3.1 Шляхи удосконалення державної політики у сфері фінансового забезпечення Збройних Сил України

Стан злочинності в сучасній Україні і практика протидії їй свідчать про те, що існує нагальна потреба в адекватній кримінологічній доктрині [65]. Тому невипадково пошук нових напрямів та розробка комплексу заходів запобігання окремим видам злочинів вважається кінцевою метою будь-якого кримінологічного дослідження.

Державна політика у сфері фінансового забезпечення ЗС України формується та реалізується на загальносоціальному рівні. Як зазначає В. В. Голіна, ресурсний потенціал загальносоціального напряму запобігання злочинності передбачає вдосконалення суспільних відносин з метою поступового усунення різних негативних явищ, криміногенних протиріч, що формують у людей викривлену правосвідомість, злочинну мотивацію і відповідну поведінку [34].

Визначення шляхів удосконалення державної політики у сфері фінансового забезпечення ЗС України має базуватися на раніше проаналізованих недоліках і прорахунках державної політики у воєнній сфері за стратегічними напрямами її здійснення.

Керуючись спеціальними нормативно-правовими актами у сфері реформування сектору безпеки і оборони України [150; 151; 121; 140], результатами перевірок фінансової і господарської діяльності МО України [83; 84], а також даними, отриманими під час вивчення недоліків програмних документів, пропонуємо такі напрями удосконалення державної політики у сфері фінансового забезпечення ЗС України: 1) протидія корупції та її проявам; 2) удосконалення нормативно-правового забезпечення протидії явищу, що досліджується; 3) зміна пріоритетів соціально-економічної політики держави у воєнній сфері; 4) удосконалення бюджетної політики у сфері оборони й фінансового контролю за діяльністю розпорядників бюджетних коштів у ЗС України; 5) посилення ролі громадського впливу на законність бюджетного процесу. Розглянемо вказані напрями державної політики більш детально.

І. Протидія корупції провідними вченими відноситься до фундаментальних напрямів державної внутрішньої політики [17], від яких залежить майбутнє України, добробут українського народу та результативність здійснення реформування у різних сферах, включаючи воєнну. На останніх конгресах ООН із запобігання злочинності і кримінального правосуддя було наголошено, що сучасна економічна й фінансова злочинність є глобальним викликом для світового співтовариства, оскільки вона має тісний зв’язок із корупцією та впливає та юридичні та політичні процеси усередині окремих держав [62, с. 68; 2, с. 10].

Протидія корупції у сфері фінансового забезпечення ЗС України насамперед бачиться у виробленні нового системного підходу, який передбачає об’єднання зусиль керівництва МО України, ГШ ЗС України, керівників органів військового управління ЗС, командирів (керівників) з’єднань, військових частин (установ, організацій), науково-дослідних установ, громадських (неурядових) організацій, спрямованих на усунення корупційних ризиків та реалізацію пріоритетних напрямів антикорупційної політики.

На наш погляд, соціальною основою протидії корупції в органах військового управління та системі розпорядників бюджетних коштів ЗС України має стати антикриміногенна культура управління фінансовими ресурсами. Автором культурно-репресивної доктрини протидії злочинності є видатний український кримінолог О. М. Костенко. Він доводить, що нова формула протидії злочинності передбачає формування у людей соціальної культури плюс репресія за вчинені злочини. Соціальна (антикримінальна) культура створює своєрідний імунітет проти ураження людей криміногенним комплексом сваволі і ілюзій [65, с. 206].

Протидію корупції у сфері фінансового забезпечення ЗС України доцільно починати з удосконалення кадрової політики в системі розпорядників бюджетних коштів у ЗС України. Стратегія кадрової політики у ЗС України викладена у Концепції кадрової політики у Збройних Силах України на період до 2017 року. Вона ґрунтується на основних положеннях державної кадрової політики на 2012-2020 роки, Воєнної доктрини, стратегічного оборонного бюлетеня України, Концепції реформування і розвитку Збройних Сил України на період до 2017 року, Державної комплексної програми реформування і розвитку Збройних Сил україни на період до 2017 року. Кадрова політика у ЗС України - це сукупність принципів, напрямів, форм і методів діяльності органів військового управління.

А. П. Медвідь пропонує більш повне упровадження у ЗС України прогресивної системи кадрового менеджменту централізованого типу. До недавна в Україні функціонувала модель кадрового менеджменту номенклатурного типу, що притаманна країнам, збройні сили яких мають велику чисельність та складну організаційну будову [85]. У такій моделі управління персоналом зорієнтоване на персональний підбір командиром кандидатури щодо призначення на посаду і при цьому можна було проігнорувати висновки атестаційної комісії, що носили рекомендаційний характер. У зв’язку з цим, прийняття кадрових рішень залежало не стільки від професійних компетенцій претендента, скільки від рівня впливовості його корупційних зв’язків, платіжездатності та засвідчення особистої відданості командиру (начальнику), від якого залежить прийняття кадрового рішення.

Це створювало об’єктивні умови для хабарництва на усіх рівнях кадрової вертикалі [85].

Основним завданням системи кадрового менеджменту в ЗС України є добір, підготовка, розстановка і раціональне використання кадрів із високим рівнем професійної компетенції [85]. Упровадження моделі кадрового менеджменту централізованого типу передбачає кадрове планування, застосування принципу управління кар’єрою військовослужбовця, формування кадрового резерву, підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу, оцінювання кадрів через механізм щорічної оцінки, алгоритм кар’єри за типовими посадами, ротаційні схеми, рейтинговий принцип відбору претендентів офіцерів для призначення на вищу посаду, присвоєння чергових і позачергових військових звань [85].

Прогресивні положення кадрового менеджменту ЗС України залишаються нереалізові у формуванні та управлінні кадровою вертикаллю розпорядників бюджетних коштів. Як і раніше, тут зберігається номенклатурна система управління кадрами та призначення на посади розпорядників бюджетних коштів різних ступенів. Так, призначення на посаду головного розпорядника бюджетних коштів - Міністра оборони України, начальника Генерального штабу ЗС, командувачів видів ЗС, що здійснюється за номенклатурою Президента України. У свою чергу, Міністр оборони за узгодженням із начальником ГШ ЗС України призначає розпорядників бюджетних коштів другого ступеня, які вносять подання щодо призначення розпорядників бюджетних коштів третього ступеня. Розпорядники коштів Державного бюджету нижчого рівня (другого і третього ступенів) у своїй діяльності підпорядковані головному розпоряднику. Між тим, пряме підпорядкування, створює умови для корупційних дій, а реальний доступ до розпорядження бюджетними коштами досить часто породжує реальний конфлікт інтересів.

Таким чином, корупційні відносини, пов’язані із незаконним використанням бюджетних коштів можуть вибудовуватися як по управлінській вертикалі, так і по лінії виконавчої ланки розпорядників бюджетних коштів. Водночас, створення ефективних механізмів запобігання конфлікту інтересів, порушенню етичних стандартів поведінки, забезпечення контролю за дотриманням правил щодо доброчесності особами, уповноваженими на виконання функцій держави, а також формування правової свідомості, доброчинної поведінки військовослужбовців та цивільного персоналу їх нетерпимого ставлення до корупції - передбачено серед комплексу заходів із запобігання корупції в органах військового управління МО України [130].

На наш погляд, запровадження вище зазначених положень кадрового менемендженту, зокрема щодо нормативного закріплення алгоритму кар’єри за типовими посадами, ротаційних схем, щорічне оцінювання рівня професійної компетенції, рейтинговий принцип відбору претендентів офіцерів для призначення на вищу посаду, присвоєння чергових і позачергових військових звань - суттєво обмежать корупційні ризики при просуванні кар’єрними сходами та призначенні на посади розпорядників бюджетних коштів різних рівнів. Водночас, доцільніше запроваджувати децентралізовану модель управління розпорядниками бюджетних коштів, що базувалася на демократичних, а не номенклатурних засадах.

На особливу увагу заслуговує роль політичних рішень у вирішенні кадрових питань на рівні Міністерства оборони України. У попередньому розділі дисертації зазначалося про негативні наслідки для обороноздатності держави зрощування влади і бізнесу (великого капіталу). В європейських країнах вказане явище називається політичною корупцією [20]. Йдеться про прихований вплив представників фінансово-промислових груп та деяких політичних сил на кадрові призначення у центральному апараті МО України як головного розпорядника бюджетних коштів у воєнній сфері, якому підпорядковані розпорядники нижчих рівнів. З метою недопущення корупційного впливу корпоративно-бюрократичних груп на кадрову політику ЗС України необхідно забезпечити реалізацію положень Закону України «Про запобігання корупції» [127]. Фахівцями з питань проведення кадрової політики в системі ЗС України доведено закономірність, згідно з якою чим вищий рівень управління, тим менші вимоги висуваються до професійних компетенцій керівника і, тим більші вимоги - до рівня розвитку його інтелектуальних і комунікативних якостей [85, с. 11]. Думається, що Міністр оборони України та його підлеглі мають призначатися на посади виключно на підставі професійних і морально-етичних якостей, а не за принципом особистої відданості керівнику, належністю до тієї чи іншої політичної сили, або діловими зв’язками із фінансово-промисловими групами.

Послідовність кадрової політики, призначення на керівні посади центрального апарату МО України і командування ГШ і видів ЗС України військовослужбовців-професіоналів буде запорукою ефективного реформування ЗС України та недопущення зловживань із бюджетними коштами.

Новою стратегією здійснення кадрової політики стало очищення влади (люстрація), яка передбачає встановлену Законом України «Про очищення влади» заборону окремим особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади. Очищення влади здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на підрив основ національної безпеки і оборони України [145]. Реалізація положень вказаного Закону дозволила частково очистити центральний апарат МО України і командування ГШ ЗС України від корумпованих чиновників розпорядників першого і другого ступенів, які роками збагачувалися за рахунок незаконного використання бюджетних коштів. Однак затягування та вибірковість люстрації не зруйнували роботи корупційних схем системного розкрадання державних фінансів, виділених на потреби МО України.

Корупційна діяльність розпорядників бюджетних коштів першого ступеня на рівні МО України і ГШ ЗС України має стати предметом дослідження Національного антикорупційного бюро України. Його основним завданням є викриття, розслідування та запобігання кримінальним корупційним правопорушенням, що вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. Станом на травень 2015 р. обрано голову цього органу та здійснюється формування штату працівників із детективів, щомісячна мінімальна заробітна плата яких дорівнюватиме 19 розмірам мінімальної заробітної плати (понад 23 тис. грн) [138].

Формування нових підходів у запобіганні корупції та бюджетним злочинам є невід’ємною частиною цього напряму державної політики. На нашу думку, ці підходи полягають в обмеженні застосування покарань, пов’язаних із позбавленням волі за вчинення бюджетних злочинів, а також в обов’язковому повернення державі незаконно використаних коштів.

У Резолюції Одинадцятого конгресу ООН із запобігання злочинності і кримінального правосуддя щодо сучасних прогресивних підходів до запобігання корупції та злочинності у сфері економіки зазначається про важливість забезпечення збалансованості репресивних та суто кримінологічних (некаральних) підходів у державній політиці [62, с. 70]. Звідси випливає пріоритетність розроблення нових кримінологічних підходів у державній політиці запобігання різним бюджетним злочинам у воєнній сфері. Певні кроки у цьому напрямі в Україні робляться. Так, у проекті Закону України «Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями» передбачається суттєве посилення штрафу. Наприклад, за нецільове використання бюджетних коштів у великих розмірах планується збільшити штраф із 100-300 НМДГ до 3-5 тис. НМДГ (майже у 17 разів) [141].

Провідні західні країни світу вже кілька десятиліть тому відійшли від політики репресії. Нова концепція превентивного впливу на економічну злочинність будується на принципі економічної доцільності. Обсяг видатків на утримання органів кримінальної юстиції та заходи запобігання повинні бути меншим від розміру заподіяної злочинами прямої і непрямої матеріальної шкоди. Досягнення економічної доцільності передбачає нову концепцію, зміну реактивного підходу на проактивний. Іншими словами, акцент зміщується на соціальну профілактику. Треба відійти від традиційної моделі реагування на виявлені порушення фінансово-бюджетної дисципліни і вчинені злочини. Засобами моніторингу виконання бюджетних програм, державного фінансового аудиту ефективності виконання бюджетних програм можливо виявити неефективне використання бюджетних коштів та порушення фінансово-бюджетної дисципліни у ЗС України до того, як вони набудуть форму незаконного використання у виді злочинних посягань, і не допустити цього.

Суттєвою перешкодою у намаганнях військовослужбовців та інших службових осіб незаконно використати державні фінанси має стати необхідність повернення незаконно використаних бюджетних коштів. Необхідно розробити відповідні механізми повернення активів і майна, отриманих у результаті незаконного використання бюджетних коштів ЗС України. Реалізація вказаного напряму бачиться у конфіскації майна злочинців [207]; переведенні за рішенням суду коштів із рахунків у комерційних банках України на баланс МО України; активізації зусиль Міністерства закордонних справ України та МО України у сприянні «замороженню» рахунків близьких родичів злочинців із подальшим поверненням цих коштів до Державного бюджету України; тісній співпраці слідчих, прокурорів, суду та інших учасників кримінального процесу щодо схиляння винних до добровільного повернення незаконно використаних коштів в обмін на суттєві поступки суду в обранні найменш сурових покарань, не пов’язаних із позбавленням волі, та ін.

ІІ. Удосконалення нормативно-правового забезпечення протидії явищу, що досліджується спрямоване на усунення чинників незаконного використання бюджетних коштів у ЗС України, про які йшлося у підрозділах 2.1. і 2.2. дисертації.

Насамперед необхідно звернути увагу на зміну чи доповнення тих нормативно-правових актів, від яких залежить спрямованість зовнішньої політики України, а відтак, її безпека, обороноздатність й територіальна цілісність. Таким документом є Воєнна доктрина України, в якій неправильно визначені зовнішні загрози. Так, незважаючи не та те, що позаблоковий статус України був скасований [117], а РФ визнана країною- агресором [101], зміни до вказаного документу внесені не були.

Потребує перегляду принцип фінансування ЗС України на рівні мінімальної достатності. Доцільно повернути до Закону України «Про оборону України» від 2000 р. (зі змінами), норму щодо обов’язковості фінансування ЗС України на рівні не менше 3% від запланованого обсягу ВВП. Це посилить боєздатність військ у зоні проведення АТО, забезпечить реформування ЗС України та підвищить обороноздатність країни, а також дозволить переглянути існуючий структурний розподіл видатків відповідно до прогресивного досвіду країн НАТО, а саме: 50 % коштів - на утримання ЗС, 20 % бюджетних призначень - на підготовку особового складу і 30 % - на розвиток озброєнь та воєнної інфраструктури.

Не відповідає рівню розвитку фінансових відносин у бюджетній сфері чинний Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 1993 р. [143]. За час існування цього акта законодавства до нього вносилися суттєві зміни та доповнення вісімнадцятьма законами України. З 2003 р. у законодавчому комітеті ВР України знаходиться проект Закону України «Про систему державного фінансового контролю в Україні» [154]. У ньому визначена мета, основні завдання, принципи державного фінансового контролю, його об’єкти і предмет, види, форми та методи здійснення, розмежовуються повноваження суб’єктів зовнішнього і внутрішнього фінансового контролю. Основним недоліком зазначеного законопроекту є покладена в його основу застаріла концепція управління державними фінансовими ресурсами із пріоритетним здійсненням зовнішнього контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, замість посилення внутрішнього контролю за ефективністю здійснених видатків.

Очевидно, назріла потреба розробити новий закон, заснований на прогресивній технології управління бюджетними ресурсами, зокрема, повноцінному упровадженні програмно-цільового методу планування, виконання і контролю за виконанням бюджету, що передбачає якісну іншу систему звітування та оцінки результативних показників бюджетних програм. Якість правового регулювання фінансового контролю за бюджетним процесом можна підвищити за рахунок практичної реалізації основних положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року [160].

Позитивно вплине на удосконалення правового регулювання бюджетного процесу у ЗС України прийняття Закону України «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення». Він має врегулювати відносини у сфері здійснення державного контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначати органи, покликані здійснювані такий контроль, їх повноваження, перелік бюджетних порушень залежно від стадії бюджетного процесу; порядок прийняття рішень щодо таких порушень; основні процедури накладання стягнень і вжиття санкцій до порушників бюджетного законодавства тощо [202].

Підвищення якості законодавства щодо контролю за бюджетним процесом у ЗС передбачає покращення правового забезпечення демократичного цивільного контролю в указаній сфері. Для цього пропонується внести зміни і доповнення до Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», зокрема до ст. 5 («Предмет цивільного контролю»). Згідно із чинною редакцією таким є формування, затвердження і використання видатків на потреби оборони, національної безпеки, правоохоронної діяльності; дотримання бюджетного законодавства у цих сферах [121]. Пропонується розширити дію демократичного цивільного контролю на позабюджетне фінансування, зокрема, за рахунок благодійних пожертв фізичних та юридичних осіб [100]. При цьому усі визначені у законі суб’єкти демократичного цивільного контролю і особливо ті, що здійснюють громадський контроль (громадяни, громадські організації, засоби масової інформації) при реалізації своїх повноважень зобов’язані неухильно дотримуватися встановленого законодавством України режиму доступу до інформації, яка віднесена до державної таємниці, а також обмежень, установлених законом для захисту стратегічних інтересів держави, у тому числі в разі введення надзвичайного і воєнного стану [177].

На порядок денний виходить необхідність внесення змін до ст. 210 КК України в частині зменшення великого та особливо великого розміру бюджетних коштів, використаних усупереч цільовому призначенню, а також доповнення новою особливо кваліфікуючою обставиною у виді використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням організованою групою осіб, а також злочинною організацію. Посилення кримінальної репресії разом із покращенням якості правового регулювання бюджетного процесу позитивно вплине на найбільш небезпечні форми незаконного використання бюджетних коштів у ЗС України і сприятиме утриманню розпорядників різних рівнів від протиправних дій.

Заслуговує на увагу і підтримка пропозиції стосовно розробки Концепції реалізації державної політики щодо запобігання злочинам у бюджетній сфері на 2011-2015 роки [176]. Однак вказану Концепцію доцільно втілити у відповідній програмі заходів з її реалізації (наприклад,

Програма з реалізації державної політики щодо запобігання правопорушенням у бюджетній сфері на 2015-2020 роки).

Ш. Зміна пріоритетів соціально-економічної політики держави у воєнній сфері передбачає поступове впровадження Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» [158] для нейтралізації негативних наслідків соціально-економічної політики України, висвітлених у підрозділі 2.1. дисертаційного дослідження.

Метою вказаною Стратегії є впровадження в Україні європейських стандартів життя та вихід на провідні позиції у світі. Для досягнення цієї мети стратегія передбачає реалізацію численних реформ і програм розвитку за чотирма векторами: вектор розвитку, вектор безпеки, вектор відповідальності, вектор гордості. Серед передбачених реформ, як першочергова визначена реформа сектору національної безпеки та оборони. Її метою є підвищення обороноздатності держави, реформування ЗС України та інших військових формувань відповідно до сучасних вимог та з урахуванням досвіду, набутого в ході АТО. У стратегії закладений новий принцип: максимальне задоволення потреб армії, замість існуючого принципу мінімальної достатності. Реформа ЗС України фактично передбачає створення нової армії європейського зразка. Пріоритетним визнано повне оновлення структури, починаючи від органів управління і закінчуючи штатними розписами частин та підрозділів, а також оптимізація всіх систем та норм забезпечення, впровадження нових зразків озброєння і військової техніки. Серед головних заходів реалізації реформи національної безпеки та оборони називаються функціональна оптимізація (скорочення дублюючих і зайвих структур), централізація закупівель, оптимізація системи логістичного забезпечення, державної системи кризового реагування, залучення іноземних інвестицій і формування ефективної моделі державно - приватного партнерства, запровадження кластерного типу ротації кадрів, перегляд кваліфікаційних вимог та забезпечення їх чіткого дотримання, а також повна переатестація кадрів. У кадровій політиці вирішальними мають

бути не лише професійні, а й особисті якості людини [158].

IV. Удосконалення бюджетної політики у воєнній сфері, а також фінансового контролю за діяльністю розпорядників бюджетних коштів у ЗС України спрямоване на модернізацію політики управління бюджетними ресурсами МО України та впровадження прогресивних технологій організації і здійснення фінансового контролю. Концепція розвитку системи управління державними фінансами передбачає такі стратегічні напрями, як: ефективність використання бюджетних коштів, розвиток середньострокового бюджетного прогнозування, програмно-цільового методу, розвиток та удосконалення механізму державних закупівель відповідно до міжнародних стандартів [160]. На наш погляд, стратегічною лінією оновлення бюджетної політики є упровадження ідеології та положень Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів (1977 р.) [75]. Інноваційність задекларованих принципів полягає у переході від регресивної моделі управління видатками на утримання ЗС України до прогресивної моделі управління кінцевими результатами (ефективністю) витрачання бюджетних коштів за призначенням, що забезпечує розвиток ЗС відповідно до стратегічних програмних документів. Так звана результативна стратегія бюджетування передбачає зміну пріоритетів від контролю за законністю витрачання і цільовим призначенням бюджетних коштів (зовнішній контроль) до контролю за ефективністю здійснення видатків на виконання бюджетних програм (внутрішній контроль). В основу нової стратегії покладений системний підхід, що передбачає планування діяльності ЗС України в середньо- і довгостроковій перспективі, підсилює внутрішній контроль, створює стимули для ефективнішого і результативнішого використання бюджетних коштів, концентрує ресурси на вирішенні найбільш важливих проблем в умовах дефіциту фінансування [184].

Удосконалення бюджетної політики у воєнній сфері пропонується здійснювати у такий спосіб: а) покращення механізму формування оборонного бюджету; б) удосконалення внутрішнього (відомчого) фінансового контролю; в) розширення можливостей внутрішнього аудиту бюджетного процесу МО України; г) зміцнення фінансової дисципліни у діяльності ЗС України.

Для усунення недоліків існуючого механізму формування бюджету ЗС України рекомендується вжити такі заходи:

- невідкладно розробити методологію стратегічного планування діяльності МО України як головного розпорядника бюджетних коштів ЗС на середньо- та довгострокову перспективи, виходячи з положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про організацію оборонного планування» від 22 грудня 2014 р. [118]. Цим Законом запроваджується новий підхід до оборонного планування, що узгоджується з воєнною доктриною України, встановлюється міжвідомча координація з питань оборонного планування, розмежовуються повноваження органів державної влади в даній сфері управління бюджетними ресурсами;

- розробити за участі фахівців Департаменту фінансів, Департаменту аудиту та фінансового контролю МО України, Міністерства фінансів України, громадських організацій та інших зацікавлених сторін єдину методику розрахунку нормативних показників нагальних потреб національної оборони з урахуванням орієнтовних обсягів видатків і надходжень. Указана методика сприятиме: прозорості процесу оборонного планування; усуненню можливих корупційних ризиків у цій сфері; виконанню бюджетних програм й реалізації запланованих заходів призупиненої Концепції реформування і розвитку ЗС України на період до 2017 року; зменшенню забюрократизованості бюджетного планування та застосування «ручного» режиму управління фінансами ЗС; недопущенню завищення граничного обсягу бюджетного запиту на фінансування потреб МО України;

- надати економічне обґрунтування кошторисів проведення одного дня АТО, зробити цю інформацію більш прозорою; не допускати звітування про фінансові витрати на проведення АТО в укрупнених цифрах без деталізації за різними напрямами (наприклад, грошове забезпечення військовослужбовців, витрати на логістику, ПММ, озброєння, закупівлю нової військової техніки, її поточний ремонт, медичне обслуговування особового складу, закупівля ліків, харчування військовослужбовців, забезпечення одягом та спецзасобами та ін.). Наявність підтвердженої фінансової інформації про витрати ЗС України стане підставою для неупередженого планування оборонного бюджету на майбутній фінансовий рік.

Удосконалення бюджетної політики у сфері оборони бачиться у покращенні застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі МО України. Для повноцінного впровадження в практичну діяльність програмно-цільового методу у воєнній сфері необхідно:

- враховувати низку негативних чинників організаційного, нормативного, фінансового та іншого характеру, які можуть вплинути на повне чи часткове невиконання певної бюджетної програми у ЗС України під час середньострокового та річного бюджетного планування видатків МО України;

- розробити методику оцінки ризиків та управління ними при виконанні бюджетних програм у ЗС України з метою їх складання та корегування, враховуючи можливий вплив несприятливих чинників як внутрішнього, так і зовнішнього характеру [103];

- передбачити можливість скорочення або припинення фінансування державних програм у воєнній сфері у разі їх неефективної реалізації. Це дозволить створити між центральними органами виконавчої влади певну конкуренцію в отриманні бюджетних асигнувань та має стати основою надання якісних державних послуг;

- вивчити причини у відхиленнях показників затверджених витрат у межах різних бюджетних програм МО України від фактичних витрат при їх реалізації;

- впровадити механізми формування видаткової частини воєнного бюджету, які забезпечують взаємозв’язок обсягів бюджетного фінансування із системою заходів, спрямованих на досягнення результатів відповідних бюджетних програм;

- стимулювати органи управління в структурі розпорядників бюджетних коштів у ЗС України до пошуку шляхів оптимізації бюджетних витрат МО [189].

Наступні два піднапрями спрямовані на обмеження криміногенної дії детермінант, пов’язаних із неефективню фінансового контролю за використанням бюджетних коштів у ЗС, що були проаналізовані у підрозділі 2.1. дисертаційного дослідження.

На думку В. М. Гаращука, термін «контроль» означає перевірку для протидії чомусь небажаному, виявлення, запобігання та припинення протиправної поведінки з боку кого-небудь [26, с. 8]. Наведене визначення цілком задовольняє предметні інтереси кримінології, а тому приймається нами як робоче.

Внутрішній (відомчий) фінансовий контроль і внутрішній аудит тісно взаємопов’язані між собою, однак їх не слід ототожнювати. Основним принципом державного внутрішнього фінансового контролю є розмежування внутрішнього контролю й аудиту. Внутрішній контроль є інструментом управління, що дає змогу керівництву (в цьому випадку розпорядників бюджетних коштів ЗС України) перевірити стан виконання відповідних завдань, здійснити низку заходів із метою підвищення ефективності діяльності органу. Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення діяльності органу державної влади [201].

Відповідно до Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року [160] його основою є відповідальність керівника за управління та розвиток органу державної влади в цілому. Це означає, що удосконалення внутрішнього (відомчого) фінансового контролю має полягати у політичній незаангажованості, незалежності Міністра оборони України, голови Департаменту фінансів МО

України як керівників головного розпорядника бюджетних коштів у ЗС у прийнятті відповідних управлінських рішень щодо результатів господарської діяльності військового відомства. Від законності та спрямованості цих рішень залежить законність використання бюджетних коштів, перерозподіл їх між розпорядниками нижчих рівнів та спрямування частини цих коштів одержувачам відповідно до умов укладених господарських угод.

Як зазначають фахівці у сфері фінансового контролю у ЗС України, удосконалення останнього має відбуватись за такими основними напрямами:

- упорядкування організаційної структури фінансового контролю у ЗС, що має відбиватися на чіткому розподілі функцій та відповідальності Департаменту фінансів МО України й контрольних фінансових підрозділів ГШ ЗС України;

- належне технічне, інформаційно-аналітичне, кадрове та методичне забезпечення роботи фінансових підрозділів МО України і ГШ ЗС України;

- узагальнення найбільш поширених й типових фінансових порушень розпорядників бюджетних коштів у ЗС України, розроблення їх класифікації з метою більш глибоко вивчення для розробки заходів із запобігання під час здійснення бюджетного процесу.

Конкретизація удосконалення внутрішнього (відомчого) фінансового контролю виявляється, окрім зазначеного, в тому, що управлінські рішення керівництва МО України мають відповідати вимогам чинного бюджетного законодавства, бути спрямованими на розумне заощадження й економію бюджетних коштів, замість штучного завищення потреб ЗС України.

З метою забезпечення публічності прийняття тих чи інших управлінських рішень Міністр оборони України, командувачі видів ЗС України та інших військових формувань, керівники фінансових управлінь та відділів мають бути зацікавлені у прозорості бюджетного процесу у ЗС України, а також підпорядкованого їм структурного підрозділу. Для цього необхідно формувати партнерські стосунки між об’єктами контрольних перевірок та суб’єктами їх проведення. Відповідні службові особи повинні допомагати державним ревізорам, інспекторам контролюючих фінансових органів, аудиторам Рахункової палати у наданні відповідної документації та вичерпної фінансової інформації. Керівники фінансово-економічних відділів мають посилити вимоги до контролю за повним і своєчасним формуванням фінансової звітності, яка б відповідала реальному стану справ у здійсненні бюджетного процесу конкретного розпорядника бюджетних коштів ЗС України.

Виходячи із доведеної прогресивним досвідом багатьох європейських країни ефективності внутрішнього фінансового контролю, пропонуємо більш активно практикувати проведення внутрішнього фінансового контролю (перевірок, ревізій) з боку Департаменту фінансів МО України за цільовим і законним витрачанням бюджетних коштів. Розширення можливостей внутрішнього аудиту бюджетного процесу МО України є важливою складовою удосконалення фінансового контролю діяльності розпорядників бюджетних коштів ЗС України. Це пов’язано із вагомою роллю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю МО України, яку він відіграє у здійсненні фінансового контролю військового відомства. На сьогодні вказаний орган має суттєві досягнення у завчасному виявленні порушень бюджетного законодавства за різними бюджетними програмами. Удосконалення внутрішнього аудиту бачиться у запровадженні системи управління ризиками, що передбачає проведення операційного аудиту (попереднього моніторингу) найбільш ризикових операцій [80].

Разом із тим об’єктивну оцінку ефективності виконання результативних показників бюджетних програм у ЗС України забезпечує незалежний зовнішній контроль (фінансовий аудит). Він здійснюється ревізорами Держфінінспекції та Рахункової палати. Саме в аудиторських звітах визначається ефективність виконання бюджетної програми, встановлюються факти службових зловживань і злочинів бюджетної спрямованості, визначаються причини неефективного використання бюджетних коштів та розробляються заходи з їх усунення.

Окремою складовою бюджетної політики є зміцнення фінансової дисципліни у бюджетній діяльності ЗС України. З цією метою пропонуються такі заходи:

- посилення вимоги Міністерства фінансів України до здійснення бюджетного процесу розпорядниками бюджетних коштів ЗС України шляхом запровадження нових принципів управління фінансовою системою та посилення координації роботи фінансово-фіскальних органів;

- забезпечення збалансованості та бездефіцитності загального та спеціального фондів МО України, виходячи з реальних показників доходів і видатків;

- організація відповідності обсягу бюджетних зобов’язань бюджетним асигнуванням, зокрема, шляхом: оптимізації мережі розпорядників бюджетних коштів ЗС України та чисельності їх працівників; запровадження жорсткого режиму економії фінансових й матеріальних ресурсів;

- забезпечення з боку голови Департаменту фінансів МО України погодження з Держфінінспекцією проектів нормативно-правових актів, що стосуються використання бюджетних коштів [137; 106].

Наведений перелік заходів зміцнення фінансової дисципліни розпорядників державних коштів ЗС України можна доповнити створенням єдиного реєстру військового майна; контролем за усуненням виявлених порушень бюджетного й фінансового законодавства всіма розпорядниками бюджетних коштів у ЗС України.

V. Посилення ролі громадського впливу на законність бюджетного процесу полягає в реалізації демократичного цивільного контролю над ЗС України та іншими військовими формуваннями [140]. Нагадаємо: на недостатність громадського контролю за використанням бюджетних коштів у ЗС України вказали 12,7 % опитаних військових прокурорів. Разом із тим ще у 2003 р. було прийнято Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» [121].

Указаний Закон закріплює систему суб’єктів цивільного контролю - від парламентського контролю до громадського. Донедавна громадський контроль за бюджетною діяльністю ЗС України мав формальний характер. Громадська рада при МО України не виконувала функцію громадського контролю, оскільки до її складу входили лоббісти інтересів бізнес-структур, а члени неурядових організацій у минулому працювали в центральному апараті та фінансових органах МО України. Тому Рада не відстоювала інтереси держави. Як альтернатива при МО України була створена Рада волонтерів.

Останнім часом спостерігається пожвавлення в організації та здійсненні громадського контролю завдяки тісній співпраці з активістами Євромайдану, волонтерськими й благодійними організаціями, а також громадськими організаціями, що тією чи іншою мірою працюють на зміцнення обороноздатності держави. Серед останніх слід назвати: Організацію ветеранів України, Всеукраїнський Союз громадських об’єднань учасників бойових дій, Українську спілку ветеранів Афганістану, Всеукраїнську асоціацію ветеранів-підводників, Об’єднання ветеранів розвідки України, Всеукраїнську спілку безквартирних офіцерів, Українське реєстрове козацтво та ін. До здійснення громадського контролю доцільно залучати також незалежні аналітичні центри, науково-технічні товариства, оборонно-спортивні об’єднання, молодіжні патріотичні організації, незалежних експертів-фахівців із військової справи та національної безпеки. З метою узгодження дій зазначених суб’єктів громадського контролю, визначення стратегічних об’єктів перевірок та оперативності реагування на факти порушень бюджетного законодавства пропонується створити єдиний координуючий орган [100].

Під тиском ЗМІ та громадськості МО України у жовтні 2014 р. передало під управління волонтерів кошти у сумі 60 млн грн, що надійшли на рахунки військового відомства в межах благодійної програми «Підтримай українську армію» [174]. Однак при цьому МО України без консультацій з громадськими організаціями на власний розсуд визначило номенклатуру закупівель за рахунок добровільних пожертв, що дало привід незалежним експертам поставити під сумнів раціональність і обґрунтованість витрачання грошових коштів [51]. На початку 2015 р. на посаду директора Департаменту із державних закупівель МО України призначено одного із лідерів волонтерського руху [185]. На думку керівництва МО України, це призведе до скорочення порушень тендерного законодавства у діяльності МО України і посилить контроль за законністю використання бюджетних коштів. Прикладом інноваційного підходу, запровадженого волонтерами при здійсненні закупівлі речового майна для військослужбовців, є проведення електронних тендерів, що мінімізує корупційні ризики [45].

Убачається доцільним розширити межі об’єкта контролю з боку Ради волонтерів. Необхідно, щоб представники громадськості брали участь не лише у контролі за витрачанням благодійних внесків від фізичних і юридичних осіб на підтримку ЗС України, а й перевіряли розподіл коштів та виконання бюджетних програмам. Для цього необхідно ввести до складу різних Департаментів МО України, включаючи Департамент фінансів, волонтерів, які б могли дати незалежну оцінку щодо законності використання бюджетних коштів головним розпорядником і розпорядниками нижчих рівнів.

Певний інтерес для удосконалення механізму фінансового контролю у ЗС України представляють інноваційні програми розвинених європейських країн. Так, у багатьох місцевих радах ФРН депутати від так званої Піратської партії голосують відповідно до волі та уподобань своїх виборців. Для оцінки думки громадян упроваджено відповідну електронну інформаційну систему, що обробляє дані громадської думки. Запровадити описану програму наважилося Міністерство освіти і науки України, що запустило пілотний проект електронної програми контролю за діяльністю органів державної влади. В межах проекту прийнято рішення автоматизувати бухгалтерський та фінансовий облік та оприлюднювати на сайті міністерства рух бюджетних коштів [47]. У разі отримання позитивних результатів описану програму доцільно запроваджувати у МО України. Однак вона має бути адаптована під особливості фінансового забезпечення ЗС України, відповідно до яких окремі статті видатків закриті режимом таємності.

Посилити громадський вплив на законність бюджетного процесу у воєнній сфері можна за рахунок розвитку контролюючої функції ЗМІ. Результати журналістських звернень і розслідувань необхідно активніше використовувати для процедури люстрації, ініціювання службових перевірок, відсторонення службових осіб від займаних посад, висловлення недовіри до керівників, порушення кримінальних проваджень, збору доказової бази тощо. Публічному оприлюдненню підлягають не лише виявлені порушення, матеріали перевірок, аудиторських звітів, журналістських звернень і розслідувань. Не менш важливо показати реагування на виявлені порушення та злочинні дії з боку контролюючих і правоохоронних органів, а також оприлюднити рішення та вироки суду за найбільш резонансними злочинами.

На користь наведеної пропозиції свідчить успішна робота проекту під назвою «УКР.АВ» команди Центру протидії корупції. Цей проект представляє собою інформаційний ресурс мережі Інтернет, де результати резонансних журналістських розслідувань набувають правової оцінки відповідно до чинного законодавства України. Особлива увага учасниками проекту приділяється існуючим схемам розкрадання державних коштів, способам їх незаконного використання, а також службовим особам, які беруть в цьому участь шляхом безпосереднього розкрадання бюджетних коштів або прикриття незаконної діяльності. Результати роботи Центру протидії корупції показують, що протягом 2013-2014 рр. вдалося запобігти розкраданню близько 3 млрд грн бюджетних коштів та притягнути до кримінальної відповідальності кількох високопосадовців [194]. На нашу думку, учасникам проекту «УКР.АВ», зважаючи на широку поширеність різних бюджетних зловживань у воєнній сфері, необхідно ретельно дослідити існуючі бюджетні зловживання в ЗС України та вказати суспільству й детективам новоствореного Національного антикорупційного бюро України на конкретних генералів та інших службових осіб, які причетні до розкрадання та незаконного використання бюджетних коштів.

Розгляд основних стратегічних питань удосконалення державної політики у сфері використання бюджетних коштів у ЗС України дає підстави для переходу до вирішення прикладних проблем тактичного характеру. Вони стосуються підвищення ефективності й якості роботи низки суб’єктів запобігання вказаному явищу соціальної дійсності.

3.2