмов, обеспечивающих экономическую заинтересованность производителей и пользователей в эффективном использовании топливно-энергетических ресурсов и др. (ст. 5) [321]. Иногда ситуацию можно охарактеризовать как абсурдную. Так, Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» называет 23 принципа охраны окружающей среды, в числе которых цели и задачи законодательства об охране окружающей среды, права и обязанности субъектов, презумпции и др. [315].

Проблема 4. Отнесение к числу принципов положений, не соответствующих статусу принципов.

В число принципов правового регулирования законодателем иногда включаются положения, которые таковыми не являются. Так, в Законе Республики Беларусь от 6 января 1999 г. «О железнодорожном транспорте» определены не принципы деятельности железнодорожного транспорта, а основы финансово-экономической деятельности железнодорожного транспорта общего пользования. В частности, в ст. 9 закреплено: «организации железнодорожного транспорта общего пользования осуществляют финансово-экономическую деятельность на основе сочетания принципов государственного регулирования экономики и рыночных отношений». Вряд ли такое решение законодателя оправданно, поскольку основным видом деятельности железной дороги является не финансово-экономическая, а, как сказано в преамбуле Закона, «деятельность по обеспечению потребностей экономики и населения в перевозках и связанных с ними работах и услугах» [246].

В БК Республики Беларусь в качестве основного принципа банковской деятельности называется обязательность получения банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями лицензии на осуществление банковских операций (ст. 13) [22]. На наш взгляд, данное положение не может рассматриваться как принцип, поскольку представляет собой одно из необходимых условий деятельности данного вида юридических лиц, элемент его специальной дееспособности. То же касается и принципа обязательности соблюдения установленных Национальным банком экономических нормативов для поддержания стабильности и устойчивости банковской системы Республики Беларусь, являющийся одной из обязанностей, возложенных на банковские организации. На наш взгляд, подобное отождествление понятий «задачи» и «принципы» недопустимо.

В то же время нельзя не признать, что выявленные проблемы относятся к разряду «технических», и могут быть решены без особых усилий со стороны законодателя. П. Бурдье справедливо отмечал: «юристы должны устанавливать законы формальные, общие, основанные на общих и имплицитных принципах и изложенные так, чтобы давать верные ответы во всех случаях и для всех (для любого «х») [42, с. 129]. Однако даже если в законодательстве будут установлены общие правовые ориентиры в виде правовых принципов, нерешенной останется более серьезная проблема – построения гражданского законодательства в соответствии с требованиями указанных принципов.

В процессе разработки конкретного нормативного правового акта зачастую упускается возможность создать стройную систему правовых норм на основе принципов, положенных в основу правового регулирования определенных гражданско-правовых отношений, приоритет отдается содержательному наполнению конкретной правовой нормы, в расчете на быстрый и конкретный эффект от ее введения. Такие нормы, как правило, недолговечны, а нормативные правовые акты, в которых они содержатся, не проходят проверку правоприменительной практикой.

Вместе с тем можно назвать нормативные правовые акты, в которых правовые принципы определены достаточно конкретно и корректно. Так, принципы государственного регулирования туристской деятельности определены в Законе Республики Беларусь «О туризме». К ним относятся: содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития; определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности; формирование представления о Республике Беларусь как о стране, благоприятной для туризма; осуществление защиты прав туристов и поддержки туроператоров, турагентов Республики Беларусь и их объединений (ст. 3) [308]. В основу деятельности в области почтовой связи положены принципы: законности; доступности универсальных услуг почтовой связи на всей территории Республики Беларусь для всех пользователей услуг почтовой связи; равенства прав на получение услуг почтовой связи; соблюдения прав и интересов пользователей услуг почтовой связи; свободы транзита почтовых отправлений; равенства прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области почтовой связи; тайны почтовой связи; единства технического нормирования, стандартов и правил в области почтовой связи (ст. 4 Закона Республики Беларусь от 15 декабря 2003 г. «О почтовой связи») [269]. Нетрудно заметить, что названные принципы представляют собой трансформированные под влиянием специфики регулируемых правоотношений принципы гражданского права: недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, свободы договора, добросовестности и разумности. Такой подход законодателя к закреплению правовых принципов является верным.

Однако нельзя упускать из виду то, что большинство из перечисленных в настоящем разделе нормативных правовых актов носят комплексный характер, а общественные отношения, составляющие их предмет, регулируются различными отраслями права. Это объясняет то, что в указанных актах наряду с принципами, присущими гражданскому праву, могут содержаться также принципы, отражающие специфику других отраслей права.

В заключение отметим, что необходимым условием построения правового государства является повышение качества законопроектов в сфере гражданско-правового регулирования, требование учета законодателем положений конституционных принципов, а также принципов гражданского права. К сожалению, в гражданском законодательстве обнаруживаются многочисленные пробелы и противоречия, нормы некоторых правовых актов вступают в противоречие друг с другом, нормами ГК и даже нормами Конституции Республики Беларусь. Одна из причин такой ситуации состоит в том, что при формировании норм гражданского законодательства не учитывались принципы правового государства, конституционные принципы, а также принципы гражданского права.

Исправление ошибок в гражданском законодательстве должно идти поэтапно. Сначала в соответствие с требованиями правового государства и Основного Закона страны должны быть приведены принципы гражданского права, затем нормы отраслевого законодательства должны пройти проверку на соответствие принципам. С целью реализации требований принципов гражданского права в нормотворческой деятельности, обеспечения единства и единообразия нормотворческого процесса в условиях готовящейся систематизации гражданского законодательства, повышения его эффективности и достижения целей гражданско-правового регулирования необходимо:

– расширить и уточнить перечень принципов нормотворческой деятельности, исходя из специфики данного вида деятельности. Изложить ст. 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в новой редакции следующего содержания: «Нормотворческая деятельность осуществляется на принципах верховенства права, верховенства закона, объективности, системности актов законодательства, единства и непротиворечивости правовых норм, научности, стабильности законодательства, связи нормотворческой деятельности с правоприменительной практикой»;

– в кодифицированных актах гражданского законодательства (Инвестиционном кодексе Республики Беларусь, Кодексе торгового мореплавания Республики Беларусь, Кодексе внутреннего водного транспорта Республики Беларусь, Водном кодексе Республики Беларусь, Кодексе Республики Беларусь о земле, Жилищном кодексе Республики Беларусь, Воздушном кодексе Республики Беларусь, Кодексе Республики Беларусь о недрах), а также в Законах Республики Беларусь, сфера регулирования которых характеризуется значительной спецификой, закрепить принципы (основные начала) законодательства, которые должны применяться в случаях возникновения коллизии правовых норм или при наличии пробелов в законодательстве;

– законодательно закрепить требование соблюдения принципов права (в том числе и гражданского) как необходимого условия процесса разработки и принятия актов гражданского законодательства. При включении в текст законопроекта правовых принципов следует анализировать их связь со всеми остальными положениями законопроекта [10–А; 39–А; 43–А].