<<
>>

§ 2. Конституционные проблемы парламентарной демократии и формы государственного устройства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века[306]

Как мы показали, российские конституционалисты второй половины XIX - начала ХХ века были убеждены в том, что все культурные народы рано или поздно приходят к необходимости ограничения в той или иной форме государственной власти.

Так возникает конституционное (народнопредставительское) государство, отличающееся от предшествующих форм государства (сословно-представительской или абсолютной монархии) тем, что благодаря участию народных представителей в законодательной власти и при условии обособления других властей (исполнительной и судебной), удается не только признать свободы и права граждан, но и обеспечить их надлежащую правовую охрану. И тем самым конституционное государство становится еще и правовым. При этом, поскольку главный квалифицирующим признаком конституционного государства было наличие народно-представительского законодательного органа, они считали, что наиболее адекватной ему политической формой является режим парламентаризма. И если обратиться к истории государственного права европейских стран, то окажется, что к началу ХХ века в большинстве развитых европейских государств установился режим парламентской монархии. В качестве примера можно указать на Англию, Бельгию по Конституции 1831 года, Швецию после реформ 1866 года, Нидерланды после поправок в 1848 году к Конституции 1815 года и многие другие. А Франция вообще после 1875 года представляла собой уникальный пример работающей парламентской республики.

В чем же особенность доминирования органа народного представительства в условиях ограниченной монархии? М.М. Ковалевский отвечал так: «Палата или палаты неизменно наделены во всякой конституционной монархии: 1) правом участия в законодательстве; 2) правом давать или отказывать в своем согласии на установление новых или отмену старых налогов. Наконец, в 3-х, правом запрашивать министров, каждого по вопросам, касающимся его ведомства - на счет возникших в нем настроений, обвинять министров за преступное превышение ими власти или столь же преступное нерадение к своим обязанностям».[307] Различие же между конституционной и парламентской монархиями, по мнению этого ученого, состояло в следующем: «Первой неизвестна так называемая политическая ответственность министров; палатам конституционной монархии не открывается возможность вызвать перемену в правительстве и преследуемой им политике вотумом недоверия или провалом одного из законодательных предложений, внесенных правительством на их обсуждение.

Они могут только начать судебное преследование против министров, повинных в превышении власти или преступном нерадении».[308]

При этом сам М.М. Ковалевский считал, что «парламентское правительство, в конце концов, не более как управление страной согласно требованиям общественного мнения и при посредстве лиц, которых это мнение считает временными руководителями большинства нации». И добавлял:

«Парламентаризм не есть нечто, что надо противополагать

конституционной монархии, это ее последнее слово. Оно предполагает то необходимое восполнение, каким является политическая ответственность министров. Без него столкновение обособленных властей может сделаться роковым для внутреннего мира и спокойствия».[309]

С этим подходом был согласен и С.А. Котляревский, который писал следующее: «Парламентаризм может быть с достаточной точностью определен таким образом: это есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органами, признанными за авторитетное выражение народного мнения».[310] [311] Противоположный строй, где подобной обязательной солидарности нет, он называл дуалистическим. Как мы указывали выше, В.М. Гессен вообще считал, что парламентаризм - это sine qua non правового государства. Именно поэтому он полагал, что парламентаризм явление не совсем юридическое: «Дуалистическая или парламентарная структура государственной власти определяется не писаным правом конституций, а нормами обычного конституционного права, слагающимися под влиянием совокупности условий политической

3

жизни страны».

На фоне такого единодушия интересной выглядит попытка К.Н. Соколова, неоценённого и в наши дни правоведа второй половины XIX - начала ХХ века, показать проблемный характер юридической природы парламентаризма. Он полагал, что нельзя в качестве его существенных черт принимать его внешние проявления: парламентское министерство или ответственное солидарное правительство.

На самом деле, эти политические институты в той или иной форме можно найти и в дуалистических режимах. Он считал, что определение политического режима конституционного государство через особенности политических институтов есть уступка правовому позитивизму. Основным пороком этого подхода, по мнению К.Н. Соколова, было то, что он понятие о праве производил от государства, которое при ближайшем анализе само является сложным правовым образованием.

В качестве альтернативной методологии, которая позволяет дать именно юридическое обоснование парламентаризма, этот ученый предлагал психологическую теорию права Л.И. Петражицкого.[312] [313] Напомним, что данная теория видит отличительный признак правовых норм в их императивно-атрибутивной природе. Чисто императивные нормы, только повелевающие известное поведение, только налагающие известные обязанности, она относит к категории нравственности. Нормы права для нее - это нормы, порождающие двусторонние отношения, это правила, которые, повелевая одному субъекту известное поведение, в то же время закрепляют за другим субъектом право требовать соответствующего поведения. Из этой методологической установки К.Н. Соколов выводит важный для конституционализма постулат: «Односторонние нормы конституции, которые, предписывая органам государства тот или иной образ действий, ни за кем не закрепляют права требовать от них исполнения этих имеющих только нравственную силу велений, составят

кодекс так называемой конституционной морали. Законами конституции, нормами конституционного права, в собственном смысле слова, окажутся двусторонние правила, которые нормируют деятельность органов государства, распределяя между ними и всеми прочими участниками государственно-правовых отношений, вместе с известными обязанностями, соответствующие им правомочия».1

Поскольку конституционные нормы парламентаризма редко содержатся в источниках позитивного права (именно поэтому юридический позитивизм и терпит неудачу, пытаясь его обосновать), постольку необходим их отдельный анализ.

С одной стороны, если этот анализ покажет, что парламент государства, предъявляя к главе государства требования об осуществлении им правительственных прерогатив в духе парламентаризма, переживает эти требования как правовые, как закрепленные соответствующей правовой нормой, то для данного государства будет доказан правовой характер парламентаризма, поскольку речь идет о правосознании парламента и граждан. С другой стороны, если и глава государства, исполняет возложенные на него парламентаризмом обязанности, как правообязанности, то есть, исполняя их, сознает, что парламент и представляемое парламентом граждане страны, управомочены требовать от него осуществления его прерогатив в духе парламентаризма, то на лицо окажется совпадение ценностей правосознания у всех участников конституционных отношений. Тогда у норм парламентаризма будут констатированы свойства общественно признанных правовых норм.

Что же показывает история становления парламентаризма? То, что установление принципа солидарности правительства по общему правилу предшествовало утверждению принципа принадлежности министров к партии парламентского большинства или зависимости их пребывания у власти от вотумов парламента. По справедливому замечанию К.Н.

Соколова, при определении существенных черт парламентаризма надо также четко отличать «политическую ответственность» от «правовой обязательности» в действиях министерства. «Политическая ответственность министров в этом смысле логически и исторически предшествует парламентаризму. Логически потому что без установления и надлежащего обеспечения права палат подвергать рассмотрению и критике действия правительства, немыслима вообще та деятельность парламента, которую определяет смена министров и которая составляет самую основу, самый нерв парламентарного строя. Исторически, потому что в процессе развития государства от дуализма к парламентаризму установление политической ответственности министров всегда и везде было одной из необходимых промежуточных стадий». 1

Как известно, в первоначальную эпоху развития парламентаризма палаты стремились осуществлять свои функции большей частью путем непосредственных обращений к монарху с просьбой об увольнении такого- то министра или о назначении министром такого-то лица, словом, стремились к непосредственному воздействию на личный состав правительства. Во второй половине XIX - начале ХХ века палаты в парламентском государстве уже обыкновенно довольствовались выражением - прямым или косвенным - своего недоверия или порицания правительству, предоставляя делать необходимые из этих вотумов выводы «личного» характера самим министрам и главе государства. При этом могли использоваться различные методы: вотум недоверия, ответный адрес на тронную речь короля, запрос (интерпелляция) министру или главе правительства, вотум порицания. Единственной формой выработки согласия между правительством и парламентом было обсуждение и вотирование бюджета.

Очевидно, что при такой расстановке сил роль парламента - косвенная. Немедленно по принятии парламентом вотума, долженствующего или могущего повлечь за собой отставку кабинета, роль его признается оконченной, и руководство дальнейшим течением событий переходит к иным государственным органам и факторам. Этому соответствует и обычная в таких случаях парламентская процедура. После провозглашения результата решительного голосования, парламент по собственной инициативе или по требованию министров прерывает свои заседания. Иначе говоря, парламентский вотум доверия или недоверия, одобрения или порицания не есть акт увольнения или сохранения у власти какого-либо конкретного лица или правительства, а есть всего лишь проявление одобрения или неодобрения со стороны парламента той или иной политической программы. По сути дела, это воля к прекращению определенной политики, а не к перестановке лиц. И определенных юридических последствий она не вызывала, во всяком случае, согласно действующему на тот момент позитивному конституционному праву ведущих европейских стран. Поэтому, подводя промежуточный итог своего анализа парламентаризма, К.Н. Соколов отмечает следующее: «Руководящим принципом парламентаризма как формальной схемы особого вида государственного устройства везде является необходимость непрестанного согласия между направлением политики правительства и желаниями парламента. Основная же «парламентарная» функция парламента опять-таки везде характеризуется как функция удостоверения наличности или отсутствия этого согласия в данный конкретный момент».1

Интересные вопросы, которые возникают в этой связи такие: нижняя или верхняя палата оказывает решающее влияние на правительство? Может ли правительство довольствоваться доверием только нижней палаты, или, что то же самое, может ли верхняя палата отставить министра или весь кабинет? Практика во второй половине XIX - начале ХХ века была такова: как правило, только нижняя палата решала судьбу правительства. И это связано было с общей тенденцией к демократизации представительства, с расширением избирательных прав граждан и вовлечения в политику народных масс. В этой связи влияние верхней палаты (при двухпалатном органе народного представительства), как правило, сформированной недемократическим путем, было слабое или постоянно снижалось. «Когда нижняя палата отклоняет законопроект, внесенный министерством и признаваемый им существенной частью его политической программы, она судит эту программу, указывает желательное ей направление политики. Отрицательный вотум верхней палаты имеет другое значение. Она просто выражает свое несогласие на определенную, конкретную законодательную меру, и решающим для дальнейшего течения конфликта моментом является уже то или иное отношение нижней палаты к министерству, оказывающемуся не в состоянии эту меру провести».1 Для того чтобы политика правительства соответствовала мнению большинства парламента был найден простой, но эффективный способ: члены правительства стали набираться из депутатов парламента. Парламентарное министерство потому образуется из членов парламента, что именно такой его состав лучше всего обеспечивает проведение «в его принципах и в его деятельности» основного принципа парламентаризма - требования соответствия политики правительства воле большинства парламента.

Принцип же солидарности правительства (или принцип единого кабинета) был уже широко распространен в Европе к началу ХХ века. Как отмечает К.Н. Соколов, «... в двух словах можно было бы определить единство дуалистического министерства, как единство «чиновничье», а солидарность парламентарного кабинета как солидарность «партийную». ... Руководящая мысль дуализма заключается в направлении государственной политики волею главы государства, радеющего о вечных, непреходящих интересах страны при содействии министров, призванных быть истолкователями и исполнителями его намерений».[314] В свою очередь «парламентарные министры приглашаются к участию в правительстве не в качестве исполнителей чужих «видов» и «предначертаний», а в качестве представителей определенных политических течений или групп, к которым они принадлежат».[315] [316] Иначе говоря, они реализуют не «чужую», а свою политику партийного большинства парламента.

Важно также отметить следующее: не смотря на то, что «конституции всех современных представительных государств представляют монарху или президенту право назначения министров», «парламентарная система ставит главе государства в пользовании этим «абсолютным правом» известные ограничения: парламентарное министерство должно быть образовано из лиц, готовых и способных вести политику, угодную большинству нижней палаты». В этой связи становится понятно, что если принцип «безответственности» монарха в дуалистическом режиме еще требует объяснения, то при парламентарном строе совершенно логичен, поскольку монарх на самом деле не участвует в работе правительства. Можно вывести следующую формулу, которая характеризует положение главы государства парламентского типа: царствует, но не управляет, но при этом влияет на управление. Правда, его роль активизируется в периоды так называемых «министерских кризисов», в период смены правительства.

Таким образом, политика правительства в дуалистическом государстве есть политика монарха (главы государства), а в парламентском - это политика парламента, осуществляемая зависящим от него правительством. В этой связи «роспуск парламента в системе

дуалистического строя имеет обычно значение радикального приема, применяемого для проведения в жизнь какого-нибудь правительственного мероприятия».[317] По сути дела, это кара по отношению к органу народного представительства за отказ сотрудничать с правительством. Напротив, «в самом общем своем значении, роспуск парламента является при парламентарном строе только средством «проверки» его «полномочий»».[318]

Главный вопрос, который встает перед правовой теорией конституционного государства в этой связи таков: а правила, регулирующие функционирование парламентского строя - это правила политической целесообразности или правовые нормы? Пытаясь разрешить данный вопрос, К.Н. Соколов общается к анализу истории и теории парламентаризма в Англии. И здесь, прежде всего, бросается в глаза то, что в Англии смена правительства по итогам выборов в палату общин стала обычаем только после прецедента 1868 года, когда консервативное правительство Б. Дизраэли добровольно ушло в отставку после поражения на выборах в парламент, и был образован либеральный кабинет У. Гладстона. Аналогично, только в обратном направлении, от У. Гладстона к Б. Дизраэли, произошла смена кабинетов по итогам парламентских выборов в 1874 году. По мнению К.Н. Соколова, общее направление эволюции английского парламентаризма было следующим: власть создавать и разрушать правительства сначала перешла от короля к парламенту, а затем в руки избирателей. Однако этот процесс не сопровождался закреплением этих обычаев в виде позитивных правовых норм. Из этого можно сделать только один вывод: у англичан парламентаризм имеет не юридический характер, а является совокупностью правил так называемой

«конституционной морали», или так называемых «конституционных соглашений».[319]

В этой связи совершенно не случайным выглядит тот факт, что юридический позитивизм родился именно в Англии, где роль позитивного права, как правило, в то время была незначительна. С точки зрения его родоначальника Дж. Остина, «нормами права, или законами в собственном смысле слова, являются только правила, установленные в государстве властвующими для подвластных».[320] Правила поведения, установленные не властвующими, или хотя бы и властвующими, но не в качестве таковых, а также те правила, обязательная сила которых покоится единственно на убеждениях и взглядах неопределенного количества людей относительно обязательности соответствующего поведения, суть для Дж. Остина уже не нормы права, а правила «позитивной морали». К ним он относит, в частности, законы чести, все международное право.

Что же касается конституционного права, то под ним Дж. Остин понимает совокупность норм позитивной морали и позитивного права, которыми определяется конституция, или структура каждого данного государства. По отношению к монарху в настоящем смысле слова (то есть монарху абсолютному), или вообще по отношению к суверенному органу государства, как таковому, все конституционное право есть только позитивная мораль, и сила его покоится исключительно на санкциях морального характера. Поэтому акт, исходящий из суверенного органа и нарушающий норму конституционного права, может быть назван антиконституционным, но он отнюдь не является правонарушением и не может быть назван неправомерным, или незаконным. В этой связи Дж. Остин считал, что если, например, английский парламент примет акт о введении абсолютной монархии, то его можно будет квалифицировать как антиконституционный, но назвать правомерным или неправомерным бессмысленно, поскольку парламент является творцом всего позитивного права и он один устанавливает меру правого и неправого.[321] С этим подходом был согласен и другой английский историк права Э. Фримен. Именно как действие неписаной конституции он трактовал вотум недоверия кабинету. Ведь в этом случае отсутствовало обвинение в неправовой деятельности.[322] [323] [324]

Однако если следовать логике юридического позитивизма, то получается, что высший источник правовых норм осуществлял свою деятельность на основе морали, пусть даже и называемой конституционной. Выход из этого парадокса был предложен великим английским конституционалистом А.В. Дайси. Он предложил следующий критерий для различения конституционных законов (писанных или не писаных) и конституционных соглашений (морали) - возможность судебной защиты. К области конституционной морали А. Дайси относил, например, и правило ежегодного созыва парламента, и выход министерства в отставку в случае соответствующего вотума парламента. Правда, он признавал, что, не смотря на то, что нормы конституционной морали не подлежат судебной защите, за

4

их нарушение есть высшая санкция в виде права на восстание граждан.

К.Н. Соколов считал, что юридический позитивизм, редуцируя право к нормам, установленным суверенным органом, все равно вынужден признавать роль и значение ценностей правосознания, пусть даже и лишая их правового значения. По этому поводу он замечает следующее:

«Официальное право влияет, конечно, на нормы общественного правосознания, облегчая или затрудняя их развитие. Но оно не может, не вызывая тягчайших и пагубнейших кризисов в государственной жизни совершенно пренебрегать ими в области как частных, так и публичных правоотношений».[325] По мнению К.Н. Соколова, правовой кризис - это когда акты власти носят неправомерный характер. Выход из этой ситуации существует один - это приведение в равновесие официального права и общественного правосознания. А раз это так, то нельзя рассматривать правовые институты изолировано от тех норм и ценностей, во взаимосвязи с которыми они образовались исторически и логически. Следовательно, и рецепция этих институтов не будет успешной без имплементации соответствующих норм правосознания. Этот

фундаментальный вывод, к сожалению, так и не попал в центр правового дискурса отечественных конституционалистов.

На основе своего анализа К.Н. Соколов предлагает определять парламентское государство как такое государство, глава которого в осуществлении своих представительных прерогатив связан конституционно-правовой нормой требующей постоянного соответствия политики правительства желаниям большинства нижней палаты

парламента. Или другими словами, «только такое государство, в котором правительство считает себя обязанным следовать в своей политической программе указаниям нижней палаты парламента, в котором противоположный образ действий правительства воспринимается

населением как нарушение конституции, есть парламентарное государство».[326]

В этой связи К.Н. Соколов пытался призвать своих коллег- конституционалистов к политической трезвости и умеренности в

требованиях немедленного введения в Российской империи принципов парламентаризма. Отождествлять конституционное государство и парламентарное государство является ошибкой редукционизма. Конечно, можно сказать, что парламентарный строй является наиболее развитой формой представительного порядка. В условиях дуализма органы народного представительства, по общему правилу, активно участвуют только в осуществлении законодательной власти, пользуясь по отношению к деятельности правительства более или менее пассивными правами контроля и надзора. В условиях парламентаризма за представительными органами юридически закрепляется возможность активного воздействия и на правительство. Однако, по мнению К.Н. Соколова, основной идеей того времени, которая оказывала основное влияние и на политику, и на право, была идея народовластия, или республики. И расширение избирательного права, и введение социального законодательства, и вообще любые все политические меры проводились как бы по воле народа. Однако, как справедливо отмечает К.Н. Соколов, идея народовластия требует, прежде всего, последовательного проведения принципа ответственности всех органов правительства, от низшего до высшего, перед народом. В парламентарной же республике ответственность высшего органа - органа народного представительства на самом деле, является весьма ограниченной. Фактически - это самый безответственный орган народного представительства. Поэтому, с точки зрения К.Н. Соколова, парламентарная республика является наименее демократической формой республики.

Таким образом, юридическое исследование парламентаризма, осуществленное с точки зрения психологической теории права, показало, что основной идеал отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века, а именно конституционное государство в виде парламентской монархии (а многие говорили и о республике), носил чисто утопический характер, поскольку не соответствовал ни архетипам народного правосознания, ни осевым ценностям конституционализма.

Большинство отечественных конституционалистов не понимали, что положительный опыт функционирования английского парламентаризма имел твердый фундамент в виде норм конституционной морали (определенных ценностей правосознания) и признания права на народное сопротивление против произвола власти. Механически перенося итоги длительного конституционного развития на неудобренную почву российского правосознания, они лишали себя возможности вести целенаправленную политику по имплементации конституционных архетипов в правовую культуру, как народа, так и властвующей элиты. Все это сильно облегчило установление большевистской диктатуры в 1917 году под лозунгами народовластия.

Другая особенность конституционного государства как модели государственного устройства в отечественной политико-правовой мысли того времени состояла в том, что в виду преобладания, в условиях парламентаризма в высшем центральном управлении интереса политического над интересом административным, к министерским постам в парламентарном государстве вела по общему правилу не бюрократическая, а парламентская карьера. При этом программная, принципиальная политика есть в конституционном государстве всегда и неизбежно политика партийная, партийно в нем, поэтому и парламентское большинство. Но роль политических партий огромна не только в условиях парламентаризма, даже в дуалистической системе конституционного государства они доминируют в политике, и прежде всего, влияют на работу органа народного представительства.

Появление партий приветствовалось всеми российскими правоведами второй половины XIX - начала ХХ века. Право на создание таких политических союзов было для них одним из важнейших субъективных прав граждан, таким же естественным и неотчуждаемым (иначе говоря, относящимся к сфере частной автономии), как свобода совести, печати, собраний и иных объединений граждан. Значение политических партий в жизни конституционного государства также определялось их ведущей ролью в выработке общей воли народа, как в период выборов (как мы показали выше, большинство российских конституционалистов того времени были сторонниками пропорциональной избирательной системы), так в процессе законодательной работы органа народного представительства. Иначе говоря, деятельность политических партий объективно способствует демократизации конституционного государства и его эволюции в сторону парламентаризма.

Российские конституционалисты второй половины XIX - начала ХХ века выступали против преувеличения роли борьбы классов в истории и в жизнедеятельности государства. Они полагали, что в конституционном государстве классовая борьба предстает в виде борьбы политических партий, представляющих интересы различных классов, в парламенте. Поскольку акты парламента как акты государственной воли едины, поэтому даже у угнетенных классов есть возможность добиваться, чтобы их интересы были учтены, а представители господствующих классов вынуждены идти в этом им на уступки. «Все это и способствует установлению того единства между народом и государственной властью, которое характеризует конституционное государство».[327] Кроме того, по справедливому замечанию Ф.Ф. Кокошкина, «классы преследуют свои эгоистические, различные и часто несовместимые интересы, партии преследуют одну и ту же цель - благо всего государства и расходятся лишь в воззрениях на способы осуществления».[328] В противном случае при отсутствии политической борьбы партий различные интересы кристаллизируются в среде бюрократии и начинают разъедать госвласть изнутри.

Среди сплоченных рядов российских конституционалистов был один ученый - М.Я. Острогорский, который не разделял веры своих коллег в автоматическое действие на всеобщее благо демократических институтов вообще и партий в частности. До сих пор этого ученого несправедливо считают всего лишь основоположником социологии политических партий. Например, А.Н. Медушевский пишет в этой связи следующее: «Переломным этапом в интерпретации феномена современной демократии стало появление концепции М.Я. Острогорского, впервые связавшей воедино такие проблемы, как переход от традиционного общества к демократии, значение всеобщих выборов для политической мобилизации населения, механизм взаимоотношения масс и политических партий, наконец, процесс бюрократизации самих этих партий, находящий выражение в создании особой политической машины - кокуса».[329] Безусловно, это все важные аспекты творчества этого выдающегося ученого. Но, по нашему мнению, значение творчества М.Я. Острогорского состоит, прежде всего, в том, что он был первый, кто в мировой правовой науке поставил и попытался решить вопрос о конституционализации политических партий.[330]

Рассматривая возникновение партий на родине парламентаризма в Англии, М.Я. Острогорский обращает внимание на то, что партии изначально появились как внепарламентские политические организации, которые мобилизовывали общественное мнение с целью проведения определенных политических реформ. Он пишет: «Три крупные реформы, обновившие Англию, свобода религии [Акт об эмансипации католиков

1829 года - В.В.К.], парламентская реформа [в 1832 году - В.В.К.] и свобода торговли [отмена так называемых «Хлебных законов» в 1846 году - В.В.К.], были достигнуты под давлением внепарламентских организаций».[331] До этого периода времени партии как определенные группы единомышленников в Англии существовали собственно только в парламенте. В стране о них едва ли кто знал, помимо некоторых лиц и фамилий, их воплощавших. Как правило, в депутаты парламента избирались или очень богатые люди (благодаря своему влиянию на определенной территории), или способные люди, желающие сделать политическую карьеру (благодаря влиянию своих патронов или просто покупавшие свои места на наличные). Эти депутаты были действительно независимыми от избирательного корпуса.

В чем правовой смысл этого нового феномена в политической жизни? По мнению М.Я. Островского, в том, что партия доводит до логического конца идею представительства и монополизирует роль посредника между избирателем и политиком.[332] После успеха широкой политической агитации за реформы, первыми на вооружение механизм политической машины взяли лидеры либеральной партии (виги). Сила кокуса (презрительное прозвище партийной организации, данное Б. Дизраэли) впервые проявилась на парламентских выборах 1880 года, когда виги с огромным

преимуществом выиграли у тори, а премьер-министром стал У. Гладстон.

Однако роль партии не исчерпывалась только функцией обеспечения нужного голосовая избирателей на выборах. «Согласно традиционным взглядам английского парламентарного правительства, сотрудничество министерства и большинства покоилось на взаимном доверии, а если доверие отсутствовало, то никакая сила в мире не могла его создать, и не оставалось ничего, кроме апелляции к стране при помощи новых выборов».1 Теперь, как только партийное правительство наталкивалось на сопротивление в одной или другой палате, партийные организации начинали созывать митинги, массами посылать в парламент петиции, выносить резолюции протеста или негодования, делать представления соответствующим депутатам или даже давать им прямые предписания.

В чем сила, по мнению М.Я. Островского, партийной машины - Кокуса? В особенностях её организации и кадровом составе на местах. Основой партийной организации в английских городах являлся квартал (ward) или избирательный округ (polling district). Из каких-нибудь двенадцати или пятнадцати тысяч избирателей в квартале только незначительное меньшинство входило в ассоциацию-партию. Это было связано с тем, что подавляющее большинство населения и слышать не хочет о политике, по крайней мере, в промежутки между парламентскими выборами. Ассоциация квартала и его комитет, которые часто составляют одно целое, состоят почти исключительно из маленьких людей, ремесленников, мелких служащих и одного или двух лиц высокого положения. Гвоздем, рабочим элементом организации является ward secretary - секретарь квартала. С наиболее активными членами он составляет местный комитет, под руководством которого и регулируются все политические вопросы в квартале. В свою очередь секретарь квартала повинуется указаниям, которые поступают из стоящей выше организации.

В этой вышестоящей организации, как правило, были представлены делегаты от всех квартальных комитетов. Они все вместе образуют Кокус округа (Council on General Committee). При этом при формировании руководящих органов Кокуса широко используется система кооптации, а система делегации имеет очень ограниченное значение. Это

обстоятельство, по мнению М.Я. Острогорского совершенно не оправдывает демократических притязаний Кокуса.[333] [334] [335]

Главный вывод М.Я. Острогорского об особенностях партийной организации заключается в том, что «сила партийной организации значительно меньше зависит от числа ее членов, чем от числа работников». Ведь именно те, кто на профессиональной основе занимаются аппаратной работой в силу своего положения в качестве организующего начала, и оказывает решающее воздействие на рядовых и нерядовых членов партии. Конечно, «в теории Совет или Г лавный комитет, который призван воплощать идеи и волю сторонников партии, определяет ее политику, знакомит с ней имеющих власть в королевстве, министров и членов парламента, чтобы они ею вдохновлялись, и, наконец, выбирает кандидатов в депутаты, за которых, члены партии обязаны голосовать в день выборов. Но в действительности всю власть держит в своих руках

- 3

исполнительный комитет ассоциации».

Обычно исполнительный комитет и сам чересчур многочисленен, чтобы действовать. Поэтому в его среде образуется еще более узкий круг, который концентрирует всю власть в организации. Именно этот механизм узурпации власти представительства М.Я. Острогорский и назвал кокусом. Особенностью Англии того времени было то, что работа в органах кокуса поднимало престиж мелкой буржуазии, а участие в политике через партию и ее аппарат поднимает социальный статус буржуазии в глазах аристократии и рабочих. Иначе говоря, партийная организация осуществляет ничем и никем неограниченную власть над своими членами, используя базовые архетипы конституционного правосознания - право и обязанность, а также чувство собственного достоинства. М.Я.

Острогорский при этом отмечает, что партийные мероприятия по механизму психологического действия похожи на церковные ритуалы: их соблюдение и есть исполнение долга во имя высшей цели, или общего блага. Иначе говоря, «Кокус держит в руках своих членов приманкой: или иллюзией выполненного долга, или удовлетворением их самолюбия. Прежде всего, это наслаждение властью, влиянием, радость людей, которые вертят большими делами».1 Всем этим многочисленным удовлетворениям, доставленным Кокусом, соответствует обязательство абсолютной преданности организации или, выражаясь точнее, дисциплины. Самая страшная санкция за нарушение партийной дисциплины - исключение из круга лучших людей. Тем самым партийная организация осуществляет ничем и никем неограниченную власть над своими членами, используя базовые чувства правосознания - право и обязанность.

Возникает следующий вопрос: за счет чего Кокус, организация части, и притом небольшой части общества, смог взять в свои руки и использует в своих интересах все достижения всеобщего избирательного права? М.Я. Острогорский отвечает так: это стало возможным благодаря особенностям составления списков избирателей и их индивидуальную регистрацию, а также сложности и громоздкости избирательного законодательства. Под предлогом помощи избирателю в отстаивании своего права голоса, кокусы проникают к нему и намечают вехи для последующей деятельности, для того момента, когда наступят выборы. После внесения в избирательные списки местная партийная организация занимается политическим воспитанием избирателя через митинги, доклады и партийную литературу. Именно такая работа с избирателями и создает иллюзию массовой поддержки избирателями той или иной партии, придает им так сказать массовый характер. «В действительности, ассоциация на деле состоит из горсточки людей, получивших мандат от столь же ограниченного

количества политических единоверцев; ее выборный характер определяется только симулированием избирательной процедуры, предшествующей ее образованию, а ее представительная ценность ограничивается воинствующими членами партии».[336]

На самом деле, исторический смысл партийной организации (кокуса) в политическом механизме конституционного государства состоит в том, чтобы заменить власть социальных влияний и естественных зависимостей властью принципов. И как это не парадоксально звучит, именно поэтому в период выборов партии пускаются во все тяжкие, ибо ценности и принципы не очень востребованы в индивидуализированном обществе, а народу нужны зрелища. Партии в этих условиях, по сути дела, ведут не агитацию, а вербовку.

Другой аспект влияния партийной машины (кокуса) в Англии - это зависимость избранных депутатов парламента от выдвигавшего или поддержавшего их выдвижение местного партийного комитета. М.Я. Острогорский отмечает: «Как только великая избирательная реформа [1832 года - В.В.К.] возвела на престол, вместо аристократической олигархии, свободное общественное мнение, оно возымело претензию держать в руках людей, правящих и законодательствующих от его имени».[337] [338] Теперь депутат парламента не только тесно связан с избирателями своего округа через местную партийную организацию, но также зависит от центрального кокуса и «кнута» своей партии в парламенте. «В результате М.Р. [член парламента - В.В.К.], которого партия тащит на буксире, видит, как он все более и более из представителя обращается в простого делегата, агента

для поручений».[339] Говоря юридическим языком, происходит извращение базовых принципов народного представительства и фактически осуществляется переход от свободного мандата к императивному.

Общий вывод, к которому приходит М.Я. Острогорский таков: «Пришествие демократии в государстве поставило перед ней проблему собственной организации. Кокус взял это на себя. Он задался целью, демократизируя партийное правление, организовать на демократической базе всю политическую жизнь страны, включая и само верховное правительство.... В действительности Кокус не сумел организовать демократию, наделить партию истинно демократическим правлением: он воплотил только формы, а не сущность».[340] [341] Из-за недостатка самопроизвольности и политической энергии масс управление партийными делами осталось в руках нескольких лиц, несмотря на демократическую реформу, провозглашенную Кокусом. Его искусственная организация привела к централизации партийного управления по всей линии. «В результате монополия руководства лидеров, которую Кокус решил уничтожить, только изменила форму: она только несколько менее единолична и менее предоставлена естественному отбору, являющемуся следствием самопроизвольной игры социальных сил, она более механизирована и сильнее опирается на wire - pulling, в то же время,

3

возлагая меньшую ответственность на тех, кто дергает за веревки».

Важно то, что в результате появления Кокуса, с одной стороны, идеология, совмещенная с представительным управлением, создавала

легитимную власть, а с другой - лидеры и политики потеряли связь с избирателем. При этом становление Кокуса идет рука об руку с постоянной чисткой партийных рядов от оппозиционных элементов. Кроме того, постоянная борьба за общественное мнение приводит к размыванию партийной идеологии. Формирование кокуса породило и новый тип «профессионального» политика, который по найму делает свою работу - продвигает интересы партии в массы. Их интересует не стратегия, а тактика - как выиграть ближайшие выборы. «Партии не только изменяли своей сущности, но и потеряли характер представительных организаций, вопреки утверждениям Кокуса, что он строит их на самых широких представительных началах».[342] [343]

Особенность английской избирательной системы - двухпартийность и выборы по мажоритарным округам - привела к тому, что меньшинство было представлено меньше, чем надо, а представительность партий постоянно снижалась, поскольку они не могли полностью удовлетворить многообразные интересы избирателя. Кроме того, рост ожиданий от деятельности государства и распространение в этой связи интервенционистских идей привел к взрывному росту законодательной работы, инициированной правительством. «Это означает, что отныне депутат может воспользоваться своим конституционным правом законодательной инициативы только при посредстве правительства или его милостью». А Кокус и партийная касса - это два эффективных инструмента в руках лидеров партий для дисциплинирования рядовых депутатов, поскольку в конце XIX века английским парламентариям еще не выплачивалось денежное содержание из государственного бюджета.

Кокус, таким образом, по мнению М.Я. Острогорского, сильно изменил характер английского парламентаризма. Теперь, поскольку депутаты полностью зависели от него и от лидера партии, они фактически были лишены возможности высказывать свое мнение и голосовать согласно нему, если оно не совпадало с мнением вождя. Поэтому, по мнению М.Я. Острогорского, «палата [общин - В.В.К.] больше не пользуется законодательной властью в конституционном смысле: кабинет, исполнительная власть, законодательствует с разрешения большинства. Законодательная инициатива фактически почти отнята у депутатов».1 Кроме того, принцип солидарности кабинета имел своим следствием то, что отсутствовала возможность сменить отдельных министров. Смена состава кабинета могла производиться только путем вотума недоверия правительству или добровольной отставки всего кабинета, что подразумевало роспуск парламента и новые выборы. Парламентские дебаты также потеряли свой изначальный смысл (свободный обмен мнениями с целью убедить другую сторону в своей правоте), ибо в новых условиях все голосуют на основе партийной дисциплины.

Как бороться с этим? Партийная дисциплина может быть сломана референдумом, пропорциональными выборами и введением денежного содержания депутатов (что и было сделано в 1911 году). М.Я. Острогорский предлагал также ввести государственное финансирование предвыборной компании кандидатов, чтобы они не зависели от спонсоров и партийной кассы. Деградация гражданской службы была остановлена путем законодательного запрета на партийные назначения, и введением правила, согласно которому занятие все общественных должностей осуществляется только на основе конкурса и экзаменов. Кроме того, если слабеет парламент (по вышеописанным причинам), то усиливается бюрократия через механизм делегированного законодательства. Контроль теперь над чиновниками для парламента затруднен, так как теперь их прикрывает их начальник - министр, член фракции большинства. Поэтому всякая критика недостатков управления рассматривается как нападение на правительство, и поэтому большинство в парламенте всегда будет ее отвергать.

Казалось бы, парламентарная демократия должна привести к партийной деспотии. Но М.Я. Острогорский обращал внимание на то, что «народ Англии был защищен двойным способом: своей социальной моралью и политической. Идея чести и личного достоинства, привившая прежним государством и выраженная понятием джентльмена не исчезла. Джентльмен остался идеалом и образцом для всех классов общества, и подняться по социальной лестнице, не приблизившись в своих поступках и воззрения к этому образцу, и сейчас невозможно».[344] Именно поэтому английские лидеры партий и госслужащие в своем этосе [345] [346] являются джентльменами. «Вожди не использовали своей власти, все более

з

олигархической, чтобы обогатиться или обогатить своих друзей». Иначе говоря, секрет эффективности демократии лежит в имплементации ценностей конституционного правосознания в этосе властвующей элиты и народа.

Иные причины повлияли на становление и развитие партийной машины в США. Первопричина появления кокуса как организации, которая номинирует кандидатов на выборные должности (прежде всего, в законодательные палаты) связана с трудностью коммуникаций между избирателями, рассеянными на огромной территории, и потенциальными лидерами, находящимися в столицах штатов и располагающими свободным временем и средствами для занятия общественными делами. Промышленный рост в первой половине XIX века в США способствовал обогащению населения, которое к тому же стремительно увеличивалось. Лихорадка обогащения так захватила нацию, что выполнение политических обязанностей превращалось в тягость. Новое учреждение, введенное в политическую жизнь США и целиком отвечающим на эти вызовы, стал

избирательный Конвент. Конвент, намечая кандидатов на все выборные должности и составляя политическую программу, освобождал американца от наиболее трудной обязанности гражданина свободной страны. Но, тем не менее, американцу все же казалось, что он полный хозяин политической ситуации, поскольку члены конвента являлись его уполномоченными. В результате, как отмечает М.Я. Острогорский, «национальные конвенты, возглавившие собою местные конвенты, образовали вместе с ними законченный экстраконституционный механизм, который сделался осью господства партий, окончательно установившегося в американской республике».[347] Могущество партийной машины в США обусловлено принципом разделения властей, а также широкими возможностями Конгресса и Сената в сфере законодательства и контроля над исполнительной властью, особенно, в сфере назначения на должности. «Торг «местами» был только первой ступенью делячества, которым кокусу суждено было пропитать общественную жизнь американцев. За этим последовала эксплуатация того влияния, которое было связано с этими должностями, и в особенности той власти, которой они обладали над государственной казной».[348]

Рассматривая ситуацию в общем и целом, в чем заключается пагубность влияния политических партий на конституционное государство? «Управление большинства, являющееся притязанием и оправданием кокуса, сведено к управлению меньшинства; не только меньшинство партии уничтожено, но и большинство законодательного собрания лишено своей воли и своей власти. Коррумпированное меньшинство может диктовать законы. Свобода слова не более реальна, чем свобода голосования; публичная дискуссия заменена тайными собраниями».1 Не имеющий ответственности перед избирателями кокус освобождает от нее и представителей народа.

М.Я. Острогорский системно рассматривает применяемые законодательные меры, направленные на смягчения влияния партий на работу конституционных органов власти. Например, такие как 1) тайное голосование; 2) запрет покупки голосов избирателей; 3) ограничение расходов кандидатов; 4) запрет подкупа избирателей (подарки, угощения); 5) формирование государственной избирательной системы (печать единого бюллетеня со списком кандидатов, прозрачность урн для голосования, наблюдатели); 6) свободная пресса; 7) юридическая (административная и уголовная) ответственность за фальсификации на выборах; 8) запрет на пожертвование в избирательные фонды кандидатов от корпораций (было принято в большинстве штатов после разоблачений 1904 года); 9) введение замещения должностей на госслужбе по конкурсу в 1883 году, сопровождающегося запретом начальникам оказывать политическое давление на подчиненных.

Высоко оценивая эти и другие законодательные меры, направленные на ограничение влияния партийной машины на формирование и работу конституционных органов государственной власти, М.Я. Острогорский считал, что необходимо основное усилие направить на устранение глубинных причин этого доминирования. Он пишет: «Материальная организационная монополия, которую машина себе присвоила, не является причиной, но лишь следствием, принадлежностью той моральной монополии, которую она приобрела, той власти над умами, которую она узурпировала под прикрытием партийной ортодоксальности. Предложенное решение заключало в себе вопиющее противоречие: для того чтобы предоставить полную свободу независимым кандидатурам и выявлению воли голосующих, их подвергли ограничительной

регламентации: чтобы воспрепятствовать узурпации политических партий, ей постарались дать легальное признание».[349]

Объективное значение партии в демократической политической системе заключается, по мнению М.Я. Острогорского, в следующем: «Эта неконституционная организация получила при новом политическом строе двойное значение: высоко и твердо поддерживать власть гражданина над общественным делом и заставить функционировать изо дня в день правительственный механизм демократии, объем которого постоянно увеличивался с невиданной быстротой и состав которого становился все более и более разнородным. В выполнении первой из этих двух функций организация потерпела полное поражение; во второй она имела относительный успех. ... Подготовляя заранее всю работу, необходимую для выборов, партийная организация давала возможность гражданам выполнять свои обязанности автоматически и таким образом поддерживать постоянное движение правительственной машины. ... Система чрезвычайно ослабила рвение гражданина к управлению, уменьшила действующую силу механизма управления, установленного конституцией, и ослабила живые силы, являющиеся ее истинной пружиной».[350] [351]

Кроме того, политические партии в США сглаживали недостатки системы разделения властей: «В то время как конституция произвела разделение властей при помощи системы сдержек и противовесов, организация партий приблизила их друг к другу, объединив

исполнительную и законодательную власть в гармоничном сотрудничестве». Со своей стороны отметим, что этот вывод М.Я. Острогорского не подкрепляется фактами истории США: не часто было так, чтобы и президент, и большинство конгресса принадлежали одной партии. Поэтому партийное управление, аналогичное английскому, в США было невозможно. Этому мешает принцип разделения властей, да и господство приоритета частных интересов в общественном сознании не дает консолидации власти.

Этот ученый отмечает также важную позитивную роль, которую сыграли политические партии в истории США: партийная организация и дисциплина делала демократию устойчивой в отсутствие традиций, а также являлась мощной интегрирующей и социализирующей силой в поликультурном обществе. Особый интерес представляет, на наш взгляд, объяснение М.Я. Острогорским того, почему коррупция и другие негативные следствия партийной машинерии не мешают развитию США: «Значение того, что государственное управление ускользнуло от народа, значительно уменьшится, если вспомнить, как мало то место, которое занимает правительство в жизни Нового Света, как ограничена его власть, а, следовательно, и возможность злоупотреблять ею. Население американской республики почти не «управляется»; гражданин может прожить всю жизнь, не соприкоснувшись с представителями власти, если он только не нарушает законов и т.д.».1 Кроме того, свобода и права граждан в США очень хорошо защищены законом.

Иначе говоря, по его мнению, американская конституция вышла с триумфом из того испытания, которому она подвергалась при режиме кокуса. Часть конституционного механизма, в который входила избирательная система, уступила под давлением этого режима. Но права, сохраненные за индивидуумом, федеративная организация и правосудие, поставленные в качестве политического арбитра между индивидуумом и штатом и между штатами и Союзом, то есть все те части конституции, которые с разных сторон обеспечивают индивидуальную свободу, успешно противостояли этому натиску.

Изучение опыта самых демократичных и развитых стран того времени, позволило сделать М.Я. Острогорскому важные выводы и для стран, которые еще только делали первых шаги на пути

конституционализации и демократизации власти. Первый вывод состоит в том, что основная конструкция избрания органа народного представительства путем всеобщего, равного, тайного и прямого голосования не гарантирует свободы граждан. «Слишком развитая избирательная система является лишь чисто формальным атрибутом демократии, она приводит к тому, что народ вместо усиления своей власти распыляет ее; непосредственная ответственность перед народом, которую он стремится установить по всей линии, рассеивается и, в то время как она должна царить всюду, ее в действительности нет нигде».[352] Очевидно, что на этапе становления политического общества распространение

избирательного права на все новые должности и категории избирателей служило просвещению общественного правосознания, но на этапе зрелости политическая борьба истощает его моральные силы общества. Но помогут ли при этом профессиональные администраторы, как это полагает М.Я. Острогорский? Без конституционализации власти вряд ли.

Второй вывод - наличие избирательной системы не обеспечивает автоматического воспроизводства демократической политики. Как пишет сам М.Я. Острогорский: «Никому не приходило в голову, что народные выборы требуют установления предварительного согласия очень большого количества людей, согласия ума и воли».[353] Именно поэтому изначально сама процедура выборов оказалась вне легального и вне конституционного механизма. Поэтому конституционализация партий предполагает регулирование их деятельности в соответствии с конституционными ценностями.

Третий вывод касается роли партий в обеспечении функционирования режима демократии. В основе идеи демократической партии лежат принципы добровольности и личного участия (сознательного волевого действия). Однако монополизация избирательного процесса партиями исключает начала добровольности как таковые, и это при том, что средний человек не способен к постоянным активным рациональным действиям. «Демократизированная лишь с виду, партийная система свела

политические отношения к чисто внешнему единообразию. Этот формализм дал возможность усилиться слабостям, присущим демократическому управлению, и уменьшил его силу. Первым признаком демократического управления является участие в нем большой массы граждан. Однако, большая масса, естественно, пассивна».[354] Иначе говоря, демократия невозможна без деятельного участия граждан. А это, в свою очередь, требует развитого общественного правосознания.

Четвертый вывод таков: главной особенностью власти народа является деспотизм. И это при том, что сами граждане фактически отстранены от управления государственными делами: «Чем больше количество людей привлекается в современном обществе к государственным делам, тем меньше интерес к общему благу. Гражданин едва хочет и может отдавать государственным делам свое свободное время.... Закон разделения труда препятствует развитию гражданского сознания в демократии».[355]

И пятый вывод. Поскольку естественным свойством всякой власти является концентрация, постольку необходимо, чтобы правящее меньшинство всегда находилось под угрозой. Иначе говоря, функция масс в демократии заключается не в том, чтобы управлять, а в том, чтобы запугивать властвующую элиту. Как отмечает сам М.Я. Острогорский, «большим затруднением теперешнего политического положения является то, что еще малообразованные и недостаточно сознательные массы недостаточно запугивают политиков».[356] [357] [358] Все свободы (политические или гражданские) являются всего лишь способами защиты гражданина государства от злоупотребления властью. А демократия является еще и способом (иногда эффективным, иногда не очень) запугивания элиты.

Для того чтобы запугивание властвующей элиты могло осуществляться, необходимы лидеры общественного мнения, независимые от власти и партий. Однако «демократическая практика, основанная на условном понятии партии, стремится вытеснить личность из общественной жизни, то есть разрешить проблему с другого конца. Формализм, который она вводит, подчиняет воздействие человека на человека внешним критериям, которые уменьшают значение людей, обладающих характером и знаниями». Сам М.Я. Острогорский сомневался в эффективности законодательного регулирования жизни партий в конституционном государстве. Он считал заблуждением, что позитивизация (законодательное урегулирование) проблемы является ее решением. Гарантией успешного развития демократии лежит только на пути просвещения народного правосознания: «Там, где человеческая личность обладает сознанием своих прав и своих обязанностей, управление персонально и ответственно, тогда как там, где человеческое существо сведено к состоянию вещи, орудия, оно

3

механично и лишено ответственности».

Что нужно делать для того, чтобы вернуть партиям изначальный смысл их деятельности как совокупности людей, которые объединяются для того, чтобы направить свои усилия на пользу общего интереса, на основе одного принципа, которому они все соответствуют? Ответ М.Я.

Острогорского парадоксален: необходимо прекращение деятельности партий в том виде, как они функционируют, и вместо них требуется образование временных ассоциаций граждан, заинтересованных в решении того или иного вопроса. Это дает возможность преодолеть коррупцию, формализм, косность партий, поскольку временные ad hoc ассоциации будут основываться на деятельном участии граждан и апеллировать к их разуму.[359] [360] По мнению М.Я. Острогорского, «таким образом, гражданин, который в настоящее время затрудняется высказать свое мнение и часто даже вынужден отказаться от этого, будет, наоборот, побуждаться к этому; энергия его воли и активность его сознания, вместо того чтобы быть усыпленными, будут пробуждены». Он исходил из того, что политическим партиям уже нечего добавить к тем правам и свободам, которыми уже обладают граждане США и Англии. Поэтому акцент надо переносить с борьбы за влияние на законодательную власть, на контроль над исполнением законов. По нашему мнению, в этом пункте М.Я. Острогорский оказался неправ, поскольку уже в его время остро стоял вопрос о признании социальных прав граждан и построения системы социального государства. А реализовать эту программу путем точечного воздействия на исполнительную власть не представляется возможным. Кроме того, регламентирующая власть государства имеет тенденцию к самовозрастанию и, следовательно, необходима комплексная работа в направлении сочетания дискреционной власти государственных органов с принципами частной и публичной автономии. И в данном случае конституционализация, то есть приведение норм внутрипартийной жизни в соответствие архетипами конституционного правосознания, политических партий способствовало бы и развитию народного правосознания, и

стабилизации демократических институтов. Поскольку принцип народовластия сообщает высшую моральную санкцию и одобрение всех будущих действий партии, которая получила, в общем-то, случайное большинство, то существует реальный риск прихода к власти антидемократических партий, как это, например, и произошло в Италии в 1922 году или в Германии в 1933 году.

Таким образом, главное, что необходимо для стабилизации демократического режима конституционного государства, по мнению М.Я. Острогорского, это революция в правосознании. Он писал: «Чувство всегда будет действовать на большинство людей с большей силой, чем разум, но необходимо уменьшить власть слепых импульсов и усилить значение рациональных мотивов в поведении граждан».[361] [362] [363] Конечно, формализм в режиме демократии останется, но нужно уменьшить его значение. Поэтому он полагал, что «если демократии не удается наполнить свои формы моральным содержанием и приспособить к нему способы своих действий, она подвергнется риску испытать участь прежних политических цивилизаций, которые погибли, ошибочно осуществляя свободу».2

Книга М.Я. Острогорского имела эффект разорвавшейся бомбы как на Западе, так и в России. Он не только показал, что, казалось бы, наступившее царство народной свободы несет скрытые угрозы, но и указал возможные пути их предотвращения, которые требовали серьезного переосмысления архетипов конституционного правосознания и, прежде всего, догмата о граждане как рациональном политическом субъекте, осознающим и добросовестно реализующим свои права и свободы. По мнению А. Валицкого, «большим достоинством этой новаторской книги был показ темной стороны действия электоральной демократии». По оценке известного американского социолога С. Липсета, М.Я. Острогорский был первым исследователем политики, убедительно показавшим, что «партийные организации являются не демократическим выражением воли народа, но могущественным инструментом господства над электоратом, навязывания обществу функционеров, мнений и политики. Как он утверждал, партийные функционеры имеют собственные интересы и используют свой контроль над партийным аппаратом для их продвижения».[364]

Представляется, что именно поэтому, по свидетельству М. Лазерсона, российские конституционалисты второй половины XIX - начала ХХ века употребили все своё влияние, чтобы не допустить публикации книги М.Я. Острогорского на русском языке. «Они не хотели разжигать критику западной демократии и англо-американского государственного устройства в период, когда старый самодержавный строй в России был подвергнут осуждению мировым общественным мнением, а страна была на грани установления западного типа правления, основанного на широком парламентском представительстве».[365] [366]

Многонациональный состав Российской империи во второй половине XIX - начале ХХ века предопределил то, что в фокусе внимания российских правоведов того времени находился вопрос о форме устройства будущего российского конституционного государство. Данный вопрос обостренно воспринимался ими еще и потому, что многие

конституционалисты были также представителями народов и

национальностей, которые находились под жестоким давлением

з

самодержавия. В условиях политических и национальных конфликтов

необходимо было выработать взвешенную позицию по вопросу о будущей государственно-правовой форме России того времени.

Как известно, идея национального самоопределения народов было представлена в программах всех русских политических партий задолго до того, как она была сформулирована президентом США В. Вильсоном для Европы в период Первой мировой войны. Это связано с тем, что первыми вопрос о возможности самоопределения, для начала в виде автономии, поставили в России поляки, которые были включены в состав Российской империи по решению Венского конгресс 1815 года. Вполне естественно, что спектр взглядов на этот болезненный вопрос русской действительности у российских конституционалистов конца XIX - начала ХХ века был чрезвычайно широк. Были среди них и так называемые великодержавники, совершенно отрицавшие какую-либо перспективу национального

самоопределения. Типичным их представителем, например, являлся П.Б. Струве, для которого даже сама идея преподавания в лицеях и университетах на украинским языке представлялась смешной и неприемлемой. Ему активно возражал Б.А. Кистяковский, который, в свою очередь, обвинял русское общество и государство в крайне «эгоистическом» отношении к Украине, имя в виду шовинистическую политику русификации.[367] Он готов был признать, «что народу украинскому присуща особая воля или какая-то мистическая сила, побуждающая его отстаивать свою самобытную национальную индивидуальность».[368] [369]

з

Напоминая, о словах Гамаиила из Апостольских деяний, он утверждал, что

«всякое истинное культурное движение есть проявление Духа Божия в человеке, а потому оно свято, а насилие над ним грех».[370]

По вопросу о форме устройства будущего российского конституционного государства также не было согласия. Например, М.М. Ковалевский полагал следующее: «Пестрота национального состава, различие исторических судеб объединяемых государством племен и народностей, резкое противоречие экономических интересов отдельных областей, - все это вместе взятое является причиной, по которой единство может быть поддержано только при федеративном устройстве, оставляющем больший простор для самостоятельности ранее сложившихся территориальных групп».[371] [372] По его мнению, федеративное устройство российского государства будет полностью соответствовать идеалу Ж.-Ж. Руссо, который считал, что демократия на больших территориях невозможна.

Большинство же российских конституционалистов второй половины XIX - начала ХХ века склонялось не к федерализации, а к автономизации отдельных территорий Российской империи, в случае наличия устойчивых местных интересов, а для национальностей, не готовых к квазигосударственному бытию, предлагалась так называемая культурная автономия. Их духовным лидером был Ф.Ф. Кокошкин, который исходил из того, что «децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности населения в самоопределении, в частности в культурном самоопределении». При этом культурная (национальная) автономия не обязательно должна совпадать с территориальной децентрализацией. По его мнению, федеративное устройство не отвечало интересам построения стабильного конституционного государства в России. Почему? «Федерация предполагает, если не долгое равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес».[373] [374] [375] В России же, по мнению Ф.Ф. Кокошкина, налицо неравномерность развития различных территорий и перемешанность различных национальностей.

При этом он полагал, что федерализации России по национальному признаку есть верный путь к гибели государства. Он писал по этому поводу следующее: «Нет ни одной федерации в мире, которая была бы построена на национальных началах, иначе говоря, на разделении государства на его составные части по национальностям». Кроме того, федерализм предполагает равноправие субъектов, в том числе и в верхней палате органа народного представительства. При этом он спрашивает: «Мыслимое ли это дело, чтобы в решении важнейших государственных дел восьмидесятимиллионный великорусский народ имел такой же голос, как

з

любая национальность, насчитывающая несколько сот тысяч членов?» И его ответ на этот вопрос, конечно, отрицательный.

По мнению Ф.Ф. Кокошкина, построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимую без разделения русского народа на отдельные области. Но тогда возникает асимметрия единых национальных образований и дисперсности русского народа. Он в этой связи справедливо полагал, что разделение Российской империи на национальные республики приведет не к федерации, а в лучшем случае к конфедерации.

СПб: Издание партии народной свободы, СПб: Издание партии народной свободы, СПб: Издание партии народной свободы,

Однако, из-за масштабов территории России и в виду разнообразия национального состава её населения «необходимо не только местное самоуправление, то есть не только местная децентрализация управления, необходима также и децентрализация законодательства»,[376] [377] именно это он и называл автономией. Ф.Ф. Кокошкин выступал за предоставление автономии губерниям и областям с правом иметь законодательство по всем вопросам местной жизни, естественно, при условии преимущественной юридической силы общегосударственных законов. Однако при этом он считал, что в России нет условий для создания органа, подобного Верховному Суду США, который мог бы разрешать споры о компетенции местного и общегосударственного законодательства. Поэтому он выступал за предоставление этой функции парламенту. Ф.Ф. Кокошкин писал по этому поводу следующее: «Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономными органами местных законах до приведения их в действие, и, в случае, если центральное правительство, или его представитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию общегосударственной власти, то эти законы передаются на рассмотрение общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их».2

Ф.Ф. Кокошкин выступал против решения вопроса о составе России на Учредительном Собрании, настаивая на том, чтобы это делалось только по истечению определенного времени и только путем проведения местных референдумов. «С моей точки зрения политика осуществления федерации или автономии опасны, главным образом потому, что эти вопросы становятся на очередь одновременно с установлением самой

конституции».[378] Главное, по его мнению, было разобраться с формой правления и гарантировать свободу, а потом можно и решать и другие вопросы. Иначе говоря, у него выходило, что в Конституции не должно было быть указания на форму устроения государства, а только на форму правления, поскольку для конституционного государства это был вопрос второстепенной важности. Он был убежден в том, что «...вопрос об областной автономии не может быть окончательно разрешен ранее общего политического освобождения».[379] [380]

Что такое областная автономия с юридической точки зрения? По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «областная автономия не есть создание государства в государстве, а лишь перенесение части законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны

з

расширяться местными выборными людьми». Он исходил из того, что юридически государственное единство заключается не в централизации и не в административном и законодательном «единообразии», а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, определяющим ее границы, и если наряду с местным представительством существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей.

Как известно, внешними (материальными) средствами для поддержания государственного единства являются единство армии, внешних сношений с зарубежными странами и общегосударственный бюджет. «Но главная и наиболее прочная опора государственного единства

и могущества лежит в области народной психологии, в сознании всем населением общности его политических интересов. Для того чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности всего государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились в жертву интересам других, чтобы объединение было выгодно для всех, и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд».[381]

Итак, по мнению Ф.Ф. Кокошкина, «автономия есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы».[382] Он полагал, что национальный вопрос и вопрос об автономии (децентрализации) не связаны между собой. Ф.Ф. Кокошкин считал, что в многонациональном государстве национальный вопрос как таковой может быть сведен к трем отдельным вопросам: 1) о равноправии всех граждан независимо от их национальности; 2) об устранении всех препятствий к сохранению и свободному развитию языка, литературы и культуры каждой национальности; и 3) о равноправности языков различных народностей в местных государственных и общественных установлениях, а также в школе. Русский язык при этом должен являться основой государственного единства и средством управления армией. В судопроизводстве же, например, местный язык вполне, по мнению Ф.Ф. Кокошкина, был допустим.

Каким образом можно соединить начало государственного единства империи с началом самостоятельности её отдельных частей? Одни полагали, что для этой цели достаточно расширения компетенции органов местного самоуправления, то есть административной децентрализации. Другие считали необходимым осуществить политическую

децентрализацию, распространяющуюся как на управление, так и на законодательство или приближающегося к федерации устройства Российской империи. Сам Ф.Ф. Кокошкин полагал, что местное самоуправление должно заниматься всеми местными вопросами. А «... деятельность местных представителей центральной власти должна, по общему правилу, заключаться не в активном управлении, а лишь в надзоре за законностью деятельности органов самоуправления с правом передавать постановления, признаваемые законными, на рассмотрение органов административной юстиции».[383] Идеалом для него являлась не только административная, но и законодательная децентрализация России.

Компетенция автономии должна была устанавливаться путем издания отдельного имперского закона. По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «... в основе подобного размежевания всегда должно лежать взаимное соглашение сторон, а уполномоченными к такому соглашению могут быть лишь правильно и свободно избранные представители всего населения. ... Областные законодательные собрания, как и общеимперская Государственная Дума, должны быть избираемы путем всеобщего, прямого, равного и закрытого голосования».[384] Иначе говоря, необходимой предпосылкой автоминизации и решения национального вопроса является наличие общего конституционного пространства. Сам Ф.Ф. Кокошкин, кстати говоря, считал, что единственной территорией в Российской империи того времени, готовой к автономии, является Царство Польское.

С этим подходом в принципе был согласен и С.А. Котляревский, который исходил из того, что «классическая теория союзного государства основана на том, что существует определенный юридический критерий, позволяющий различать несамостоятельное государство и автономную

провинцию, - критерий наличности или отсутствия собственного права».[385] [386] Однако уже в то время Канада и Австралия как автономии в Британской империи имели больше полномочий, чем, например, штат Нью-Джерси в США или земля Саксония в Г ермании как субъекты федераций. Поэтому он предлагает следующий критерий: «Но в пределах поставленной задачи имеет особое значение контраст двоякого рода государств: таких, где центральная власть обладает свободой менять по своему усмотрению организацию отдельных частей страны, и таких, где она в этом смысле связана обязательным участием тех или иных органов, представляющих указанные части». При этом С.А. Котляревский считал, что с точки зрения правовой связанности, федерации лучше соответствуют критерию правового государства, поскольку части государства связаны договором, а не административной властью.

Природа автономия суть также правовая. «Подобно федерации и автономия может создавать связанность центральной власти - связанность, притом, идущую иногда весьма далеко; но последняя здесь не вытекает из предшествующего самостоятельного государственного существования автономной области. Автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов. Можно сказать, она есть расширение местного самоуправления, при котором функции, обычно осуществляемые в данном государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или другой форме в

1915.

этих органах».[387] [388] Отсюда вытекает важное следствие: автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной его части государственного целого со всеми другими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях данной области. В этой связи С.А. Котляревский не согласен с определением автономии, предложенным Б.Э. Нольде, а именно: «Самоуправление, покоящееся на собственном, а не дарованном государственном праве, называется автономией».2 По его мнению, при таком подходе юридически стирается граница между автономной провинцией и (несуверенным) государством.

По мнению С.А. Котляревского, «...юридически она [автономия - В.В.К.] не подтверждает старые права, а создает новые, создает, можно сказать, новое юридическое лицо. В этом смысле она вполне соответствует принципу правового государства, устанавливая правоспособность там, где история подготовила почву для дееспособности, не только совместимой с общим благом, но и осуществляемой в его интересах. Образование автономии лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделившему данную область из общей государственной территории».[389] Кроме того, он полагал, что создание автономий соответствует общей тенденции к децентрализации государственного управления и отвечает духу теории государственных функций местного самоуправления.

Таким образом, рассматривая форму устройства конституционного государства, российские правоведы конца XIX - начала ХХ века не смогли дедуцировать эту, на первый взгляд, частность из исходных архетипов конституционализма - приоритета частной и публичной автономии

человека и гражданина, а также его учредительной власти при образовании государства. Поэтому они или настаивали на унитарной структуре конституционного государства, игнорируя реальность территориальнопубличных коллективов (в лучшем случае, допуская их автономию по частным вопросам), или проповедовали договорной федерализм между исторически сложившимися национально-территориальными

образованиями, игнорируя необходимость разделения и конституционализации властей на любом уровне. Представляется, что именно такая неубедительная и непоследовательная теоретическая позиция не позволила им противостоять большевистской идее о праве наций на самоопределении, дополненной пролетарским интернационализмом, которые сначала разрушили Российскую империю, а затем оправдывали установление большевистской диктатуры.

<< | >>
Источник: КОЧЕТКОВ ВЛАДИМИР ВАЛЕРЬЕВИЧ. ИДЕИ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МЫСЛИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА ХХ ВЕКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. МОСКВА 0000. 0000

Еще по теме § 2. Конституционные проблемы парламентарной демократии и формы государственного устройства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века[306]:

  1. § 1. Эволюция политико-правовой мысли о содержании и форме налоговой функции государства
  2. Форма государственного устройства
  3. Государственный строй Киевской Руси (форма правления, форма государственного устройства, политический режим).
  4. 23. Форма государственного устройства
  5. 26. Форма государственного устройства: понятие и виды.
  6. 29. Форма государственного устройства современной России.
  7. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
  8. 27. Формы государственного устройства: понятие и виды
  9. Формы государственного устройства
  10. СОДЕРЖАНИЕ
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. ГЛАВА II. КОНСТИТУЦИОННОЕ ГОСУДАРСТВО КАК МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МЫСЛИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА ХХ ВЕКА ДО ПРИНЯТИЯ ОСНОВНЫХ ЗАКОНОВ 1906 ГОДА
  13. § 1. Проблемы теории конституционного государства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века
  14. § 2. Конституционные проблемы парламентарной демократии и формы государственного устройства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века[306]
  15. § 3. Модели конституционного государства в проектах Основных законов начала ХХ века
  16. § 2. Проблема соотношения конституционного и правового государства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века
  17. § 3. Проблема «мнимого конституционализма» и особенности отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века
  18. § 4. Значение отечественного конституционализма второй половины XIX - начала ХХ века для современной российской государственности
  19. МЕЗЕНЦЕВА ЯРОСЛАВА ВЛАДИМИРОВНА. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ПРАВОСОЗНАНИЯ В ТРАКТОВКЕ РУССКИХ ЮРИСТОВ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКОВ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Санкт-Петербург - 2004, 2004
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -